农业转移人口市民化的“三分”原则

文/柳博隽

党的“十八大”报告提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。农业转移人口市民化可以理解为，已转移到城镇的农业人口获得城市居民的身份和平等权利，与城市居民一样，均等享受政府所提供的福利待遇的过程。

这些福利待遇包括政府为原有城市居民提供的义务教育、公共卫生、就业扶持、社会保障和住房保障等方面的公共服务。将原本只覆盖本地城市居民的基本公共服务，扩展到外来的农业转移人口并保障其权益，需要一笔不菲的专项投入。与此同时，农业转移人口在城镇定居，由此引发的为保障城镇健康协调发展所必需的市政设施、社会事业、生态环境等城市功能建设，也需要持续性地增加投入。

很显然，这一巨额成本，不要说是收入有限的农业转移人口无力承担，就是财政收入连年增长20%以上的政府，一时之间也难以消化。即便是在政府、企业、个人之间探索进行成本分担，也不可能一蹴而就。为确保农业转移人口市民化积极稳妥地推进，有必要确立“分类、分层、分步”的“三分”原则。

“分类”就是将农业转移人口分成两类，即“退土型”和“留土型”。对自愿退出原户籍所在地的土地承包经营权和农村宅基地使用权的“退土型”农业转移人口，在相应土地指标（包括规划留用地指标、农转用指标、基本农田指标、占补平衡指标等）带到流入地城市的前提下，采取以土地指标换城镇户籍、住房和社会保障等权益的方式，享受当地城市居民的各种福利待遇，主要包括子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、最低生活保障政策待遇和经济适用房、廉租房等住房保障政策，平等参与当地的民主政治建设，实现与当地城市居民的“同城同待遇”，即真正实现市民化。对继续保留土地承包经营权和农村宅基地使用权的“留土型”农业转移人口，在保持其农村户籍身份不变的条件下，加快解决基本权益保护、生活条件改善等问题，确保农业转移人口在流入地城市的生产生活有保障、有尊严。

为确保农业转移人口市民化积极稳妥地推进，有必要确立“分类、分层、分步”的“三分”原则

“分层”就是将农业转移人口分成两个层次，即“省内”和“省外”。对户籍在本省的“省内”农业转移人口，可结合当前正在推进的农村土地整理、农民集中居住等工程建设，逐步将土地指标的流转范围拓展到全省范围，在农业转移人口自愿退出其土地承包经营权和农村宅基地使用权（地上房屋有价补偿）的条件下，将其转为流入地的城市居民户籍，与当地城市居民享受同等待遇。同时，按照各个城市解决农业转移人口落户的实际规模，经核实适当增加用地指标，同步减少流出地的用地指标，确保全省用地指标的增减平衡。对户籍在外省的“省外”农业转移人口，则按照中央政府的统一部署推进市民化。

“分步”就是将跨省农业转移人口的市民化分两步推进，即“安居”和“乐业”。对有稳定工作和住所（含租赁）的外省籍农业转移人口，特别是知识型、技能型以及创业型的新生代农业转移人口，可结合流入地的产业结构调整，以实现“安居”的要求，通过办理居住证和“积分落户”等方式，有计划、有步骤地将其转化为当地城市居民。对近些年还不具备土地指标流转条件的跨省农业转移人口，也要以“乐业”的标准，保障其劳动合同、工资待遇等基本权益，改善农业转移人口的工作环境，加强农业转移人口的技能培训与素质提升，严格按照国家有关政策要求，有效解决其子女入学、医疗卫生、社会保障等基本权益问题，实现基本公共服务向城镇常住人口全覆盖，并逐步创造条件推进其市民化进程。