以大数据理念和大部门运行模式构建城市社会管理组织体系——以深圳市社工委及其“织网工程”为例

● 傅小随

城市社会管理承担着一个全覆盖、综合性、高灵敏度和高复杂程度的任务体系，特别需要一种集战略管理、高效能服务以及形势应对能力于一身的组织管理体系。单一具体事务性或协调议事性的组织体系都难以胜任，必须以大数据理念和大部门模式来构建足以承担使命的组织体系。深圳市将市委和市政府的社会工作委员会作为核心部门、以“织网工程”整合相关部门工作任务，形成了新型社会管理组织体系，将给城市管理带来一种新境界。

一、城市社会管理组织体系创新的紧迫性和必要性

理论研讨

城市社会管理组织体系是指为加强社会建设、统筹推进社会管理创新，地方党委和政府在原有专业工作部门的基础上设立层次更高、统筹和决策能力更强的综合性机构，以及与之相配套的强化社会管理顶层设计、立体建设和推动力度的职能安排、与各专业工作部门形成的管理核心—组成部门、决策机构—执行机构、宏观统筹—中微观协调联动的工作关系格局等完整履行社会管理使命的庞大组织、职能、机制、资源和方式体系。

近年来，一些地方以党委的社会工作委员会、社会建设工作委员会或社会建设工作领导小组为核心，配合政府的社会建设工作办公室或二者两块牌子、一套人马、合署办公的方式，开始建立自己的社会管理组织体系。这在一些方面、一定程度上突破了过去社会管理工作分散在各个专业部门的模式，由部门分别决策、分门别类实施的分割式管理局面，克服了社会管理“碎片化”、各自为政、缺乏宽视野和高统筹性等弊端，将社会管理作为一项整体任务全面推进，取得了较好效果。

但是，由于各地在城市社会管理理念上存在差异及各种条件的限制，这种社会管理组织体系及其实际效果在不同城市之间存在不小差距，一些方面与党的十六届六中全会以来历次中央重要文件提出的社会管理的目标要求相距甚远。具体来说，现有城市社会管理组织体系普遍存在如下三个问题：

一是核心机构定位模糊。现行管理模式的一个共同之处是把核心机构设在党委的机构序列，以增强其权威性和指挥管理能力。这个思路是明确的，也符合我国的国情和政体。但问题在于，有的城市将党委序列新增设的委员会级的社会管理专门机构这个十分宝贵的组织资源仅视作一个普通的新设部门，没有对其从宏观和战略上进行定位，重点建设其决策和统筹能力，因此无法体现出与各相关政府部门在位置和性质上的区别，定位模糊且有机构重叠的问题，不能充分发挥其应有的特殊作用。

二是职能偏差，核心使命难以发挥。社会工作委员会作为统筹管理社会建设和社会管理的核心机构，其主要使命当然是社会建设的整体大局，从本级党委和政府的角度全面谋划和推动城市社会管理。有些地方却将其职能任务设定在进行民间社会和民企领域的纯粹党建工作上，从党务的角度侧面地切入社会建设和社会管理领域，进行相关的组织人事、宣传和思想政治工作、统战工作和群团工作等，实质上是和党委的组织、宣传和统战三大部门实行了切块管理，变成了一个特定领域的党务工委，而不是主抓社会建设和社会管理的党的工作部门。还有一些地方把它设计成一个跨部门的议事协调机构，因为它既不具备各业务部门的专业技术和工作手段，又缺乏执法和监管的法定资格，变成了一个缺乏行动能力的“软性部门”。

三是偏重具体事务管理，决策与执行不分或者决策与执行合一。这类部门与其他许多部门的职能任务交叉，制造出新的机构重叠问题。表现之一就是内设处室或科室多，包括了若干业务性处室、协调性处室和综合内部事务管理处室等，是一个标准的传统专业部门，降低了社会管理核心机构的地位和能量。

因此，城市社会管理的组织体系受传统公共管理思维影响很深，很难从组织体制上对尽快形成十八大报告提出的社会管理“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的新体制和“源头治理、动态管理、应急处置相结合的”社会管理新机制做出应有贡献，往往仍然停留在用传统方式解决新问题、履行新使命的局面，亟待通过理念创新和组织体制创新加以解决。

二、大数据理念支撑、大部门模式运作是城市社会管理组织体系创新的重要方向

在新的城市社会管理组织体系建立之前，现有社会管理组织体系可以分为两大部分：一是由各个政府部门组成的公共服务和社会事务监督管理部分，其特点是专业化、重操作性、决策与执行甚至监督合为一体，包括文化教育、司法民政、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房交通、人口计生、环境保护等各社会事业部门、民生保障部门和市场监管部门等；二是在党委的政法委和作为临时机构存在的信访维稳领导小组等组织统筹管理下的综治部门和司法系统，以及信访、维稳、安监、基层社区、出租屋、流动人口管理部门等。后者处在社会建设和社会管理的下游和末端位置，侧重于社会矛盾纠纷的预防和问题产生之后的处置。由于政法委等的强力统筹，社会管理中的这个以维稳为主要目标的部分作用非常突出，一段时间内成为了社会管理的重点。而相比之下，处于前端位置的公共服务、社会事业和民生保障部门由于各自为政，难以在社会建设中表现出更强的综合性效果。党委新成立的社会建设工作委员会或社会工作委员会就应当发挥这样的综合推动作用。而以大数据理念和大部门模式来构建这样的重要核心机构则显得十分必要。所谓大数据，是“由数量巨大、结构复杂、类型众多数据构成的数据集合，是基于云计算的数据处理与应用模式，通过数据的整合共享，交叉复用，形成的智力资源和知识服务能力。”①大数据理念要求管理者具备迅速从各种类型数据中获取有价值信息的能力，可以从不同角度对这些信息进行整合分析，迅速发现新问题并加以有效解决。

因此，大数据理念首先需要破除社会建设和社会管理信息分散采集、分割利用的格局。以此来克服政务信息的“孤岛化”和“碎片化”，通过建立标准化的采集方式和统一发布利用平台，使社会建设和社会管理能够在整个城市的所有相关领域间进行整体性决策，并能够以此为基础，充分发挥各相关专业部门的优势，从各自业务角度进行数据深度挖掘利用，并在这个综合平台上建立工作对接，实现社会建设和社会管理的整体性推进。如果没有这样一个权威部门拥有信息和资源统一完整的掌控能力，城市社会建设和社会管理的大局就难免不稳固、不协调。上游问题不断，下游疲于应付，局面被动，效率低下。

其次，社会建设和社会管理适合并需要运用大部门制的模式来建设其组织管理体系。由于大部门制目前主要在行政部门探索完成，本文将以党委的组织机构为核心的社会管理组织体系称为大部门模式。实践中，在政府部门内很难再用一个更大的机构将社会管理的任务领域统一起来，党委的社会建设委员会或社会工作委员会充当这样的角色比较合适。因为在现行管理体制下，它具有更高的权威性，也具有更强大的政策制定能力，由其充当这个大系统的决策运筹机构是合理的，也具备可操作性。在社工委的作用充分发挥出来的情况下，各个政府部门可以转而弱化原有与自身层级不尽相称、条块分割式的宏观决策功能，强化政策推行者的角色和能力。两者密切配合，可以实现城市社会建设与社会管理大系统内由顶层集中决策，各个业务部门分工实施、服务提供和专业性监管，双方协调互动的格局。

再次，信息时代的大部门运行需要建立在大数据理念的基础之上。决策机构要运用大数据理念和思维方式进行社会发展的趋势预测、前瞻分析和长远决策研究，对社会状况进行整体把握。执行性的业务部门则需要提供社会建设和管理各个专门领域、各个业务种类的新动态、新问题，特别是从部门角度展开的专业分析，以及及早发现各种潜在的规律性现象，寻求有效的对策措施以支撑宏观决策，高效实施宏观决策。做不到这一点，城市社会管理就难以具备超前预判能力，往往只能坐等新问题发展到一定阶段才能加以准确认识，措施的针对性和及时性都难如人意。

三、深圳社工委及其“织网工程”：一个理念、技术与组织结构相结合的新体系个案②

自2010年起，深圳市在社会管理工作中开始推行“织网工程”。其含义是以构建和谐社会为目标，以“知民情、体民意、得民心”为核心价值导向，以网格化、信息化管理为依托，最广泛调动社会建设和社会管理资源，通过整体规划、统筹布局，将其全面联结起来，形成具有整体性功能的网络系统，包括管理网、服务网、沟通网、居民自治网、社区统筹网等，实现社会管理由封闭向开放转变、由管理为主向服务为主转变、由政府部门推动为主到全社会共同参与转变，推动社会结构和社会形态再造，形成新的社会融合，达成公共治理新局面。2011年1月，深圳市委市政府一号文件关于加强社会建设的决定部署了织网工程。这种以整体规划、统筹布局形式来全面推动的社会建设和社会管理工作需要相应的组织领导体系。2011年12月，参照广东省委设立社会工作委员会的做法，深圳设立了市社会工作委员会。这个委员会既是市委的工作机构，又是市政府的工作机构，列在市委工作机构序列，负责统筹推进全市社会建设工作。与广东省社会工作委员会相比，它不挂靠在市政法委，完全单独建立，承担着广泛而巨大的工作任务，且其工作重心在前端的社会建设，与政法委主抓的以社会稳定为主要目标的社会管理有工作链条上的上下游分工关系。

深圳市社工委的职能被确定为以决策为主，主要包括研究、拟定和组织实施社会建设工作的规划和重大政策，统筹指导和综合协调全市的社会建设工作，统筹推进扩大公共服务、保障和改善民生、协调和构建综合性社会服务体系、推进基本公共服务均等化等，研究推动社会建设和管理体制改革创新。社工委内设机构只有两个，即社会建设指导处和公共服务促进处，其职能的共同之处都是关于社会建设和社会管理宏观性的研究、规划、政策、指导、协调、决策与组织实施等。

可以看出，深圳市社工委的这种组织架构和职能配置都符合大部门制核心决策机构的特点，是社会管理组织体系的关键部门。它与教育、民政、司法、劳动就业、社会保障、住房建设、文化体育、公共交通、医疗卫生、人口计生等具体业务部门以形式上松散而内容上紧密结合的方式，构成了一个宏观决策加专业性分工执行的大部门模式的组织管理体系。执行性业务部门虽然没有明确为社工委的执行局，但其定位及其与社工委之间的职能关系是非常清晰的。

其后，深圳市委以最高规格建立了社会建设“织网工程”的工作领导小组的组织架构，由市委书记任领导小组组长，将市社工委作为其办事机构，26个市委和政府的工作部门为其领导小组成员单位。这个组织体系格局把全市社会建设和社会管理作为一个大系统全面整合起来。

在这个组织体系中，以社工委为核心部门组织实施的“织网工程”，将社会管理政务信息网络作为途径，对全市社会管理核心资源实行“横向到边、纵向到底”式的全面联结、相互联通、深度开发、共同利用，最大限度地提高社会管理的统筹性、整体性和运行效能，用“一库两网一队伍”实现社会管理信息资源的最大化和再开发价值。“一库”是指涵盖实有人口、法人（机构）、城市部件等公共基础信息，共建共享公共基础信息资源库。“两网”是指面向政府部门，主要处理各类矛盾纠纷和问题隐患的社会管理工作网和面向社区居民提供个性化服务的社区家园网。“一队伍”是指建立一支信息采集兼顾便民服务的网格管理员队伍。在这个工作架构支持下，基础数据库可以以时间为维度，分阶段获取数据并存档，形成数据链，将每一个管理对象从出生、教育、就业、人口流动到婚姻、住房、医疗、社保、司法、退休养老直至死亡的全过程构筑成一个人的生命周期信息动态管理体系，成为城市社会管理的精确数据依据。

而“织网工程”组织体系的大数据理念则突出地从两个方面体现出来：一是社会管理工作网把网格管理员采集的基础数据和工作网服务端口的事件数据汇集起来，使各职能部门的数据能够融合共享，并且经过服务器系统的关联比对，形成可靠的基础数据资源供决策使用。各部门基于这个公共基础信息资源库的基础信息来改造自己的业务系统，增强服务和管理的针对性，按照业务管理的需要在海量的数据中进行专业角度的开发利用，履行部门的职能。二是社区家园网可以在街道办事处或社区一级实现计生、民政、组织人事、房屋租赁、劳动保障、社会福利、安全生产、社区服务和法律援助等服务公众的管理事项共用一个大平台，在网上申请，并用同一个标准程序快捷办理。服务事项的数据即时进入统计系统，保存为基础数据，办理过程也同时接受电子监察系统的监督。

从个案分析可以看出，深圳市的社会管理组织体系是以大部门模式的组织结构和运行机制为基础、以大数据理念和运用模式为内涵的新型城市社会管理组织体系。目前它的体系建设和工作机制还没有完全到位，但是在管理方式和技术等方面已经突破了传统社会管理思维，相信可以给其他地方的城市社会管理组织体系建设提供一种可供选择的方案或参照。

① 360百科词条释义，见http∶//baike.so.com/doc/5374131.html#5374131-5610149-0。

② 本文关于深圳市社工委和“织网工程”的资料来源于有关新闻报道和深圳市社工委领导2013年5月在深圳市政协社会建设专题情况通报会上的展示资料。