发挥法治保障作用，推进社会管理创新*

贾 宇

(西北政法大学，陕西 西安 710063)

十八大报告指出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。十八大报告的这一提法，为我们正确认识和处理法治与社会管理创新的关系指明了方向，那就是，应当积极发挥法治的保障作用来推进社会管理创新，保障新型社会管理体制的合理有效运行。

一、社会管理创新应当依靠法治来保障

当前，我国社会矛盾数量庞大、对抗剧烈，多种社会矛盾同时交织叠加，形成了错综复杂的社会形势。从社会发展的历史阶段来看，我国正处在社会主义初级阶段，正处在迈向现代化和建设小康社会的进程中，社会矛盾的突出具有一定必然性。虽然我国的经济总量已位居世界第二，但宏观来看，我们的社会还不很富裕，还有一部分人仍然处于较为贫困的生活状态。同时，由于现代化建设速度过快，一些社会矛盾没有得到很好的化解。我们在高速发展经济、促进社会繁荣进步的同时，也累积了许多社会矛盾。从西方社会发展的历史来看，欧洲和北美等发达国家的现代化进程延续了几个世纪，由于这一进程速度较慢，因此欧美国家每次只用集中力量解决一个或者几个问题。但当前中国的社会需要同时推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，需要将市场经济的发展、民主政治的完善、中国特色社会主义文化、和谐社会建设与生态的改善同步推进，因此，我们需要同时面对很多重大社会问题。如，加快经济发展、实现经济转型、缩减贫富差距、规范行政权力、推进民主政治和建设法治国家等一系列的重大社会战略、治国方略与社会问题，都需要我们同时推进、展开与应对。目前，我国的改革已经进入到深水区，改革需要面对的问题比以前更加复杂:市场的基础地位还没有完全体现出来，在一些微观经济领域，还没有很好地实现尊重市场规律与更好地发挥政府作用的有机结合;现代市场经济不可或缺的法治环境尚未完全建立。种种复杂的社会背景和社会现实，都迫切期待我们通过更加系统完善的法治建设，通过更加公平合理的制度保障，推进改革、发展的不断深入，更好地保障社会管理创新的各项工作顺利进行。社会管理创新工作之所以应当依靠法治来保障，不但是因为社会管理创新自身需要需要法治来保障其合法性，而且是因为社会管理创新与法治国家建设密不可分，通过法治保障而推进社会管理创新具有巨大的优越性，这也是人类社会的一条成功经验。

(一)社会管理创新需要法治来保障

社会管理创新之所以需要法治来保障，是因为:其一，社会管理创新的各项基本任务，需要通过完善的法治来实现。社会管理创新的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。社会管理创新所追求的上述诸多目标，无一不需要通过完善的法律和严格的法律实施来保障。法治之所以能够保障这些目标的实现，根本原因在于，社会管理创新与法治建设的总体目标是相一致的，都是为了使得整个社会更加公正、有序、和谐、稳定。其二，社会管理创新中的各项具体举措的探索，只有严格依照法律制度为依据，才能够保障社会管理创新工作的合法性。社会管理创新，需要通过对既有社会管理格局的突破来完善和推进，需要对社会管理的既有理念、方法和措施进行调整。在对既有的社会管理格局、理念、制度、方式进行突破、调整的种种探索中，如果脱离法律规定、背离法治精神，就可能使社会管理创新走向错误的方向。因此，只有牢牢坚持依照法律制度去推行社会管理创新的各项具体举措，才能够有效保障社会管理创新工作的合法性，才能够避免社会管理创新工作走弯路。只有严格依法推进社会管理创新，才能够保障广大社会组织和社会公众积极参与到社会管理的各项具体工作中去，才能够使社会管理创新的各项具体举措建立在更加坚实的群众基础之上，才能够更好地维护好广大群众的根本利益。只有严格依法推进社会管理创新，才能够使社会管理的各项创新理念，具有充分和可操作性的制度来保障，避免社会管理中的不确定性、随意性。其三，社会管理创新中的各项矛盾纠纷需要依靠法治来化解。社会管理创新的一个重要层面，就是保障社会的各项矛盾纠纷能够严格依据法律规定得以及时有效化解。法律的一项重要职能就是定分止争，法治化的纠纷解决途径是由调解、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决机制组成的一个系统的纠纷解决机制，从而为社会矛盾纠纷的化解提供程序化的制度保障，并通过对一件件具体矛盾纠纷化解，实现案结事了，促进人际关系的恢复，推进社会和谐稳定。其四，社会管理创新中的偏差需要依靠法治来校正。社会管理创新，需要各地根据具体情况进行大胆探索和实践。这些社会管理具体举措，如果背离了宪法、法律规定，背离了法律的原则和精神，就需要及时依据法律规定进行校正。

(二)社会管理创新与法治国家建设密不可分

其一，法律与社会不可分割。法律是社会的有机组成部分，它既是社会自身孕育出来的一种自我调节机制，也是国家为了实现特定社会目标而独立分离和发展出来的一种社会治理方式。法律虽然是一个相对独立的系统，但法律对社会往往又具有很强的依附性，因为法律系统是在社会系统中来实现运作的。可见，社会是法律的逻辑起点，因而国家对社会的管理，首先应当通过法律制度的设定为社会的自治设定合法的制度空间、借助法律确认经济社会的基本交往规则、为纠纷的化解提供有效的制度预防和保障。反过来，任何一个现代国家的经济、政治、社会和文化发展与建设，须臾也不可能离开其法治进程和法律设定的整体框架而展开。之所以需要把社会管理创新与国家法治建设紧密联系起来，还因为社会自身具有分散化、欠组织化和个体化等诸多弱点和不足，单纯依靠民间力量和民间规范，放任社会自身发展，会使社会失去合理的目标、陷入混乱和无序，最终会陷入不断的社会冲突，导致社会崩溃与瓦解。因此，社会有序管理的实现，必然依赖于高度集合化和组织化的法律体系及其运作系统，通过法律制度的合理引导、规范和保障去完成。社会管理法治化的目标是，通过法律实现对于社会生活和社会管理领域的全面调整，使社会的管理和运行能够依法进行，防止社会大规模非理性行为的出现，对社会自治的秩序做出合理的引导、通过司法的程序化机制完成社会纠纷的制度化化解。其二，建设法治国家和法治社会二者需要同步进行。无论是主张建立“强国家弱社会”的社会结构，或者是主张塑造“小政府大社会”的社会管理模式，本质上都是通过对国家与社会关系的调试来完成社会管理创新，都是一种把国家和社会有机联系起来进行联合治理的思考进路。法治国家建设主要以实现国家权力的规范合理运行为目标，法治社会的建设则主要是为了实现社会的安全、稳定与规范有序，进而合力推进国家的长治久安。治理国家和治理社会二者之间的目标虽然是相对独立和相对分离的，但二者之间的关联性则十分紧密。社会管理重点关注的是基层社会的治理问题，而法治国家建设则注重权力制约和依法行政，规范行政权力。通过法律有效地规范和约束行政权力，既有助于实现法治国家的建设目标，也有助于切实保障社会权利的自我发展、社会秩序的自我建构，进而实现政治国家和社会秩序的良性互动。而通过法治而达成的社会良好治理，则有助于培育成熟的市民社会，从而为国家法治的运行创造良好的人文社会环境，为国家政治权力的民主监督奠定强大的社会基础。古今中外，没有任何高水平法治的运行，能够建立在社会基础薄弱的根基之上。其三，改革开放前，国家完全牢牢控制着社会，社会发展力量薄弱。但是，在经历了30余年持续的高度经济发展以后，民众权利意识高涨、民间力量迅速发展、社会团体迅猛增加、非国家的道德权威和精神力量持续增长，国家对社会控制漏洞已然显现，这些情况表明，国家和社会的关系已然发生了深刻的变化。此外，人口和劳动力在全国范围的大流动、城市中传统单位制社会管理体制有效性的消解等诸多因素，都要求我们尽快改善社会治理模式，通过为日益原子化的个人提供社会保障、公共卫生、住房、福利、救济、失业保险、养老保障等，才可能建构起新型的国家社会关系和社会管理模式。其四，通过法治保障社会管理创新，与宪法确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略相一致。法治是社会管理的基本根据、手段和目标，依靠法治推进社会管理，与中国共产党依法执政、执法为民的最终目标是一致的，与宪法确立的依法治国总体方略和发展社会主义市场经济的经济发展战略是一致的。法治可以为市场经济提供平等、自由、秩序、保障，促进市场经济宏观调控目标的实现，可以为民主政治的实现提供沟通对话平台和合作路径，成为公众协商、利益博弈、合作和沟通的制度纽带，为社会民生的发展提供制度框架和具体明确的规则保障，为民众权利的保护和社会秩序的维护提供更加合理平衡的机制，为国家和社会整体的公平正义社会结构的塑造提供制度化的发展路径。走法治化的路径推进社会管理创新，有助于高度凝聚社会共识，使社会管理的顶层设计理念能够有效地转化为切实可行的法律制度，并通过具体明确的行为规则的实施，转化为社会民众的日常行动。法治以民主为前提，以严格依法办事为核心，是一种以制约权力为关键枢纽的政治管理体制、权力活动方式和社会生活秩序状态。法治路径下的社会管理，既有助于充分调动广大人民群众的积极性和自主性，建立民主开放的国家社会紧密合作社会关系，也有助于防止行政权力的专制及其对民众权利的侵蚀。社会管理创新如果脱离了法治的框架，就会变得随意，失去可预测性，就会使社会管理创新失去其应有的制度基础，最终会导致社会管理失去其前进的正确方向。法治有助于使社会管理主体权责明确、程序确定，因而社会管理类法律的修改、完善，社会管理的理念、主体、内容、手段、程序、监督等方面的创新，都应当通过法律制度和法律程序的引导而展开。把法治从国家治理推广和延伸到社会自治、社会管理及其他社会生活的主要方面，有助于变传统的国家单方强制为国家与社会在平等对话基础上沟通与合作，夯实法治国家建设和社会管理创新的共同基础。

(三)通过法治保障来推进社会管理创新具有巨大的优越性

法律制度是一个现代国家社会管理的“基础设施”，代表着广大人民的意志，有助于保障社会公正与人类安全，实现政治清明与社会稳定，有助于降低国家的管理成本，协调和调节不同社会集团的利益矛盾。历史上，宗教、法律、习惯、道德等多元社会规范，虽然对社会生活的维系和发展，都具有不可或缺的重大作用，但自近代市场经济和民主政治确立以来，法律在社会生活中的主导作用日益确立。社会管理创新工作虽然需要借助政策引导、行政管理、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导、科学技术、道德习惯等多元社会手段去开展，但是相比起其他手段，法治具有无可比拟的优越性。法律可以创设、维护和保障社会秩序，促进社会团结与和谐、推动社会合理变迁、实现定分止争等多元社会管理目标。法治可以使社会管理具有合法性、权威性和可操作性，因为法律规定详尽、全面，法律规范的反复与普遍适用性，可以为社会公众提供权威性的规范指引，为公民的民事行为和政府的行政行为提供基本准则，并且是司法机关裁决人们行动合法与否的终极准则。严格依据法律推进社会管理，可以防止和克服社会管理的偶然性、任意性，使社会管理变得更加稳定有序。社会管理创新不是一场运动而是一项日常工作，而法律的明确性、具体性、规范性和程序性等特性，恰好与社会管理的日常具体化运作对规范的需求高度契合。可见，法治化推进社会管理创新，有助于确立社会治理的长效机制。唯有以法治理念为指导，以法律体系、法治程序和法律原则与规范为支撑而推进的社会管理创新，才可能真正取得最佳的社会管理效果和长期的社会管理效益，才可能有效抵制和摈弃运动式的社会管理和社会治理模式，变运动式不确定性的社会管理为长效化、常态化、规范化、日常化的制度化管理。法治化的社会管理模式之所以是最优的，还因为它能够实现政治国家与公民社会的有机统一、权力与权利的有机统一、社会依法管理与民众参与治理的有机统一、民生法治导向性与管理主体多元化的有机统一、利益诉求渠道畅通与各种社会矛盾合理化解的有机统一、社会维稳和公民维权的有机统一。［1］通过法治方式推进社会管理创新，有助于使国家公共权力更加合理有序地介入和推进社会管理创新的各项具体工作。原本，国家管理社会有两种基本模式:一种是全面刚性地控制社会，另一种则是，通过依照设定国家对社会管理的基本范围和边界，做到有所为有所不为，弹性地管理社会。但前者容易使社会成为国家的附庸或者使国家吞噬社会，易形成社会资源的不当垄断和权力腐败与专断;而后一形态的社会管理，才是真正意义上的社会管理。这是因为，在法治框架下，既可以实现法治对社会的合理规范和引导，又可以又防止国家越俎代庖为社会做主;既可以实现党委政府对于社会管理的宏观规制和引领，又能够有效吸纳社会成员和社会力量积极参与社会事务，实现在对社会意愿充分尊重基础上的社会管理，使国家对于社会的调整，始终能够保持在一种克制、谨慎，同时有效而又合理的范围和限度内。

(四)通过法治保障推进社会管理创新是人类社会的成功经验

从历史发展进程来看，人类对于社会的管理曾经有宗教与精神控制、武力征服与军事管制、等级剥削和压迫的社会压制管控等模式。近代以来，随着市场经济发展、民主政治进步、法治国家的建立和福利国家观念的兴盛，西方各主要发达国家的社会管理都走上通过市场化、民主化、福利化等多元方式相结合的社会管理体制。各国在加强对社会管理的同时，都高度重视对行政权力的规范制约，促进市民社会与政治国家的有机整合与有效衔接，从而走出了一条被社会历史反复验证有效的法治化社会管理道路。如在经历了工业革命后，18、19世纪的英国国内产生了严重的社会和政治危机。从19世纪30年代开始，英国政府开始对政治、经济、社会、司法制度实行了积极的干预政策，推行了一系列的立法改革，尤其是二战以后，英国全面推行战时承诺的“贝弗里奇计划”，建立了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度和完整的社会保障体系，从而使英国成为西方第一个福利国家。英国同时加强社会建设和政治法治变革，从而避免了一场社会革命。这些成功经验，对其他西方国家的发展产生了巨大影响。二战之后的德国之所以能迅速实现国富民强目标，其重要原因就在于高度重视市场经济发展，确保市场的自由竞争以及市场的有序发展，在市场的框架之内发展经济，而健全的社会管理法治，正是德国民富国强的根本制度基础。二战前的美国曾面临经济大萧条，工人大量失业、众多人衣食无保障、贫富高度分化，仅占全国1%的人甚至拥有全国财富的59%，整个美国社会面临着巨大危机，而美国之所以能快速走出多重危机，更加注重宏观调控的经济社会复兴新政功不可没;而同时，政府的自我有效约束和权力规制大大降低了民众与政府的对立，则同样重要。总体来看，除了注重市场经济、政治改革和社会建设外，无论是英国、美国还是德国等西方国家，他们的社会改革推进，都离不开其高度有效的宪法和法律，离不开其运作良好的法治秩序的保障。而战后的苏联由于政治改革太滞后，导致了严重的政治体制僵化和官僚主义，使财富分配更加向权贵倾斜，最终致使国家崩溃。近年来，俄罗斯通过不断扩大社会建设和加速普京式的大国法治建设，成功提高了俄罗斯国家的凝聚力和社会安定性，恰恰是证明任何社会改革都离不开政治体制改革和法治建设的一个新标本。西方社会管理的经验教训充分证明，稳定的社会结构的形成与社会安定目标的实现，主要应通过社会法体系的完善，通过有效扩大对公民基本权利保障为基本法治进路;也证明，法治化地管理国家和社会，可以促进公民权利、公共利益与行政权力的合理调试，有助于促进良善、和谐的社会管理状态的实现，这是人类历史的一条重要成功经验。

二、社会管理创新中的法治保障机制

胡锦涛总书记指出:“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。”胡总书记的这一讲话精神，为法治化的社会管理创新指明了道路和方向。在推进社会管理创新中，运用法治的方式具有重大价值。只有加强社会管理的法治化，才能够使社会管理的各项具体工作确保能够按照人民的意志来完成，才能使广大人民群众的合法权益得到有效保障，才能够对侵犯人民群众权益的行为以严厉的法律制裁。只有在法治的框架内探索社会管理创新的具体举措，才能够确保社会管理的各项工作符合中国社会发展的正确方向，才可能避免社会管理创新工作走弯路。法治主要通过以下运作机制实现它对社会管理创新工作的保障。

(一)法治可以为改革开放提供更加坚实的保障

改革开放的三十余年，是中国的法治建设成就最快的三十年。随着市场经济的发展，有中国特色的社会主义法律体系不断完善。在这一进程中，通过宪法的四次修正，国家逐步放宽了对私营经济制约，对土地不得出租的规定也作了修改，规定土地的使用权可以依照法律的规定转让;规定国家实行社会主义市场经济;将依法治国建设社会主义法治国家的治国方略明确载入宪法，对个体经济、私营经济的保护作了明确的规定，完善了对私有财产权保护，并把“尊重和保护人权”等原则在宪法中确立下来。宪法和相关法律随着社会发展而不断完善的这一历史进程表明，中国改革开放以来的发展，同时也是法治不断完善的过程，是通过法治的方式，不断矫正认识分歧、明确改革共识、巩固改革成果的过程。当前，中国的改革开放逐步进入深水区，下一步中国的社会改革如何进一步展开，社会上出现了很多声音和主张。多种改革主张的出现，在一定意义上，似乎模糊了人们对改革开放的明确认识和准确判断。应对这一复杂情形的重要保障是，始终坚持和牢牢把握宪法和法律的基本规定与精神，准确把握社会发展规律与趋势，认真听取广大民众的呼声，积极顺应人民的利益诉求，在认真论证的基础上，对现行法律进行合理完善。通过宪法、法律和法规的完善，把改革开放的大政方针通过宪法等法律的方式确立下来，这样，我们的改革开放，就有了更多的、明确的社会共识，就有了更为牢固的法律制度基础。有了宪法、法律等基本法律制度的保障，改革开放就不会迷失方向，就有了更加明确的目标和更加充分的社会民意基础，改革开放的事业，才可能更好地往前推进，不断深化和完善。

(二)法治可以为社会管理创新提供价值支撑

社会管理创新不仅仅是简单地改变传统的社会管理方式，而需要平衡兼顾对当前紧迫社会问题的化解、促进长久安定社会局面的形成。法治以实现社会的公平正义为诉求，而公平正义是维护社会稳定的价值基础，是实现社会管理的终极目标。公平正义是国家治理社会的价值准则，牢牢坚持公平正义理念，有助于增进政治权威，使整个社会更加具有凝聚力;有助于促进社会阶层的合理流动，形成公平开放的社会结构;有助于保障广大民众的基本权益，共享改革发展的各项成果。因而，从根本上夯实实现社会安定的制度基础，建立公正的社会秩序，通过权利义务的合理分配或者再分配调整社会关系，通过公正司法有效化解社会纠纷、惩治违法犯罪、依法补偿受损失的民事权益以恢复社会正义，具有更加基础和深远的社会意义。社会公平正义是维护一个社会的核心价值观，在现代民族国家中，“价值受到威胁”是一个国家最严重的安全威胁。［2］P28当前，我国面临的许多社会矛盾，多与社会不公平有关:由于社会财富的分配不公，导致了社会利益格局失衡、贫富差距拉大;由于执法不公，导致政府公信力受到损失;由于司法不公，导致社会冲突累加，社会矛盾加大。因此，无论是什么样的社会管理创新举措，都必须以追求和实现社会公正为基本目标，这样的社会管理创新举措也才有生命力，才能够最大限度地激发社会活力，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

(三)法治可以为社会管理创新设置合理的行动界限

通过法律的社会控制，是社会秩序形成和维系的最有效保障。法治可以为社会管理创新提供制度和规范依据，是社会管理创新的行为准则。法律制度设定了社会管理主体的权利范围，提供了社会管理主体的行为依据，设定了社会管理行为的基本程序，赋予了具体社会管理工作方案的自由裁量空间。法律制定出来以后，既是作为社会管理各主体的行为规范依据而存在，同时也是作为社会管理行为的边界而存在。这也就意味着，社会管理创新工作不得超越法律设定的行为边界，不得违背法律制度的基本价值和原则。否则，就会出现过度使用法律控制，出现“把管理变成强制、把控制变成压制的现象”。［3］P404社会管理创新固然可以进行一定的创新性探索，但是总体来说，不能够违背宪法和基本法律，不能够违背法律的基本原则，不能够背离法律的精神。重大社会管理创新举措的推进，需要对法律、法规、规章进行立、改、废的，必须严格按照立法程序来进行。

社会管理“创新”进程中，无论是党委“领导”、政府“负责”、社会“协同”或者是公众“参与”，都存在一个创新的“边界”问题。对政府机关来讲，尤其如此。面对纷繁复杂的社会形势，我们鼓励大胆的实践探索和创新，只有这样，社会管理才能更好地服务于实践，改革才能够进一步深化，发展才能够不断地推动，矛盾才能够更好地得到化解，社会才能够更加稳定。但是，鼓励实践中进行大胆探索和创新，绝不能抛开既有的法律和制度进行。对政府来讲，社会管理中的任何新探索和创新，都必须遵循一系列基本的原则，如尊重民主、法治和人权的原则，奉行市场竞争原则、有限政府原则、行政管理适度原则。政府还必须对自己的职能有一个清晰合理的定位。政府的角色和职能虽然很多，但最基本的有三项，即公共服务、提供社会最终公信力和公平的规则执行。在市场社会中，政府的责任就是，依法严惩违反市场交易规则的行为，依法制止不正当竞争、惩治竞争中的违法行为和市场垄断行为，创造和维护公平发展、公平竞争的市场环境，结合适度合理的“调控”，向整个市场提供“机会的平等”和“充分的竞争”。近年来，在一些地方和部分领域，出现了“权力万能”思想的回流，一些地方政府以调控为幌子，甚至以“社会管理创新”为名，对经济、社会生活大力干预。一些政府官员似乎认为，社会生活中的每一个领域，都必须有权力直接干预的印记，只有这样，政府才算尽到了“管理”责任。但是实践证明，在社会管理中，充分尊重市场规律，充分尊重人民群众创造力的“管理”，才是真正符合社会规律的管理。因此，对政府机关在社会管理领域里的“新”做法，我们一方面要给予充分的尊重，另一方面也要给予认真的考察和分析。对于那些背离政府基本职责，借“创新”之名而为“扩权”之实的不当行为、违法行为，在做出准确判断的基础上，及时予以纠正。而要做出准确的判断，就必须将宪法和法律作为判定行政“管理”行为合法合理的基本依据。

(四)法治可以引导民众理性表达诉求，制度化地促进社会矫正正义的实现

古今中外，没有一个社会是没有社会矛盾的社会。法治的积极作用在于，能够设计出一套完整的制度体系，使经济、政治和社会等权益的分配更加合理平衡，可以指导公民有序参与国家政治和社会生活，引导民众更加理性地解决社会矛盾和冲突。法治有助于促进公民的各种法律诉求通过立法程序的沟通协商机制，上升为立法程序中的权利博弈与权利对话，进而可能被吸纳进法律制度中;法律规则的明确性与普遍性，使法律具有高效的规范指引作用，民众可以依据法律的规则，合理选择和安排自我的行动，最终实现社会大众自我规制、自我约束、自我监管与自我治理;在法治框架内，各种社会纠纷和冲突，可以通过调解、和解、仲裁、诉讼等多元化体系化的纠纷解决方式进行化解。在纠纷解决中，严格坚持法律的可诉性、程序性，高效率地践行司法为民，有助于引导民众更多地通过诉讼、调解等方式而不是其他任何非理性甚至违法的方式表达诉求;坚持尊重司法审判的独立性、权威性和终极性等司法规律，有助于真正实现案结事了;坚持在法律框架内追求法律效果与社会效果的统一，则有助于更好地实现法律的矫正正义。

三、法治化保障社会管理创新的具体举措

现代社会管理包括源头管理、过程管理和应急管理。在源头管理上，应注重社会财富的合理分配，防止社会两极分化，形成有利于社会稳定合理的社会结构;在过程管理中，应更加注重发挥社会组织和民众的民主参与功能，更加注重发挥法律管理制度的明确化、精细化、规范化、日常化、长效化的管理优势;在危机的应急管理上，应更加注重形成完善的社会管控体系，合理地应对与化解社会危机。在社会管理的整体架构上，应更加注重科学合理的组织设计、分权化的管理思路、市场化的管理路径、社会自主管理组织的扶持等等，构建检测体系与危机预警系统相适应的社会管理体系。在社会管理的内容上，公共安全、社会保障体系、医卫生疗、食品药品安全、就业创业扶持、流动人口、社会组织、社区服务、公共交通、生态环境等，应成为社会管理的重点领域。在社会管理的关键环节上，应从源头上消除社会收入过度分化，扩大中产阶级人群，对社会结构合理调整;保障低收入群体的基本生活、医疗和教育，为民众提供完善的基本社会保障;扶持和发展社会组织，发挥民间力量在社会整合、公共服务、矛盾协调及社会服务中的基础作用;帮扶社区发展，完善社区管理与社会管理的有效衔接;更好地为如老、幼、病、残、困及流动人口等社会特殊群体做好服务;合理平稳地应对自然灾害、社会突发事件和群体事件等等，这些是创新社会管理的关键着力点。而法治，则可以有效整合上述社会管理的各个领域、各个环节、各个层面，保障社会管理的各项工作更加平稳有序地展开。

(一)完善社会管理立法，促进社会结构优化

十八大报告提出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设。社会管理创新的根本宗旨是要做好群众工作，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”，实现以人为本、执政为民和全心全意为人民服务的基本目标。合理的利益格局是社会秩序与社会活力的基础，创新社会管理，需要对既有的社会利益格局重新进行调整，以扩大中等收入群体和阶层的人数比例，形成新的社会结构，实现新的社会利益平衡。而对既有社会利益做新的调整，绝不能够使用随意、武断的方式来进行，必须通过优化法律制度的方式有序平稳地完成。应通过完善社会管理立法体系和优化公益事业捐赠等法律，促进社会财富在城乡、地区、行业、群体和个人之间的占有和使用方式更加合理，使公共财政在社会福利、社会保障、基本公共服务等方面能够更好地惠及于民，真正做到保护弱势群体的基本权利与合法利益，推进基础教育、基本住房保障、基本医疗等领域的公共服务实现全社会覆盖，改善大众民生，促进平衡合理的社会结构早日形成。

(二)保障新型社会管理体制的合理有效运行

社会管理创新，需要紧密结合中国实际，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，促进党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型社会管理体制的尽快形成和合理有效运行。这就要求全社会必须严格依据宪法和法律规定，保障和规范行政权力，推进党和政府更加高效合理地领导社会管理工作，形成多主体参与、上下互动、协同管理的民主法治化的社会管理模式。其一，党委在社会管理中的主要作用应当是抓整体、抓源头、抓重点、抓制度建设，及时总结和推广社会管理的成功经验，为社会管理创新做好指导、协调。通过抓整体规划，出台社会管理的整体方案和政策规划，系统分解社会管理的目标、重点、任务、职责，合理整合社会管理的多元力量，形成社会管理创新的政策体系框架。通过抓源头治理、综合治理、共同治理、长效治理，构建社会管理的立体网络。通过抓协调、培训、考评和监督等制度建设，建立健全社会管理综合治理的工作机制。通过抓理念教育和调查研究，积极推动社会管理的理念思路、体制机制、方法手段的创新。通过建立党政主导的维护群众权益机制，促进社会稳定的维护和民众权益的保护。其二，政府应当对自己在社会管理中的角色进行合理定位，充分发挥社会管理的主导作用。近代以来，许多国家一方面更加注重合理地设定社会组织、企业、公民等社会管理参与主体的权利、义务以及民主参与程序，另一方面则更加注重合理地界定政府的权力和职能边界等具体做法，［4］值得合理借鉴。社会管理创新绝不是单纯地强化国家对社会的单向治理，更重要的是要改善社会治理的基本模式。政府需要调整理念，做到有所为有所不为，不仅要减少政府对市场的不当管制，还要减少政府对社会的不合理管控，避免政府干预过多、负担过重。为此，政府需要要实现从全能政府向有限政府转变，从管制政府向服务政府的转变，从权力政府向责任政府的转型，以确保经济发展与社会和谐、社会公平与社会效率、经济建设和社会建设、政府权力义务和公民的权利义务配置的平衡。政府应当把经济发展的总指挥权让给市场，以更好地发挥自己对经济发展的规则制定、实施与监管“掌舵”功能。政府应从以前的重生产、重经济干预更多地转变到社会管理和社会服务中来，腾出更多时间和精力来弥补市场缺陷，实现基本服务的均等化，满足群众的基本民生需求。在推进社会管理过程中，应当坚持市场化、社会化和非营利为原则，加大政府对于公共服务领域的市场竞争和财政支持，具体方式可以为补贴扶持、购买服务、业务外包等方式，转移政府职能。为更好地实现上述职能转换，必须进一步推进依法行政、依法治权、依法治吏，合理调整行政审批事项，合理限制公权力、扩大私权利，为改革松绑，还权利于市场，防止政府机关借行政权力的行使，侵扰社会的良性发展。即，凡是公民、法人和其他社会组织能够自主解决的，市场机制能够解决的，行业组织、中介组织能够解决的事项，除法律法规另有规定的外，政府不应再进行过多干预。在具体管理工作的开展中，政府可以把社会服务、社区服务、社会慈善、社会公益性等职能移交给社会组织;在行业管理、卫生、就业、法律、教育、文体、养老、应急、社区、社工志愿者、公益服务等领域，政府应大胆尝试通过政府采购、购买社会服务等方式来推进改革。其三，合理扶持和发展社会组织。社会组织多具有公益性、服务性、非营利性等性质，可以有效弥补政府和市场的不足，它们在集合群众利益表达、提供公共服务、促进社会成员自我管理等方面具有不可替代的作用。应当充分发挥社会组织的协同作用，实现多方参与、协作治理、共同治理的目标。应更多地运用非营利组织、志愿者组织等各种新型社会组织，引导他们参与到环保、公共服务、社会救灾等公益事业中来。当前，新经济组织、新社会组织发展十分迅猛。对于各类社会组织，一方面要依法保障其合法权益，扶持其合理发展，另一方面，也应当给予合理引导，引导它们依法发展，积极为社会安定做贡献。在扶持和发展社会组织的同时，应当依法完成对各种城乡基层群众自治组织、民间组织、社会团体组织的常规检查和监督。即，对符合条件的社会组织既应赋予其合法地位，又应依法对各类社会组织进行依法监管和评估，以防止社会组织的行为失范，防止非营利性组织的盈利化、非政府组织的行政化、合法组织的非法化等不良倾向。政府在合理让渡社会管理领域、大幅减少审批项目、扶持和鼓励社会组织和民间力量发展的同时，必须加大对于市场和社会发展的监管。轻审批、重监管，应当是政府主导社会管理的一大趋势。还应当进一步创造性地发挥妇联、共青团、工会等传统社会组织的力量，使它们能够知民情、解民忧、化民怨、暖民心，在维护老年人权益，关怀留守儿童和其他社会弱势群体权益等诸方面，充分发挥积极作用。其四，积极吸纳公众参与，扩大民主管理。凡是涉及到民众的重大事务和利益的政策出台，决策部门要注重通过协商会、听证会、恳谈会等方式，多听取民众意见，让人民群众成为参与社会管理的真正主体，以保障老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权，从而使社会管理创新建立在更加坚实的群众基础上。其五，法治是形成新型社会管理体制的关键环节，是新型社会管理体制运行的制度保障。无论是党委领导、政府负责，或者是社会协同、公众参与，都应当严格遵守宪法和法律规定。各级党委要提高依法执政能力，进一步学会通过法治的方式把党对社会管理的各项主张变为具体行动;政府机构必须依法行政，在法律规定和法律程序的框架内推动经济社会发展，促进民生的改善和社会公平正义的提高;社会力量的发展及各社会主体对社会管理各项事务的参与，则应当严格遵循相关管理法律法规;而社会公众对于社会管理各项事务的参与，应当有明确可操作的法律规定作为具体指导。

(三)坚持法律原则，尊重和保护人权，依法化解矛盾

世界法治经验和实践告诉我们，多元社会权利对国家权力制衡既是法治得以生成、运行和发展的必要条件，也是社会管理真正实现民主参与、自由自主和理性自律的社会管理秩序真正建立起来的深层社会基础。改革开放以来，民众的权利意识日益高涨，日益增多的维权案件、群体事件，表明了当代中国权利时代的到来。这也意味着，仅靠单纯的行政命令和传统的压制方式，已然难以适应民众权利发展和利益维护的需要。因此，广大公职人员尤其是社会管理工作者，应充分意识和尊重这一社会发展趋势，意识到法律既是国家管控社会、维护秩序的工具，同时也是社会大众的权利宣言书和民众权利的国家保护令，是民众维护自身权利的合法根据。社会管理工作者还应充分意识到，只有广大民众学会了通过理性的方式维权和表达法律诉求，只有司法机关做到了严格依法化解社会矛盾和纠纷、调整社会关系，整个社会才真正安定、和谐与有序。

评判社会矛盾是否得到真正化解，可以有法律标准、社会标准和时间标准。从法律上看，对具体矛盾的化解应有利于促进国家法治的进步，有利于民众依法办事、遵法守法风尚的形成;从社会角度来看，具体矛盾的化解应能够得到民众的心理认同;从时间维度来衡量，矛盾的化解，不仅仅是实现了一时一事的事态平息，而且从长远来看，应没有带来新的纠纷，没有引发更大的社会问题或不良社会效应。当然，在上述三个基本标准之间，法律标准应当成为主要衡量标准。依法化解社会矛盾是一项社会系统工程，因此，需要整个社会全力配合与协同，需要将治标与治本结合起来，将经济发展与财富合理分配结合起来，将制度设计与法律实施结合起来，将规范官员行政行为与引导民众依法合理表达诉求结合起来。具体在司法中，应当坚持以下法律原则:其一，尊重和维护司法权威，保障司法机关依法独立行使司法权。当前，各级司法机关办案任务繁重，人民群众对司法的要求越来越高，司法环境纷繁复杂，司法公信力受到严峻挑战，司法权威有所弱化。广大政法工作者应当充分意识到，如果司法失去应有权威，民众必将会寻求司法之外的，甚至是非理性、暴力的途径来表达其合法诉求，就可能导致社会矛盾激化、失控，最终会增加政府社会维稳的成本。树立司法权威、提高司法公信力，需要司法机关自身不断增强其人民性、职业化、专业化、现代化，依法惩治司法腐败。当然，司法权威的提高和司法公信力的维护，一方面需要司法机关自身提升司法的公正、高效、廉洁水平，另一方面，各地尤其是党委和政府，要带头尊重法院判决，维护司法权威。其二，调解与审判相结合。注重通过调解处理社会纠纷，在中国的历史源远流长。中国古人崇尚讲天理、讲人情、求和合的社会秩序理念，推行礼法并举的社会治理策略，注重运用体系化与多样化的调解方式来化解社会纠纷，表明，调解在中国有着悠久的法律文化传统。如在汉代，即选任老有修行、能率众为善者主持调解;唐代基层分设乡正、里正与村正，负责地方治安，处理轻微的刑事案件和田土、婚姻等民事案件;至两宋，随着民事纠纷的增多，调解呈现制度化的趋势;明清时期，调解体系已臻于完善，形成了民间调解、官府调解和官批民调三种调解模式。陕甘宁边区对传统调解、和解制度进行了大力继承、创新和实践。陕甘宁边区的和解、调解制度，是中国共产党人和陕甘宁边区人民群众继承历史优良传统所创造的解决民事纠纷和刑事案件的独特方式，也是中国共产党人对于人类法治实践的重大贡献。陕甘宁边区创立的一系列和解、调解的理论、观念和制度，对于今天中国的法治建设，仍具有重大的启迪意义。对进入司法渠道的民商事纠纷与符合法律条件的刑事案件纠纷，应坚持“调解优先、调判结合”，以最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和社会谐因素。其三，法、理、情相结合，法律效果与社会效果相统一。中国传统法律文化从思维上重内容轻形式、重实体轻程序，这是其不足。但是，注重司法的实质正义，则是中国民众认同的一种司法正义观。古代司法官员断案的重要推理方法是“衡情度理”，在案件处理中，除了遵循一般性规则，还充分考虑事实的个别性和特殊性，注重法、理、情的合理结合。今天，广大司法工作者在恪守法律规则、追求司法形式正义的同时，还应正确理解法、理、情相结合的司法正义内涵，这样才有利于广大司法工作者在工作中做到法律效果与社会效果、形式正义与实质正义的统一。为此，司法工作者应当全面把握法律制度，准确理解法律的精神实质，正确解释和适用法律，合理解决规范冲突，以积极能动的司法姿态依法填补法律漏洞。当然，审判人员应始终坚持在法律范围内寻求司法的社会效果，实现司法的法律效果与社会效果的统一。其四，预防为先。有效预防、减少矛盾，是司法更合理更全面地发挥司法社会职能的体现。司法在社会矛盾预防方面，应坚持组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前的路子，从排查调处各类小矛盾、小纠纷做起，坚持抓源头、抓苗头，尽力实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的社会管理效果。

［1］付子堂.法治是社会管理创新的最优模式［N］.法制日报，2011-11-06(10).

［2］潘一禾.文化安全［M］.杭州:浙江大学出版社，2007.

［3］［美］博登海默.法理学、法律哲学与法律方法［M］.邓正来译.北京:中国政法大学出版社，1999.

［4］陈爱蓓.西方国家依法推进社会管理的理念、路径、及其借鉴［J］.江海学刊，2011，5.