重要矿产资源总量调控实施效果分析与评价——煤炭、钨、锑、锡、钼、稀土、萤石

■ 阴秀琦/丁海洋/吴荣庆

（1.中国矿业联合会，北京100013；2.中国地质大学（北京）科学研究院，北京100083）

重要矿产资源总量调控实施效果分析与评价
——煤炭、钨、锑、锡、钼、稀土、萤石

■ 阴秀琦1/丁海洋2/吴荣庆1

（1.中国矿业联合会，北京100013；2.中国地质大学（北京）科学研究院，北京100083）

综合分析我国煤炭、钨矿、锑矿、锡矿、钼矿、稀土和萤石等重要矿产资源总量调控实施效果：钨矿超指标生产情况严重，但价格提升，出口效益大增；锡、锑矿总量控制实施总体情况较好，但正在失去资源优势；钼矿生产年度计划指标执行较好，但各地投资热情高涨，一旦失控，将对市场形成巨大压力；稀土超指标生产势头得到遏制，虚报瞒报、走私出口问题严重。政策建议：提高总量调控监测手段；提高矿产资源开发市场的准入门槛；建立部际协调会商制度，完善管理制度体系；加快战略性矿产的储备基地建设；调整矿业税费政策；推动资源整合和企业兼并重组；加快推进国家规划矿区建设；加强法制建设；强化市场投资推动作用，抑制产能过剩。

优势矿产；总量调控；实施效果；评价

矿产资源作为人类赖以生存和发展的物质基础，也是国民经济发展的基础。现在围绕矿产资源的问题正逐步演变成政治问题，由经济安全问题转化为国家问题[1]。“十二五”时期是保持经济社会持续快速健康发展的重要阶段，随着新型工业化、城镇化进程的加快和人口的增长，资源严重短缺与经济快速增长的矛盾日益尖锐[2]。为了实现“全面建成小康社会”的宏伟目标，需要对国民经济和高科技领域有重大支撑作用的重要矿产与战略性资源的勘查和开发利用实施总量调控。总量调控是以实现矿产资源开采总量与市场需求总量相适应的宏观调控重要手段，对于实现矿产资源的合理开发利用与保护有着十分重要的意义。

1 重要矿产资源总量调控的基本内涵

矿产资源总量调控的基本含义是指以矿产资源开采总量与市场需求总量相适应为目标，根据矿产资源特点、国家产业政策、市场供需等因素，对关系民生的重要矿产资源及我国优势矿种的开采量和矿业权审批进程实行控制管理，对资源开发利用进行总量调控与监测。

总量调控的目的就是通过调控管理，使得矿产勘查开采的方向得以明确、重要矿种开采总量有所控制、矿业权投放数量更加符合市场供需，矿山企业的规模结构、产品结构、技术结构得以优化，在矿产资源总量供需基本平衡的同时，矿产品质量、附加值及整体竞争力显著提升[3]。

2 重要矿产资源总量调控相关政策措施

《全国矿产资源规划（2008-2015年）》提出，国家鼓励开采国内短缺的矿产资源，限制开采供过于求的矿产，对优势矿产出口实行限产保值。

根据规划提出的“出口优势矿产的开采冶炼加工和出口总量得到有效控制，在国际市场的优势地位得以巩固和提高”的要求，限制开采钨、锡、锑、稀土、钼等矿产，严格控制重晶石、萤石、菱镁矿等优势矿产的开采总量。“十一五”期间，国土资源部对稀土、钨等产量过剩、开采总规模严重失控的矿产暂停颁发采矿许可证，2010年又首次对高铝粘土矿和萤石矿实行开采总量控制管理，下达了年度性的开采总量控制指标。这些措施，在一定程度上抑制了这些优势矿产开采规模和产量的增长。

为合理开发利用钨、锡、锑等优势矿产资源，进一步加强开发、利用和出口的管理与指导，充分发挥规划的调控作用，在以往全国矿产资源管理秩序治理整顿工作的基础上，根据国务院办公厅转发的《关于加强钨锡锑行业管理意见的通知》等文件精神，国土资源部和商务部分别会同有关部门，制定了稀土和钨这两种矿产年度开采总量和出口产品配额总量计划，对钨、锡、锑、稀土等保护性开采的特定矿种实行开采总量控制，暂停审批和颁发钨矿采矿许可证，严禁保护性开采的特定矿种超计划开采和超计划出口[4]。

3 重要矿产资源总量调控实施效果的综合分析

3.1 煤炭

《全国矿产资源规划（2008-2015年）》首次将煤炭产量作为预期性指标列入生产总量控制范畴。2011年我国煤炭生产规划指标为29亿吨，国家统计局公布的煤炭产量为35.2亿吨，同比增长8.64%，超过规划指标17.6%；而根据中国矿业联合会的统计，实际产量为38.45亿吨，同比增长12.79%，超过规划指标32.6%。

总的来说，生产总量调控的效果不太好。主要原因：一是价格高涨导致煤炭资源大省开发投资热，如内蒙古、新疆等地煤炭产能的增长基本上已经失控；二是煤炭出厂价与运输环节的过分加价，导致南方消费地区煤炭到岸价高得离奇，价格低廉的外煤乘虚而入，其结果是进口量急剧增加，2010年起已为世界最大煤炭进口国；三是煤炭产能和产量增长过快，导致煤炭行业在国家经济增速放缓的形势下束手无策。

3.2 钨矿

钨是我国最早实施生产和出口总量控制的战略性优势矿产之一。经过各方面多年的努力，总量控制取得了举世瞩目的成绩。但近年来，随着国内外市场钨的价格出现理性的回归上涨，总量控制难度也在逐年加大，生产总量控制指标难以得到严格的执行。

2011年钨精矿产量为119875吨，比2010年增长20.5%，超过《全国矿产资源规划（2008-2015年）》重点矿种2011年开采总量调控指标所规定87000吨的37.8%，超出量达41875吨；超过国土资源部和工信部下达的生产总量控制年度指标87000吨的37.8%，超出量达32875吨。具体见表1。

钨矿生产的年度性产量多年来一直严重超标，客观地说存在两方面的问题：一是2010年以前下达的年度指标过于偏小，明显不符合实际情况；二是企业生产量过大，已经形成惯性，特别是经过多年的努力，国际市场钨价大幅度提升，企业出口效益明显提高，总量控制难度加大。

3.3 锑矿

早在20世纪90年代初，锑矿就与锡矿、稀土一并被国务院确定为保护性开采的特定矿种，但国家矿产资源主管部门一直没有采取相应的宏观调控措施。《全国矿产资源规划（2008-2015年）》首次提出了两个重要时点锑矿生产总量控制规划指标：2010年为13万吨，2015年为14万吨，并将这两个重要时点生产总量控制规划指标分解到主要产区。2009年，国土资源部首次对全国锑矿实行开采总量控制管理，明确了限采限产的方向，从而在源头上控制了锑供应[5]。

2010年，工信部和国土资源部下达的开采总量控制指标均为10万吨（金属量）。锑精矿实际产量12.27万吨，比2009年增长9.55%；矿锑产量虽然超过开采总量控制指标的22.7%，但仅为《全国矿产资源规划（2008-2015年）》中规定的2010年开采总量控制规划指标的94.4%。2011年开采总量控制指标为10.5万吨（金属量）。锑精矿实际产量12.39万吨，比2010年增长1%；实际产量超过本年度开采总量控制指标18%。

锑精矿连续两年的产量均超过年度生产计划指标，主要原因可能是年度生产计划指标制定得偏低。总的来说，由于产量不能满足国内消费需求，需要适当进口，我国锑矿已经不再具有资源优势，根据这种情况，已经没有必要再对锑矿实施开采总量控制政策。但出于对国内锑矿资源的保护，体现对稀有金属的全面管理，仍有必要继续对锑矿实行开采总量控制政策，但控制指标应适当放宽，并采取措施控制锑品出口。

3.4 锡矿

《全国矿产资源规划（2008-2015年）》首次提出了两个重要时点锡精矿（锡金属含量）生产总量控制规划指标：2010年为14万吨，2015年为15万吨，并将这两个重要时点生产总量控制规划指标分解到主要产区。

2010年，工信部首次将锡精矿的生产纳入年度指令性生产计划，2010年全国锡精矿总的产量指标为6.5万吨，国土资源部当年生产总量控制规划指标为14万吨。2010年我国锡精矿实际产量为9.14万吨，仅为国土资源部当年生产总量控制规划指标的65.3%，但却超过工信部下达的指令性生产计划指标40.6%。2011年工信部与国土资源部共同下达本年度锡精矿开采指标为7.3万吨，实际开采量为9.4万吨，超过指标29%。

锡精矿产量大大超过年度生产计划指标，应该主要是由于年度生产计划指标制定得不科学，过于低。实际上，随着我国经济长期稳定快速增长，近几年国内锡矿生产已经不能满足消费需求，锡矿产品已连续多年出现净进口，资源优势已经丧失殆尽。如果单纯从资源供应的角度看问题，对锡矿已无必要实行计划生产。但考虑到与国际上经常发生的贸易争端问题，出于对国内锡矿资源的保护，仍需要对锡矿实施生产总量控制政策，但对年度计划生产指标的制定可适当宽松一些，并有计划地刺激生产，以保证国内的消费需求。

3.5 钼矿

钼是重要的战略资源，也是我国优势矿产。一个时期以来，我国钼行业存在严重的生产过量、出口过量的问题，建议将钼矿列入保护性开采的特定矿种。

2010年，工信部在稀有金属指令性生产计划中，首次下达了钼精矿（含钼45%）的指令性年度生产计划指标，总量为18.5万吨。当年钼矿的开采总量21.47万吨，超过指令性年度生产计划指标16%。2011年，工信部再次下达了钼精矿（含钼45%）的指令性年度生产计划指标，总量为20万吨。实际钼矿开采总量22.96万吨，超过指令性年度生产计划指标14.8%。通过近几年钼矿开采总量控制政策的实施，有效遏制了前一时期钼矿产年盲目无序的扩张势头。

3.6 稀土

稀土和钨一样，是我国最早实施生产和出口总量控制的战略性优势矿产之一。但由于以往存在有两个主管部门，在互不沟通的情况下，利用各自的行政系统向稀土生产企业下达不同的而且差别很大的总量控制指标，而稀土生产企业又按照这两个主管部门的要求，分别向这两个部门专有的统计系统填报所谓的生产数据，于是形成了各不相同而差距甚大的两套数据。

2010年，国土资源部和工信部下达相同的稀土矿(REO)开采总量控制指标为8.92万吨。如果按照国家统计局的统计，当年稀土矿产品产量是8.93万吨，略高于开采总量控制指标；而比全国矿产资源规划（2008-2015年）提出的开采总量控制指标12.22万吨低26.96%。而按照稀土协会的统计，全国稀土矿产品(REO)的实际产量约为21.95万吨，超过生产计划指标的146%。

2011年国土资源部与工信部联合下达全国稀土矿（REO）开采总量控制指标为9.38万吨，其中轻稀土8.04万吨，中重稀土1.34万吨。工信部下达的稀土冶炼分离产品指标则为9.04万吨。全国稀土矿产品(REO)的实际产量约为12万吨，超过生产计划指标的28%。

总的看来，由于国家在2010年连续出台了一系列的宏观调控措施，稀土产品价格大幅度上涨，企业经济效益普遍好转，达到了限产保价的规划目标。但是，稀土生产总量控制尚存在很多严重问题。2012年，稀土资源全面整合取得重要进展，稀土出口量下降，出口效益继续上升，并重新夺回了国际市场稀土定价话语权。

3.7 萤石

2010年4 月，国土资源部首次明确下达2010年萤石开采总量控制指标，全国矿石生产控制指标为1100万吨。工信部也于2010年5月首次下达2010年萤石开采总量控制指标：萤石块矿471万吨，萤石粉精矿244万吨，合计715万吨。

根据国土资源部矿产开发管理司的资料，2011年4月国土资源部萤石开采总量控制指标总量为1050万吨，比2010年减少50万吨。2011年萤石矿石生产量为565.59万吨，仅为下达的矿石生产总量控制指标的53.9%。

据悉，从2012年起，国土资源部已经不再下达年度性的萤石开采总量控制指标。国家对萤石实行一系列限制出口政策，特别是实行开采总量控制后，对调控萤石市场起到很好的促进作用，采矿秩序有所好转，萤石市场价格一路上行。

4 综合评价

钨矿、锡矿、锑矿、钼矿、稀土矿、萤石矿开采总量控制政策实施情况，总体取得很大成绩，但仍存在不少问题。有的早在20世纪80年代就存在过量开采、出口的问题，有的是在近年出现了明显的开发过热现象。

4.1 钨矿超指标生产情况严重，但价格提升，出口效益大增

生产总体稳定，国际钨价上升，企业取得了较好经济效益，尤其出口效益大增。2011年钨矿产品出口总额12.86亿美元，进口总额2.25亿美元，贸易顺差10.61亿美元，同比增长72.8%。但是，由于有少数地方政府为了提高GDP，往往通过政府的强制力，对钨矿进行盲目投资，造成地方有部分企业超产严重，使得钨矿生产的年度性产量多年来一直严重超标。

4.2 锡、锑矿总量控制实施总体情况较好，但正在失去资源优势

虽然锡矿、锑矿连续两年的产量均超过年度生产计划指标，但其主要原因可能是年度生产计划指标制定得偏低。总的来说，锡矿、锑矿总量控制实施效果较好。

锡矿、锑矿资源储量近20年来消耗过快，从2008开始，基本上已经失去资源优势，产量不能满足国内需求，需要大量进口，如图1所示。从维护稀有金属管理政策的连贯性和一致性考虑，建议对锡矿和锑矿采取适当宽松的总量控制政策和鼓励勘查开发的相关政策。

4.3 钼矿生产年度计划指标执行较好，但各地投资热情高涨，一旦失控，将对市场形成巨大压力

钼矿属于优势矿产，虽然国土资源部尚未对其实施开采总量控制，但作为有战略价值的稀有金属，工信部首次下达2010年的指令性生产计划。2010年，钼矿的开采总量控制取得了很好的成绩：全国钼精矿（含钼45%）开采总量21.47万吨，超过工信部年度指令性生产计划的16%。2011年钼精矿产量21.47万吨，超过工信部年度指令性生产计划的14.8%。

目前，我国钼矿开采量严重超过国内需求。但由于全国各地屡屡发现大矿，而且都在向国土资源部申请要求取得采矿权以进入开发程序，投资热情日益高涨，大有失控之势。但钼市场容量不大，价格一直在低位运行，一旦放开，后果不堪设想。所以，建议国土资源部将钼矿纳入我国保护性开采矿种，与工信部一直实行同步管理，但在制定年度开采总量指标时可适当放宽。

4.4 稀土超指标生产势头得到遏制，虚报瞒报、走私出口问题严重

国家统计局公布的稀土矿产品产量8.93万吨和稀土冶炼分离产品产量，普遍受到质疑。非法开采、乱采滥挖在某些地区十分盛行，冶炼分离产品产量远多于矿产品，出口走私严重。种种迹象表明，稀土矿产品实际产量远高于国家所公布的产量，而国家公布的产量可能只是有采矿证的正规开采企业的产量，其中可能并不包括非法开采、乱采滥挖的产量。更为严重的是，稀土矿产品和稀土冶炼分离产品主要产区上报的过程中均有程度不等的虚报瞒报、严重造假问题。

通过资源整合和企业兼并重组，2011年稀土超指标生产势头得到遏制，稀土矿产品产量约为12万吨，冶炼分离产品产量约10万吨，分别超标27.9%与10.6%。2012年开始的稀土资源全面整合取得重要进展，稀土出口量下降，出口效益继续上升，并重新夺回了国际市场稀土定价话语权。

5 政策建议

矿产资源是国民经济发展的基础，“十二五”时期，将是保持经济社会持续快速健康发展的重要阶段。因此，我们必须加强对矿产资源总量调控，最大限度地节约、保护和合理利用资源为未来的经济发展多留一些资源。

5.1 提高总量调控监测手段

实行项目申报与总量控制挂钩政策，凡是超过总量控制指标的，一律不受理项目申请；中型以上矿山企业要求设立地测机构，小型矿山配备地测人员，按规定强化监管，动态巡查，定时汇报；执行开采总量控制责任状和合同书制度。

5.2 提高矿产资源开发市场的准入门槛

矿产勘查开发是一项技术、知识密集型产业，需要提高市场准入门槛，选择有资质、有能力、有社会责任心的地勘单位和矿业企业，整合优势矿权，进行矿产勘查开发，使区域内矿产资源优势得到更好的发挥。建议把生产规模、生态环境保护、绿色开发和谐矿区等指标作为审批矿业权的主要因素，促使资源向优质企业倾斜。

5.3 建立部际协调会商制度，完善管理制度体系

国土资源部、商务部、发改委等多部门直接参与制定和实施矿产“开采与出口总量控制”政策。其中：国土资源部主要制定和实施矿产资源勘查与开采总量控制政策，商务部主要制定和实施某些重要矿产品的出口总量控制和配额管理政策，国家发改委主要制定和实施稀土矿产品的生产和出口总量控制政策。建议建立部际协调会商制度。细化分工，各司其责，共享信息，实时协调政策，调整配额。

5.4 加快战略性矿产的储备基地建设

应尽早建立国家战略资源的储备机制，保护国内如离子型稀土、鳞片石墨等世界稀有金属，限制战略资源过量开发和出口，由国家成立负责战略资源储备的协调机构。战略稀有资源在我国的储备越多，出口越少，发展经济的后劲和话语权就会越高。

5.5 调整矿业税费政策

不同行业和矿种要实行差别化税费政策：对开采低品位矿的企业，下调增值税、资源税与资源补偿费；提高资源性产品出口关税；免征份额矿产品进口增值税：对已经在国家有关部门登记备案的中国企业“走出去”在国外投资所取得的份额矿产品，在运回国内时，建议免征进口环节增值税。

5.6 推动资源整合和企业兼并重组

利用当前矿产品市场低迷的契机，通过产业结构调整，淘汰一批生产能力低下，高污染、高能耗的企业，或者由大企业抄底并购，整合一批中小企业，提高产业集中度，这有利于保护我国战略资源的可持续利用。组建稀土、钨矿等重要战略资源企业集团，代表国家利益，提升国际上定价话语权。

5.7 加快推进国家规划矿区建设

2011年国土资源部发布了首批国家规划矿区的矿种和矿区范围，划定了11个离子型稀土国家规划矿区，在保护战略资源方面起到了一定的示范作用。建议加快推进钨矿、锑矿、焦煤、鳞片石墨等战略矿产的国家规划矿区建设。

5.8 加强法制建设

建议抓紧修订《矿产资源法》，并出台保护我国优势矿种相应的法规、规章和管理制度。如：稀土等优势矿种已上升为国家战略资源，现行的法律法规已经与实际情况不相适应，但缺乏有效的法律保护，应该从勘查、开采到运销、加工整个产业链全程，均要依法严格管理。

5.9 强化市场投资推动作用，抑制产能过剩

近年来，部分矿产出现了产能过剩的现象，造成产能过剩的主要原因是地方政府为了GDP依靠行政力量，盲目投资，推动产业发展，造成产能过剩。政府应该建立理性投资的长效机制，在宏观调控的同时，主要发挥市场机制的作用，靠市场信号来引导投资，充分发挥市场的矫正和调节功能。

[1]赵鹏大，池顺都，李志德，等.矿产勘查理论与方法[M].武汉:中国地质大学出版社，2006：36.

[2]吴荣庆.论矿产资源开发利用总量调控[J].中国金属通报，2007(48):4-9.

[3]鹿心社,叶冬松.全国省级矿产资源总体规划[M].北京:地质出版社,2004：27.

[4]阴秀琦.继续坚持矿产资源总量调控政策——规划先行[J].中国国土资源经济,2012(2):16-19.

[5]袁博，范继涛，余良晖.我国锑资源形势分析及对策建议[J].中国国土资源经济，2011（3）:47-49.

[6]阴秀琦.关于我国稀有金属保护性开采战略性思考[J].中国矿业,2010(10):17-21.

[7]郝俊峰,赵迷锁,张梅.优势矿产总量调控——内蒙古煤炭资源例析[J].资源与产业,2010(2):6-9.

Analysis and Evaluation on Implementation Effect with regard to the Quantitative Control of Important Mineral Resources—Coal, Tungsten, Antimony, Tin, Molybdenum, Rare earth, and Fluorite

YIN Xiuqi1, DING Haiyang2, WU Rongqing1
(1. China Mining Association, Beijing 100013; 2. The Research Institute of Science, China University of Geosciences, Beijing 100083)

Through comprehensive analysis of implementation effect with regard to the quantitative control of important mineral resources such as coal, tungsten, antimony, tin, molybdenum, rare earth, and fluorite, the result shows that the situation of tungsten production beyond the indicators is serious, but the price and export benefit is being increased considerably. Although the overall situation of total control of tin and antimony is good, the advantages of the resources are being lost. As for molybdenum production, the annual plan indicators perform well, but the increased investment in molybdenum production, otherwise, will be a huge pressure to the market. The momentum of rare earth production beyond the indicators has been contained, but the issues concerning overstate, conceal, smuggling and export are serious. In response to this, this paper puts forward some policy suggestions: improving monitoring tools of total control, increasing requirements for the mineral resources development market access, establishing inter-ministerial system of coordination and consultation, and improving management system. On this basis, we also put the efforts on speeding up the construction of strategic mineral reserves base, adjusting the mining tax and fee policy, and promoting resource integration and mergers and reorganization of enterprises. Furthermore, we will speed up the establishment of mining areas of country planning, strengthen the rule of law, and intensify the role in promoting market investment and control overcapacity.

dominant minerals; total amount control; the implementation effect; evaluation

F407.1；F062.1

C

1672-6995(2013)10-0035-05

2013-07-25

阴秀琦（1977-），女，黑龙江省哈尔滨市人，经济学硕士。主要从事研究稀土、钨矿等稀土、稀有金属的国内外供需形势、资源与产业政策。