“八字”真经 点开农房解困之门——绍兴县农村住房解困工作的实践与思考

绍兴县农办

安居才能乐业，农村住房问题一直以来都是农村反映最强烈、农民呼声最高的热点、难点问题。十八大报告指出，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，在“住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。作为沿海较为发达县（市、区）之一，绍兴县的农房建设虽经历数轮重建，但随着农村人口自然增长和生活水平的不断提高，农户的住房困难问题仍一定程度存在。如何在不违背“一户一宅”和户型限额面积的前提下，积极探索，多管齐下，通过制度和途经创新，切实解决农村住房困难，将是该县今后一段时间面临的重要课题。

一、基本情况

绍兴县地处杭州湾南翼，东接宁波，西临杭州，地域面积1177平方公里，辖20个镇（街道、开发区），户籍人口72.7万，暂住人口85.9万。全县耕地面积38.9万亩，人均耕地面积0.53亩，素有“七山一水二分田”之称，农村建房受土地要素制约由来已久。

近年来，农村建房由于城乡规划调控、土地要素制约、翻扩建“四邻”同意难等影响，解困难题日益凸显。经调查，除县城核心所在地柯桥街道外，全县21.7万农户中，住房人均占地面积在15平方米以下或人均建筑面积在25平方米以下的户数有5283户，占总农户数的2.44%。若考虑独生子女等政策性人口或三年内因结婚、生子等原因预测新增人口因素，今后三年内达到实际住房困难户标准的农户数量将增加1302户，占全县农户总数的0.6%。两者合计，我县三年内住房困难户总数将达到6585户，占全县农户总数的3.06%。

分析农村住房困难户现状，具有如下特点：一是从分布上看，有相对集中趋势。全县住房困难户分布集中于山区和城镇规划区周边，主要源于山区经济相对不发达、建房经济动力不足和城镇周边规划长期控制。如县城周边的山区街道——湖塘街道，受规划管控多年，农村住房困难户有1001户，占农户总数比例高达9.36%，远远高于全县平均3.06%的比例。二是从成因看，多为人口增长所致。 该县绝大部分农户自改革开放以来，经济条件普遍较好，都经历过至少一轮房屋翻建，因此，现行住房困难户的成因主要是人口增长（包括人口自然增长、迁入和分家析产等），由此产生的住房困难户约占总数的40.1%。三是从发展趋势看，数量略呈上升态势。通过人口结构分析，由于结婚生子导致的人口自然增长、分家析产等情况，三年内仍有一定数量的边缘户转化为新的住房困难户。

二、成因分析

在主观上或多或少存在农民盲目攀比、追大求洋，宁可“蜗居”旧屋也难以接受农民公寓的传统观念，客观上也存在着以下几方面因素。

（一）解困“家底”不清

就农村住房解困问题，2005年县委、县政府曾下决心，结合当时调查情况，连续两年安排专项指标，落实农村住房困难户建房5730户。但到2007年再次调查时，住房困难户不减反增，由7354户上升到7863户，2008年更是上升到9355户。寻究农村住房困难户越解越多的“困惑”，“家底”不清是一个关键原因。到底有多少农村住房困难户？是否是真正的困难户？分布如何？成因如何？需求如何？这些都是住房解困推进需掌握的前提和基础。在上一轮的住房解困中，正是因为“家底”不清，摸底未达到全面、细致、真实的要求，事后又未建立动态档案库，制约了农村住房解困工作的有效推进。

（二）资源要素制约

一是规划管控建房难。在最近一轮城镇规划编制中（2008-2020年），因城乡统筹发展需要，对城镇周边区域采取了较大范围的用地控制，严格禁止城镇规划控制区内翻建（扩）和新建农房，造成了规划长远控制与近期建房的矛盾。如钱清镇镇域面积54.46平方公里，而城镇规划区范围高达33.5平方公里；杨汛桥镇域共7个新社区，全为城镇社区，无农村社区。全县因规划控制造成的住房困难户占住房困难户总数的16.5%，个别镇甚至高达54.38%。二是新增指标落地难。2010年我县土地利用总体规划修编时，建设用地空间盘子有限，又重点集中到了城市（城镇），集镇、村庄规划用地空间明显不足，使得通过新增建设用地来解决农村住房困难的项目“落地难”。三是存量空间盘整难。该县农村普遍存在空闲宅基地、应拆旧房和合法“一户多宅”闲置房屋，但由于地缘关系复杂，农户间旧房盘整难度很大，而由村级集体组织统一实施旧房集中连片改造，建设周期又较长，影响了宅基地盘整的总体进度。

（三）解困途径单一

虽然前几年该县探索性地推进了移民下山、农民公寓、宅基地置换、集中居住区建设和“空心村”改造等多种农房解困新途径，但由于每年都是重点推进一种途径的创新探索，缺乏综合运用，难以满足农户建房多样性、不确定性和地区差异性的需求。在具体操作过程中，每种解困途径又都或多或少地存在欠缺和制约：如农民公寓接受度不高。全县除孙端、陶堰等镇农民的接受度较高外，其它山区镇和杨汛桥、钱清等毗邻萧山区的农民全面接受还需一个较长过程。安昌镇盛陵村自2008年建成2幢60套农民公寓，至今尚有30套余房未安置。如宅基地置换适用度有限。宅基地置换已推行三年，由于置换获得的土地区位较差、零星穿插不成片，难以有效利用和进行复垦，镇级财力难以持续投入。到目前为止，全县实际置换到新房的只有柯岩街道117户农户，富盛12户领取“以房换钱”资金。如“空心村”改造周期较长。“空心村”改造是一举多得的好事，但易受村级班子强弱、“钉子户”影响、资金平衡等因素制约。因此，近年来的实践证明，单一途径难以全面有效解决农村住房困难问题。

（四）农房建管缺失

关于农村住房建设管理，近年来县里已制订一系列政策文件，也加强了审批管理，但由于部分镇（街道、开发区）、村和有关部门疏于批后管理，使得制度未能全面有效执行。特别是在农房新建和旧房翻（扩）建中，除放样、验收环节外，其他环节相关人员并未全部到场，未能严格执行到场检查签字制度，未履行批后管理手册填报程序，导致了农民建房未批先建、批东建西、批小建大、批低建高等违法建设行为时有发生。追溯该县上一轮农房解困之所以难以实质性推进，甚为重要的原因也是建管缺失，使得不少解困指标转到农村其他群体，没有真正下达到住房困难户，产生了农村建房中的不公平现象，更造成了土地资源和解困资源的浪费。

三、现实意义

（一）推进农房解困是社会和谐稳定的“催化剂”

实现“住有所居”，不仅是中央、省、市党委政府对改善民生的指示要求，也是我县进一步破解“三农”问题，建设和谐新农村的现实需求。当前，农村住房问题已成为基层信访的主要源头，在县领导接访中农民住房问题占信访总量的20%，部分镇（街道）甚至达到信访总量的三分之一。推进农村住房解困，能有效改善农户居住条件和生活环境，化解基层信访矛盾源头，对社会和谐稳定有着十分积极的作用。

（二）推进农房解困是城乡融合发展的“助推器”

通过农民集中居住区、农民公寓等农房解困模式，既优化了土地资源要素配置，提高了节约集约用地水平，拓展了城乡建设发展空间，又推进了城乡基础设施网络化和公共服务均等化，促进了城乡区域融合发展；既增加了农民财产性收入，激发创业创新活力，提高生活品质，又促进了农村生产生活方式的转换，加快传统农民向现代市民转型，最终实现人的全面发展。

（三）推进农房解困是美丽乡村建设的“主载体”

住房困难户居住区域多位于农村旧村中心，房屋以木结构为主，残垣断壁，乱堆乱放，污水横流，破坏了村庄的整体形象。推进农村住房解困，能彻底消除农村的“脏、乱、差”现象，建立起“布局更合理、道路更整齐、绿化更普及、环境更整洁、农户更喜欢”的新农村，为我县美丽乡村示范县创建工作的深入推进创造了有利条件。

（四）推进农房解困是选拔锻炼干部的“试金石”

农村住房解困工作是一项系统工程，涉及到城乡规划、国土、建管、房管、招投标、物业管理等多个领域，业务熟不熟，情况明不明，方法好不好，直接影响农村住房解困的成功与否。因此，推进农村住房解困工作，对广大干部的技术水平、工作能力、化解矛盾水平等方面将是一个巨大的考验。结合群众路线教育实践活动，坚持边学边改，着力改进作风，密切联系群众，通过干部“下基层、接地气、办实事”，扎实推进农村住房解困，化解农民建房矛盾，有利于进一步密切干群关系。

四、对策措施

农村住房解困工作，事关当前，意在长远，是当前乃至今后一段时期，县委县政府着力推进的农村三大民生实事工程之一。今年以来， 该县已成立由市委常委、县委书记任组长，县委副书记任常务副组长，相关分管县长为副组长，有关部门和镇（街道、开发区）一把手为成员的农村住房解困工作领导小组，制订政策，层层部署，全面启动了农村住房解困工作，将通过3-5年的努力予以破解。如何切实有效推进农村住房解困工作，结合我县前阶段实践，关键是把握八个字，即“清底、明路、严管、创新”。

（一）“清底”

所谓“清底”，就是全面掌握农村住房困难户实际情况，这是解困工作扎实推进的前提和基础。一是基础数据清。结合“三改一拆”专项整治行动，统一口径，在全县范围内组织开展了农村住房情况普查，摸清户内人口、主房附房面积、违法违章建筑、应拆未拆旧房及拥有商品房等情况，筛选出三年内实际居住占地人均不足15平方米或人均建筑面积不足25平方米的农户名单，经审核通过后，建立“一户一档”和数据库。同时，开展入户调查，充分了解住房困难户产生原因和解困意愿情况，掌握近几年户内人口变化及思想动态。二是解困资源明。对所有行政村的土地、房屋资源情况进行一次摸排。土地情况重点是掌握空闲建设用地、允许建设区位置、规模和征地难度情况，进行集中连片改造的旧村区块位置、农户数量、建筑面积规模，农户安置意向等；房屋情况重点是了解现在村内可调剂利用的农房位置、面积，村建设的农民公寓位置、套数、套型，镇开发的拆迁安置房位置、余房套数、套型，农户安置意愿等情况，为后续解困房源建设和推进提供保障。三是审核要求严。住房困难户调查情况由村、镇新农办、镇级班子成员、镇主要领导、县农房解困办及国土、规划、建设、公安等部门层层签字把关，确保数据准确；充分宣传发动，让农户了解、熟悉住房困难户政策，住房困难户名单出台后，在村委公示栏中和镇有线电视中滚动播出，接受群众监督；纪委全程参与住房解困工作，对住房困难户认定和解困工作中弄虚作假的镇（街道、开发区）和个人进行问责和谈话。

（二）“明路”

所谓“明路”，就是在摸清“底子”的基础上，进一步明晰农村住房解困方向，制定政策，细化方案，强化保障。一是完善建房政策。本着以人为本、尊重实际的原则，对原城镇规划进行调整和完善，进一步优化城镇建设用地和功能布局。同时，在坚持“推行公寓式、规范联立式、严控独立式”农村建房模式不变的前提下，建房模式按城镇核心区内、外进行区分。在城镇核心区内除探索“双困户”在符合一定条件下允许进行修缮、翻建外，严格禁止新建、翻建、扩建农民个人建房；城镇核心区外的区域，应根据实际情况，允许利用原有宅基地进行翻建、扩建和填充式建设农民个人住房。新增建设用地，除山区城镇核心区外的区域可以实行联立式建房外，其他区域原则上按公寓式住宅模式建设。对城镇核心区外利用存量土地资源就地拆迁安置的，可实行联立式建房。二是制订解困方案。结合农户区位、各镇（街道、开发区）房源情况，分年度制订出3-5年农户住房解困细化方案，明确采用以修缮、翻（扩）建、填充式新建、调剂、农民公寓、宅基地置换、“空心村”改造等方式解困的户数和具体实施时间，确保农民住房解困有序推进。三是强化要素保障。县每年下达不少于当年新增建设用地指标的10%用于新农村建设，并重点确保农村住房解困项目；县财政每年安排专项资金，重点用于扶持农村住房解困，各镇（街道、开发区）也相应落实农村住房解困专项资金，进行匹配扶持；金融机构加大支持力度，落实优惠政策，通过林权抵押贷款、联保贷款等形式，为农村住房解困提供信贷服务；对农村住房解困项目涉及的规费收缴，坚持“能减则减、能免则免”的原则，给予最大优惠。

（三）“严管”

所谓“严管”，就是严格执行批后现场审核制度、农房信息报送备案制度、农房日常巡查防控制度、执行联动执法制度和农房建设责任追究机制，确保农房解困项目在推进中坚持“先规划、后建设”的原则，注重现场踏勘，注重条件审核，注重手续规范，严格报批程序，实行信息公开。一是优化农房审批服务。进一步减少和调整行政审批事项，开辟农房改造项目审批绿色通道，实行联审联办，提高办事效率，给推进农村住房解困提供最大方便。农房审批充分尊重村民意愿，镇政府和县重点抓好政策落实和服务工作。充分发挥村级组织自治组织优势，逐步建立“村为主、镇为辅、县配合”的农房管理工作机制。二是强化农房批后管理。按照“属地管理、信息共享、立体防控、强化执法”的要求，切实抓好农房建设批后管理工作，严格实行全程跟踪、全程监管，确保规划落地、建设规范、监管到位，做到农房修缮“三到场”，新建、翻（扩）建“四到场”，农民公寓（集中居住区）建设和以项目代建形式实施“空心村”改造的“五到场”；充分发挥村级组织对每家每户情况熟悉的优势，掌握第一手信息，充分发挥和调动村级自治组织的主观能动性，让村民监督村民。

（四）“创新”

所谓“创新”，就是融合全省农村土地使用管理制度创新试验契机，以科学发展观为指导，在农房解困工作中大胆探索创新，创新土地使用管理制度，完善土地资源市场化配置机制。一是探索农村宅基地空间置换新路子。进一步整合优化农房资源，在坚持“一户一宅”、法定面积和接收村村经济合作社同意的前提下，允许住房困难户到本镇范围内其他村调剂、购置旧房；若以农民公寓安置的，在享受宅基地置换政策的同时，按每接收1户住房困难户补1万元的标准对接收村进行补偿。二是探索农村宅基地清理整顿新方法。对各镇（街道、开发区）农民个人建房中出现的违法违章建筑问题，鉴于历史成因，已成事实，坚持“一户一宅”、符合规划和法定面积。对超法定面积的部分，征收土地占用费。用这笔资金建立“绍兴县农房解困”基金，专项用于农房解困。三是发挥镇街农房解困创造力。在县农房解困工作中，提出“8＋X”解困模式，倡导并突出“X”模式，就是要引导各镇（街道、开发区）在执行好八种常规解困途径的基础上，结合各地实际，因地制宜，发挥创造力，探索具有特色、适合自身的解困新路子。