民事公诉权配置与运行中存在的问题及对策建议

文◎汪新亚 陈耀武

民事公诉权配置与运行中存在的问题及对策建议

文◎汪新亚*陈耀武*

一、引言

民事公诉是指检察机关对严重侵害国家利益和社会公共利益的违法行为,基于国家授权或法律的规定,代表国家向人民法院提起诉讼,要求追究违法行为者民事法律责任的制度。我国目前在对民事公诉制度的理论研究和司法实践两方面都明显滞后。2013年1月日实施的《民事诉讼法》也仅仅对对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼作了原则性的规定，然而，在司法实践中存在大量的侵害国家利益和社会公共利益的现象，给国家和社会造成巨大的损失。在现行的司法体制下，检察机关提起民事公诉存在诸多障碍,如何突破传统的理论限制，合理配置民事公诉权，以更加充分、有效地发挥检察机关的法律监督职能作用，构建民事公诉制度，也是一个迫切解决的问题。

二、民事公诉权配置与运行中存在的主要问题

（一）立法上的障碍

我国《民事诉讼法》对民事检察监督制度方面的规定存在许多问题,从而为我国民事公诉制度的构建设置了障碍。民事诉讼法规定人民检察院有权对民事诉讼和民事执行活动实行法律监督，监督的方式主要是抗诉；规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，法律未能明确检察机关作为民事公诉的主体，只是对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼作了原则性的规定，并且对诉讼主体和监督对象的规定也不明确，为更好地纠正公共性违法行为，维护社会公共利益，应当借鉴外国成熟的立法经验，在法律上确立和承认检察机关在民事公诉的主体资格，在利害关系人不愿起诉或不能起诉以及无其他主体起诉的情况下，可由检察机关代为起诉［1］。检察机关作为专门的法律监督机关，理应通过提起民事诉讼的方式，将案件引入审判程序，这也正是履行法律监督职责的表现。

（二）原告适格学说理论的限制

传统民事诉讼中原告适格理论具体是指在特定案件诉讼中作为原告进行诉讼的权能及其资格。原告为了获取成为当事人的资格，必须证明其权利受到侵害或自己特定的权利与运用法律保护的公众利益受到区别对待而导致受到侵害以及胁迫。我国民诉法采用的是原告“一元化”说，即有权启动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人或利害关系人。《民事诉讼法》第119条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”我国现行的诉讼制度关于原告“适格说”和“利害关系说”，事实上剥夺了社会公众对民事公诉的起诉权，与我国以往漠视权利、偏重义务的义务本位的法律思想不无关系，应该对原告资格作扩张性解释，允许检察机关作为民事公诉的原告，民事公诉主要应由公民最初启动，然后再向检察机关检举、告发，检察机关再据此决定是否有必要提起民事公诉。

（三）主体的不平等性造成诉辩失衡

我国民事诉讼制度已基本建立了当事人主义诉讼构造，当事人具有实质性平等地位。检察机关是我国的法律监督机关，现行法律规定检察机关对民事诉讼活动和执行活动的监督是事后监督，即以法律监督者的身份、又以原告的身份提起民事公诉，是公权力介入民事案件，影响诉辩双方的诉讼地位的平等性，使诉讼双方当事人的权利义务关系失衡，不仅有悖于民事诉讼当事人平等的原则，也影响法院审判的独立性，使法院难以保持中立的立场。

三、完善民事公诉制度的对策建议

（一）赋予检察机关诉权及民事公诉人的资格

现行的诉讼制度关于原告“适格说”和“利害关系说”，事实上剥夺了检察机关对民事公诉的诉权及提起诉讼的资格。我国检察机关法律监督者的宪法定位决定其应当提起民事公诉，进行法律监督体现了检察机关的公益维护者的身份。检察机关提起民事公诉后所处的法律地位，主要有以下几点：一是认为检察机关系处于法律监督者地位的“国家监诉人”；［2］二是认为检察机关处于当事人即原告的地位；三是认为检察机关兼有原告和当事人的双重身份；四是认为检察机关为公益代表人；五是认为检察机关是民事公诉人。我们认为，“国家监诉人”一说混淆了起诉权与法律监督权的区别，检察机关的起诉权是法律监督权的一种，检察机关置于“国家监诉人”的地位，必将破坏民事诉讼的诉辩平衡。检察机关提起民事公诉是为了为维护国家利益、社会公共利益，并不是对诉讼标的有自身的利害关系，因此，检察机关在民事诉讼中处于“原告”的法律地位，也是不恰当的。基于同样的道理，检察机关在民事诉讼中处于民事公诉人的法律地位是较为恰当。我国检察机关是直接由人大产生、对人大负责的司法机关，由其代表国家提起诉讼有法可依，作为法定监督机关，检察机关法律地位超脱，具有较强的独立性，不易受到外来的干扰。［3］并且，检察机关的专业能力能够提起民事公诉，自1997年方城县院成功办理全国第一起民事公诉案件以来，十年间河南省各级检察机关民行检察部门共办理民事公诉案件1572件，其中发出检察建议1019件，支持起诉296件，直接起诉242件，为国家挽回经济损失2.66亿元，取得了较好的法律效果和社会效果。［4］

为更好地纠正公共性违法行为，维护国家利益和公共利益，应当借鉴外国成熟的立法经验，健全和完善我国民事检察监督的立法工作,明确赋予检察机关民事公诉权,充实其检察监督的内容。在法律上确立和承认检察机关在民事公诉方面的诉讼资格，如果公共利益受到侵害需要保护，由检察机关提起民事公诉。明确赋予检察机关对民事诉讼法实施的全过程进行监督的权力,使其不仅仅只是有抗诉的权利,更具有起诉和参诉的权利。［5］

（二）严格界定提起民事公诉的范围

检察机关是我国的法律监督机关，作为公权力介入民事、行政诉讼纠纷的范围和程度如果过于宽泛，将严重的干预民事主体的平等性、私法自治以及契约自由的原则，违反设立此制度的宗旨和目的，也不利于社会主义市场经济的建立和完善，必须严格界定检察机关提起民事公诉的范围。在确立民事公诉案件的范围时应遵循以下原则：一是私法自治原则。尊重民事主体的意思自治和处分的权力；二是公益救济原则。严格界定公利益的范围，只有在国家或社会公共利益需要救济的特定情况下，检察机关才能行使民事公诉权。［6］三是尊重我国的宪政结构和司法规律，建构中国特色的民事公诉制度，不能完全照搬西方国家的做法，对民事公诉应采取审慎的态度，先从实践中积极探索，再从理论上寻找根据，从而确立我国民事公诉制度。借鉴国外的立法、司法实践和我国的国情，笔者认为主要由以下几类：一类是国有资产流失的案件；第二类是环境污染和食品卫生安全等公害案件；第三类是社会保障和政府采购行为案件；第四类反垄断和妨害市场公平竞争案件；第五类是涉及公共利益但又没有起诉主体的案件。第六类其他损害国家利益和社会公共利益的案件。［7］

检察机关提起民事公诉是保护国家利益和社会利益的一种手段，但不是所有牵涉到公共利益和国家利益的保护，都需要提起民事公诉来保护。行政机关负有管理国家和社会的职能，应该有他们来依法履行职责，可以设置民事公诉的前置程序，只有在行政机关不履行职能，无特定主体起诉，或特定主体不起诉或不宜起诉，检察机关才能提起民事公诉。

（三）民事公诉权的谦抑

公权力具有天然的扩张性，如不约束，必将泛滥。在民事公诉中，民事公诉权与审判权之间、民事公诉权与诉权之间是一个既矛盾又统一的关系，立法在三个权力的配置中要保持均衡。因而，立法在配置民事公诉权时，要注重价值平衡，体现谦抑性。［8］检察机关提起民事公诉实质上是公权对私权的对弈，在现有的法治背景下，进行民事公诉的各当事人之间是很难做到法律地位平等的。检察机关其自身所拥有的明显优势，使利益与其对立的一方当事人几乎无法与之抗衡，而当事人法律地位平等，是我国民商法律制度共同遵循的一项基本原则，所以，要严格限制检察机关提起民事公诉的权利，通过一定的诉讼程序加强监督和制约：一是行政机关或有关组织、个人已经提起民事公诉未撤诉的，检察机关不得以同一事实和理由提起诉讼；二是检察机关撤诉后，没有新的事实和证据不得再行起诉；三是为了防止滥诉或提起诉讼导致当事人合法权益遭受损失的，检察机关败诉的，当事人可向国家请求国家赔偿。

（四）确立我国检察机关提起民事公诉的具体制度

1.明确管辖制度。民事公诉所涉及的案件，因其牵涉到公共利益覆盖面广、影响力大，可认定为“本区域内重大、复杂的案件”，一般应由中级人民法院管辖。

2.严把立案受理关，切实做到依法受理、立案。诉讼活动毕竟是国家一种有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时提起民事公诉，就有可能浪费司法资源，扰乱诉讼秩序。在有效保护公共利益与节约诉讼资源的博弈中，最优化的途径是由法律特别规定检察机关为提起民事公诉的主体，而民事公诉主要应由公民最初启动，然后再向检察机关检举、告发，检察机关再据此决定是否有必要提起民事公诉［9］。

3.举证责任的分配。为了提高程序效益和体现实体与程序正义，须将证明责任在当事人之间做合理分配。一般而言，应根据双方当事人距离证据的远近，接近证据的难易以及收集证据能力的强弱等因素确定分配方案，将证明责任加在占有或接近信息资料，有条件有能力收集信息的当事人身上。［10］在检察机关提起民事诉讼的案件中，检察机关只需证明被告的违法行为已经严重侵害了国家或公共利益即可，在审理中如果被告对检察机关的诉讼主张提出不同的意见时，被告应承担举证责任倒置的责任。［11］

4.检察机关是否应承担诉讼费用问题。通说认为检察机关不应承担诉讼费用，原因在于检察机关提起民事诉讼是为了维护国家利益和社会公益，，但是为了防止检察机关滥用诉权，可以尝试借鉴世界各国民事诉讼的通行做法，规定检察机关提起诉讼败诉的诉讼费用由财政支付。如《日本民事诉讼程序法》第17条规定，检察机关败诉的情况下，诉讼费用由国库负担。

5.确立不调解原则。这是由民事公诉的性质所决定的。民事公诉的对象是社会公共利益，一旦起诉即无权力对其实体内容随意放弃或处分，因而也就不存调解问题。

四、结论

一言以蔽之，民事公诉在我国是个全新的课题。既具有实践意义，更具有重要的理论意义。我们应不断加强对民事公诉的理论探讨，及时总结检察机关提起民事公诉案件的经验，适时提出建设性的立法意见，可以促进我国的民事公诉制度在立法和司法实践上的不断完善，使其在构建和谐社会中发挥应有的作用。

注释：

［1］江伟、常延彬：《民事检察监督的改革与完善》，载《检察日报》2007年5月11日。

［2］该观点产生于社会主义国家的理论，在我国最早由王桂五提出。参见李忠芳、王开洞主编：《民事检察学》，中国检察出版社1996年半，第110页。

［3］贺恒杨：《检察机关是民事公诉的适格主体》，载《检察日报》2007年5月13日。

［4］参见《河南省检察机关探索开展民事公诉的思考》，2007中原民事行政检察论坛论文集。

［5］田圣斌、俞谢亮：《检察机关行使民事公诉权的可行性研究》，载《甘肃政法学院学报》2007年第11期。

［6］何文燕：《略论检察机关民事公诉权》，载《河南省政法管理干部学院学报》2005年第3期。

［7］杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，载《法学研究》2000年第4期。

［8］王学成：《论司法规律与民事检察权的拓展、谦抑与规制》，张智辉主编：《中国检察》（第16卷），北京大学出版社2008年版，第178页。

［9］贺恒杨：《检察机关是民事公诉的适格主体》，载《检察日报》2007年5月13日。

［10］肖建国：《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年版，第416页。

［11］邵世星、宁建海等：《民事诉讼检察监督的职权配置与程序设计》，张智辉主编：《中国检察》（第18卷），北京大学出版社2009年版，第202页。

*河南省郑州市上街区人民检察院［450041］