嘉善县土地利用总体规划中期评估修改工作的几点体会

嘉善县国土资源局 沈晓春

嘉善县是全国首个县域科学发展示范点，2011年被列为国土资源部土地利用总体规划评估修改试点，成为浙江省唯一一个县级试点单位。嘉善县土地利用总体规划中期评估修改工作从2011年开始至今已完成了中期评估和规划修改方案的编制工作，目前修改后的规划方案已提交浙江省国土资源厅审查。在两年多的工作时间里，笔者全程参与了嘉善县土地利用总体规划中期评估修改工作，现结合工作实践，就如何做好规划中期评估修改工作谈几点体会。

一、工作组织方面

（一）选择优秀的合作单位。规划中期评估修改工作具有很强的探索性、理论性和实践性，需要处理的技术问题多又杂，仅依靠本单位的技术实力去解决所有问题就显得极为困难。因此，选择一家优秀的技术合作单位，互相帮助、各司其职，共同解决问题，成为了一种理想的选择。技术合作单位有很多，其优劣各有长短，优秀的技术合作单位通常具备二个优点：服务态度好，理论水平高。服务态度好，简单的说，就是我们出思路，他们来实践；我们出题目，他们来解题；我们来主讲，他们来倾听。理论水平高，这点不用多讲，理论功底好的单位能给我们的工作起到倍增器的作用。然而一家同时具备上述两个优点的技术合作单位，有时候可遇不可求，退而求其次，我们建议首选服务态度好的，因为“态度决定一切”。

（二）制定明确的工作目标。通过规划中期评估修改我们要达成什么目标，这决定了我们应该为这项工作投入多少资源。如果目标简单，要求不高，仅仅是为了改动一下规划布局，则大可不必兴师动众，根据实际情况，完成任务就行。如果目标综合，要求较高，一定要精心安排，周密部署，务求实效。这里要强调的是一旦目标确定，组织安排一定要重视，一定要根据规划中期评估修改工作的内在规律和逻辑来合理组织安排，一定要充分认识到这项工作的探索性、理论性和实践性，不能“照葫芦画瓢”，更不能放任不管，全部交给合作单位去做，做到统分结合，有序推进。

（三）建立科学的工作机制。规划中期评估修改工作从具体工作上讲涉及二个不同类型的单位需要合作完成，从内容上讲，涉及系统内系统外方方面面有关土地、发展、保护等内容，除了合理组织安排外，还需要科学高效的发现、解决、决策工作机制。这个机制包括领导层级划分，工作小组的划分，工作分工，议事规则等四个要点。我们的做法是：宏观导向和重大决策由县级领导机构决定，中观问题和事项由局级领导机构决定，微观事务和方法由工作小组决定，工作小组中，政策和思路由局小组提出，理论和技术由合作单位小组提出。通过实践，我们抓住了主要脉络，去繁就简，达成了我们的目标。这里需要强调的是，领导一定要做好“领”和“导”，充分发挥工作小组的能动性是关键。

二、具体工作方面

具体工作方面经验体会很多，也是仁者见仁，智者见智，体会各不一样。根据我们的实践，总结了以下四条意见：

（一）自我求索找关键。这条经验是我们最深的体会之一。我们往往都有这样的想法和做法：希望合作单位能找到我们在土地利用中存在的一切问题并提出解决的方案。一开始，我们也做了这样的尝试，就是将嘉善县的一些基本情况、调查材料等提供给合作单位，希望他们能分析出存在的问题，提出解决的途径。但实践证明，这样做是有缺陷的。合作单位一般能找出众人所知的一般性矛盾，很难找出本地域的特殊性矛盾；能给出解决矛盾的一般性途径，不能给出破解矛盾的创新性途径。究其原因，我们认为有两大客观因素决定了双方的行为：一是对本地域存在的特殊性土地矛盾我们的体会要比合作单位深；二是解决特殊土地矛盾的重任我们的压力比合作单位要大。因此，最能发现矛盾和解决矛盾的一定是基层实践者，找出关键所在、提出有效方法只能靠自己。

（二）系统收集提效率。土地利用总体规划的重要性决定了规划中期评估修改工作的全面性，准确、客观和实事求是地提出规划意见十分重要。“没有调查研究就没有发言权，没有系统完备的数据资料支撑，就没有透彻的分析和高效的进度。”我们对问题的认识也是一个不断深入和分析的过程，分析的深度取决于认识的程度，认识的程度取决于信息资料的系统性。实践中，由于我们前期收集的资料较为充分，在后来的深入分析中，需要重新收集资料的情况较少，这大大提高了工作效率。

（三）及时会商解问题。规划中期评估修改工作有其特有的特点，会议解决问题是其重要的特点之一。纵观我们二年来的工作，会议解决问题是最多最有效的方式之一。调研会、座谈会、培训会、论证会、听证会、汇报会等形式多样数量繁多。这既是工作开展的需要，有些也是法定的要求。在整个修编过程中，宏观、中观需要解决的问题不少，但大量微观的具体的问题更多。就规划工作本身而言，内在的要求是协调各方，集思广益。因此，用不同的层级会议，解决不同层次的问题，是一个不错的方法。在实践中，我们也是这样做的，解决了一系列的问题，受益良多，感同深远。

（四）积极汇报争支持。土地利用总体规划的自上而下控制性，决定了规划的一些突破必须得到上级的支持。同样，土地问题的战略性，决定了地方局部利益必须服从国家大局要求。因此，规划中期评估修改工作中提出的一系列突破和创新的理念、方法和策略都应及时向上级汇报，争取上级的支持。总的来说，上级领导高屋建瓴，问题看得更准更远，就嘉善来说，我们提出的一些理念，本身就来源于上级领导的思想。上下一致，同心协力，其利断金。

三、技术方面

规划中期评估修改工作可以采用的技术路线和方法很多，关键是采用的方法能符合客观规律，反映真实情况。纵观我们的工作，确实有过困惑也有创新。下面就容易忽略的几个问题评述如下：

（一）实事求是，理性怀疑。实事求是的道理我们都懂，但在做的过程中很可能发生唯上、唯书的情形，技术上也不例外。开始，我们也是按“技术规程”规定的技术路线和方法做的，但其结果却并不全面，尤其是没有反映出本地的特殊问题。通过反复实践和上下沟通，最后认识渐趋一致：创新方法，客观求索。因此就有了对规划中期评估的“合理性、适应性、可行性”三性的评价，全面反映了规划中的各类“矛盾和问题”。“技术规程”是权威内容，但我们也应理性分析它出台的背景以及它的局限性，“公式”是客观的，但也应理性分析它适用的条件。作为评估与研究，理性地“怀疑一切”就是一种实事求是的精神。

（二）精选因素，科学权衡。在评估中，选取的因素代表了所反映的事物是否考虑到了它的广泛的联系性，而因素的权重则反映了它在事物变化中所起到的作用程度。因素和权重的选择和测定很关键，因素过多，权重测定又较散，反而会影响主要矛盾的揭示。通常，我们在考虑影响因素时比较擅长，相对也会比较全面，但在确定权重时容易出现随意性，甚至是受先有结果，再倒算权重这样不自觉的影响。“人工”凿印明显，即不能让人信服，也解决不了问题，其结果可能适得其反。因此，在评估工作中精选主导因素，用科学的方法确定权重，客观反映事物的内在联系和影响力显得十分重要。

（三）县乡同步，由乡到县。由于规划的最终成果要用数据库来表达和管理，这就要求我们上下左右必须严丝合缝，不能有误。如果我们在规划指标的确定和下达，布局和结构调整中县乡分步操作，就很难取得图、数、库的一致。更为重要的是县级和乡级规划就其规划要件来说没有什么本质不同，更多的是精度的不同。以往，县和乡级规划在编制过程中实质上已经同步，只是形式上不同步而已。因此，县乡同步，由乡到县，是一种有效的技术路线和方法，不仅可以提高效能，更可以做到精密无误。

（四）运用技术，服务工作。一要善于利用和制作各类信息数据。土地利用总体规划虽然是将一定时期内各类发展利用土地资源的一种战略安排，具有明确的目标性，但更重要的是将目标落实到空间上，因此，要善于利用和制作各类信息数据，尤其是空间信息数据和技术方法来分析空间和目标的适应性十分重要。二要善于使用信息分析辅助技术。规划方案是一种不断选优的过程，充分利用信息分析辅助技术，可以快速提供不同的供选方案，显示不同的目标参数，这可大大提高工作效能。三要善于使用“P P T”展现工作成果。好的内容需要好的形式来表现，尤其是规划工作，它更多的是一种设想和蓝图，用“P P T”来表达和汇报是一种很好的方法。运用“P P T”，即体现了我们的技能，更体现了对辛勤劳动成果和听者的尊重。善用“P P T”，往往会取得意想不到的效果。

规划中期评估修改工作可以总结的经验教训十分丰富，得到的启发也颇多。以上体会只是一家之言，难免挂一漏万，错误相随，谨请有意者谅解。