事业单位机构编制标准框架体系建设初探

● 刘安庆

（作者系山东省莱芜市编办主任）

目前，除中小学、城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院等教育、卫生事业单位已制定编制标准外，其他大量事业单位至今还没有建立编制标准，这在很大程度上制约了事业单位的管理水平，影响了事业单位公益服务职责的有效履行。尽快制定科学、规范、合理的编制标准，关系到社会事业的合理布局，关系到事业单位的高效运行，对进一步推动事业单位改革、促进公益事业资源优化配置和事业单位服务功能的发挥意义重大。

一、制定标准框架体系的原则

1. 精简、统一、效能原则。精简是指事业单位机构编制在满足工作需要的前提下尽量压缩，降低运行成本；统一是指机构编制管理统一，职责和机构设置统一；效能是指通过完善事业单位机构设置，优化人员结构，不断提高编制资源利用效率。

2. 与经济基础相适应原则。机构编制要适应经济社会发展的需要，按照自然规律、经济规律和社会发展规律，科学合理地配置各种资源。

3. 总量控制原则。统筹考虑地区经济社会发展水平、人口自然条件、行政区划和财政负担能力等因素，合理确定各层级事业编制总量，既能满足基本需要，又要保持适度规模，因地制宜，使机构设置和编制核定符合区域发展要求。

4. 动态调整原则。按照经济和社会发展状况、公益服务供求变化状况和逐步实现基本公共服务均等化的要求，及时调整事业单位机构编制总量，有增有减，使机构编制总体规模在一个相对稳定的时段内处于合理的运行状态。

二、对标准框架体系制定的认识

（一）分级核编及测算

根据不同层级服务人口数量、地域面积、经济发展水平等指标，通过核算确定各指标所占比例，制定事业编制总量核编标准。核定编制总量时，实行总量控制，由上一级机构编制部门审批下达下一级政府的事业编制总量，即中央审批省级的总量，省级审批市级的总量，市级审批县区级的总量，县区级审批乡镇级的总量。

基础指标包括公益服务范围、人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、职责和成本。同时，将目前编制状况、同等市（县）编制状况等作为辅助指标进行参考。考虑到上下业务对口关系，不论城市大小，明确一个总量最低限值。

具体测算步骤为：首先，以有利于履行公益服务职能和满足地方经济社会发展的需要为标准，对人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、职责和成本等基础指标进行分析评估，确定各指标所占比例，计算出基础数据；其次，根据目前编制状况、同等市（县）编制状况等辅助指标，确定各指标所占比例，计算出上下浮动数据；最后，将基础数据和浮动数据整合起来，得出层级事业机构编制总额。

（二）分类核编及测算

根据分类推进事业单位改革的要求，在编制“总量控制”的前提下，对公益一类、公益二类事业单位分别研究制定编制标准的指标体系，在此基础上，再按各行业领域事业单位归属的公益单位类别，依据行业性质、提供公益服务数量和达到效果的差别，选择测算指标，并确定每项指标所占的比例。

与事业单位公益服务密切相关的各种指标包括：人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、行政区划、下辖机构、服务数量、服务范围与质量、费用支出、人员结构、人员素质、行业现有编制水平、就业状况、城市化水平和信息化程度。公益一类，由于主要强调职责任务和成本，可选择人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、服务数量、服务范围与质量作为主要测算指标，同时，选择历史水平、同行水平、社会发展状况、地区差异等作为上下浮动指标。公益二类，由于主要强调职能结果、成本及人事配置，可选择服务数量、服务范围和质量、地域面积、人员结构和素质作为主要测算指标，同时，选择历史水平、社会发展状况、地理情况（城市、山区）等作为浮动指标。

在指标选择上，根据各行业的性质、提供公益服务和达到的效果，选择测算指标和所占比例。中小学在类别上属于公益一类，其教职工编制将服务人口数量（学生数量）作为主要测算指标，同时将特殊任务、地理环境（偏远山区）等因素作为浮动指标。幼儿园划归为公益二类，其教职工编制以班级规模和服务人口数量（幼儿数量）作为主要测算指标。莱芜市在测算时，把乡镇类别作为测算指标。2010年对乡镇进行分类时，将镇（街）总人口、财政总收入、行政区域面积作为分类的测算指标，同时，考虑到区（管委会）驻地幼儿相对集中等因素，将是否设有开发区（工业园）等因素作为编制核增的浮动指标。对于卫生行业，山东省也出台了核编标准。公立医院作为公益二类单位，主要考虑了公立医院的等级层次（一级、二级、三级）、类型特点（综合、专科）、床位数、门诊量、服务区域人口、地域面积等因素，浮动指标考虑了日均门诊量、医学院附属医院、承担公共卫生、疾病预防控制、医疗应急救治、基层帮扶等因素。基层卫生机构人员编制的主要测算指标包括承担的职责任务、服务人口、服务半径、交通状况、当地经济和财政状况等因素。基层农技推广机构可将服务区域内农作物播种面积、农户数、行政村数作为人员编制测算的基础指标，并分别设定权重，山区根据实际需要可适当放宽；基层林业科技推广机构可依据林业用地面积核定人员编制；基层水利技术推广机构可依据有效灌溉面积、防汛除涝面积、机井工程、小型抗旱水源工程、堤防工程核定人员编制。

（三）分事核编及测算

根据特定或特殊工作要求，采取“一事一议”、“就事论事”、“特事特办”、“因事设编”、“以事定费”、“以费限编”等思路和办法制定事业单位编制标准。核定编制时坚持总量控制原则，采取内部调剂的办法使用编制。

测算指标指主要根据事业单位的工作任务（职责）和机构的运行顺畅程度选择测算指标，可包括职责大小、运行成本、经济发展水平（地方财政总收入）、人员素质、人员结构、单位层级、下辖机构、服务数量、服务范围与质量、费用支出、同行业编制水平和信息化程度（办公条件）等，要注意公共服务水平、收益和满意状况以及工作效能等影响，考虑人力成本的影响。

具体测算方法：一是根据实际工作要求和履职需要，选择测算指标和各指标所占比例，制定机构编制标准方案。二是根据方案测算高效完成工作任务的编制总量。三是依据职能变化情况，适时同步调整机构编制，人员编制随职能走，内部调剂，有增有减，保持总量。

（四）分期核编及测算

根据动态调整原则，考虑事业单位编制在不同历史时期和发展阶段的要求，回应社会公众对公益服务要求不断提升的现实，分期对事业单位编制进行动态调整优化，允许事业单位人员保持增量。

测算指标包括不同时期的行业发展状况、编制要求、机构编制效益、机构编制机动水平、经济条件、社会环境、地理因素以及组织自身状况对编制标准的动态要求等。

具体测算方法：每一行业系统按分类测算出编制数量的最大值，然后根据整体编制规划、行业在不同时期的发展状况、当前机构编制效益和机动编制水平等指标，综合评估并计算各类事业单位不同时期的适当的编制数额。