健全完善服务体系深入推进行政审批制度改革——关于行政审批服务体系建设的探索与思考

● 重庆市渝北区编办

2001年以来，全国各地通过建立行政审批服务机构，不断削减审批事项、优化审批流程、创新体制机制，不断推进行政审批服务体系建设，加快转变政府职能，使政府依法行政能力和水平得到提高。本文通过对行政审批服务机构设置和运行进行分析研究，查找行政审批服务体系建设的困难和问题，探索建立结构合理、配置科学的行政审批体制机制，深入推进行政审批制度改革。

一、行政审批服务体系现状建设

行政审批服务体系的初步形成以行政服务中心的诞生为标志，全国各地在行政服务中心的组织机构、职能定位、工作机制、服务流程方面都进行了有益的探索。目前，已有四川、天津等10多个省、自治区、直辖市建立了省级行政服务中心。同时，行政服务中心建设不断向乡镇和农村社区延伸，建立了镇街便民服务中心和村居便民服务站。就重庆而言，38个区县（自治县）也相继建立了行政服务中心，并于2012年出台了《关于加强和规范区县（自治县）行政服务中心建设的意见》（渝委办发〔2012〕20号）。渝北区建立了完善的三级政务服务体系，建成了1个区级中心、5个分厅（土地房屋权属登记分厅、公共资源交易分厅、婚姻登记分厅、出入境管理分厅、烟草专卖分厅）、20个镇街便民服务中心和322个村居便民服务站。

行政服务中心是健全完善行政审批服务体系的有效载体，研究行政审批服务体系离不开对行政服务中心建设的剖析。

（一）行政服务中心的组织形式和机构性质。目前，各地的行政服务中心存在多元化的组织形式和机构性质。省、市、县（区）级行政服务中心，有的是政府的派出机构，有的是政府的直属机构，还有的是政府管理的事业单位。各部门自行设置的服务大厅和镇街便民服务中心，既不是内设机构，又不是下属单位，仅是本单位对外服务的一个窗口，机构性质尚未确定。另外，在机构名称上，有的叫行政服务中心，有的叫行政审批中心或者便民服务中心，还有的叫公共行政服务中心或办事大厅（以下简称行政服务中心）。

（二）行政服务中心的内部结构与运行机制。省、市、县（区）级行政服务中心的内部结构和工作机制与政府其他职能部门有着很大的区别。在内部结构上，行政服务中心往往由两个部分组成：一是行政服务中心作为一个独立单位存在，其工作人员的人事关系、工资关系、组织关系全部转入中心，工作经费由财政供给；二是各政府部门派驻的服务窗口，窗口工作人员除组织关系转入中心外，其人事、工资等关系仍在原单位。在运行机制上，行政服务中心不是行政主体，没有具体行政权力，在工作中只是代表政府对进驻中心的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、指导、服务和监督。服务窗口受所在部门委派，行使法律赋予的审批权力，具有主体资格。

（三）行政服务中心的职能职责和功能定位。行政服务中心一般具有三种基本功能：一是服务功能，即通过“一站式”平台，将审批职能部门集中，尽量简化程序和压缩时间，提供优质高效的公共服务，让企业和群众少跑路、快办事；二是监督功能，即通过公开审批流程和时限，加强事前控制，将审批行为置于阳光下，防止“吃拿卡要”，从源头上预防审批腐败，转变机关作风；三是协调功能，即在部门间出现职责交叉、职能不清、体制不顺的情况下，行政服务中心通过协调，防止推诿扯皮，促进工作配合。

从建立行政服务中心的实践来看，一是初步实现了“两集中、两到位”，即政府部门审批职能向一个科（处）室集中，审批科（处）室向中心集中；审批事项进驻中心到位，部门对中心窗口工作人员授权到位。二是创新了审批方式和方法。通过不断创新，目前已有并联审批、审批专用章、首席代表制、绿色通道等。而且拓展了服务功能，有的地方从单一的办理审批手续向集审批和服务为一体的综合服务职能拓展，逐步开展水、电、气等便民服务，将中心打造成综合政务超市。

二、行政审批服务体系存在的主要问题和成因分析

行政服务中心是新生事物，在建设与发展中仍然面临很大的挑战，还存在一些亟待解决的问题。一是法律定位不明。现有的法律法规还没有确定行政服务中心的职能职责、机构性质、管理模式等，行政服务中心在设立和运行上无法可依。二是工作体制不顺。有的部门本位思想严重，眷恋手中的权力，该简化的程序不简化，该下放的权力不下放，致使很多行政服务中心窗口“只挂号不看病”，降低了行政效率。三是监管力度不够。对于各单位在行政审批中的不规范行为，行政服务中心虽然有权监督管理，但在实际操作上存在手段缺乏、力度不够等问题。

产生上述问题的主要原因来源于三方面：

（一）统一规范的行政审批服务体系建设标准尚未建立。行政审批制度改革从市区开始，绝大多数地区都是自下而上、就本地区本部门的具体职能进行改革。然而，仅靠区县等基层推动，很难真正实现审批制度的深层次改革。因此，行政服务中心在建立和发展中带有明显的自下而上的特点，缺乏国家统一的规范和要求，各地行政服务中心在机构性质、职能职责、人员编制、运行模式等方面存在较大的差异，单兵作战、各自为政的情况比较突出。

（二）法律制度和行政管理体制还不明确。按照《中华人民共和国地方人民政府组织法》的规定，部门由政府根据需要来设置，部门的职责由本级政府确定，但现在部门的很多职权都是由国家法律法规直接赋予的。由于没有法律法规明确行政服务中心行政主体资格，没有赋予行政服务中心相应的职权职责，在依法行政的大背景下，其合法性面临质疑，作用有限。因此，一些地方存在政府权力部门化的现象，把行政权力作为实现部门利益甚至个人利益的重要手段。而从行政服务中心发展趋势来看，需要调整各部门权力，集中统一行使，这势必触动部门利益，遇到阻力。

（三）行政服务中心自身建设乏力。由于行政服务中心的窗口工作人员来自不同的单位，行政隶属关系各不相同，行政服务中心缺乏直接有效的监督和考核手段，管理上存在困难。

三、健全和完善行政审批服务体系的对策及建议

（一）建立自上而下的行政审批服务体系。实践证明，行政服务中心已经成为推进行政审批制度改革和实施政务公开的重要平台。应当充分发挥行政服务中心作用，明确机构职能，规范机构运行，使之成为行政审批制度改革的重要载体和法定机构，并积极推动省、市、县（区）、乡（镇）联动的行政审批服务体系的形成。因此，应把行政服务中心建设作为大部门制改革的突破口，将行政服务中心建设从目前的“自下而上”转变到“自上而下”、“上下联动”上来。建议在中央成立实体机构，省、市、县（区）、乡（镇）逐级建立行政服务平台，打造上下贯通的行政服务体系。在省、市、县（区）设立“行政审批局（中心）”，作为本级政府组成部门，代表本级政府行使行政审批权。乡（镇）行政服务机构，根据审批职能的多少强弱，可称为行政服务办公室，作为乡（镇）内设机构，也可称为便民服务中心，作为乡（镇）下属事业单位。

（二）重新明确行政审批主体。一直以来，我国关于行政许可的规定散见于各种规范性文件之中，使行政许可的规范仅仅成为行政机关进行行政管理的依据。直到《行政许可法》的实施，才从法律层面对“规范行政许可的设定和实施、保障和监督行政机关有效实施行政管理”进行了明确。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可”。这就表明，经国务院批准，省级人民政府可以把有关职能部门和机构的行政许可权暨审批职能集中起来，交由行政机构性质的“行政审批局（中心）”来统一行使。此方案仅是法律设计层面存在，全国尚无一例，有待破题。

（三）集中职能，实现审批、监管职能分离。“行政审批局（中心）”具备行政主体资格后，其职能就应从“组织、协调、指导、规范、监督本级政府各部门行政审批服务工作”转变为“履行本级人民政府赋予的行政许可权”。其他政府部门则一律从审批事务中解脱出来，主要从事制度设计、过程跟踪、事后监管等工作，从而实现“行政审批局（中心）”一家审批，其他政府部门多家监管的形态，彻底改变过去“重审批、轻监管”的局面。同时，调整现行按部门设置办事窗口的做法，设置企业管理类、交通管理类、城市管理类、基本建设类、社会管理类等办事窗口，实现真正意义上的职能整合。工作人员根据“人随事走”、“编随人走”的原则调整到“行政审批局（中心）”。

（四）政社分开，推进政府职能转变。大力培育社会组织，逐步建立政府部门依法监管、行业组织自律管理、社会组织依法执业的制度，推动社会组织规范、公开、高效、廉洁运行。把技术审查、专业论证、现场踏勘等事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给社会组织承担，使社会组织承担起部分社会管理职能。真正做到还权于社会、还权于市场、还权于企业、还权于民众，实现“小政府，大社会”的目标。