水利系统职务犯罪情况调查分析

文◎刘洪林 肖剑平

水利系统职务犯罪情况调查分析

文◎刘洪林*肖剑平**

水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性、战略性。近些年来，中央和地方各级政府先后投入巨额资金用于水利基础设施建设，在取得明显成效的同时，发生在水利系统的职务犯罪随之大幅度增加，水利系统已成为腐败的“高发地带”。笔者以侦查办案环节为切入点，对2010至2012年某省检察机关立案侦查的水利系统职务犯罪案件情况进行了调研分析，以期对预防水利系统职务犯罪有所裨益。

一、当前水利系统职务犯罪的特点

2010至2012年，某省检察机关积极贯彻高检院的专项工作部署，重点对发生在水利系统的职务犯罪进行打击，共查办水利系统职务犯罪案件57件73人。其中，贿赂犯罪的62人，占此类案件总人数的84.9%；贪污、挪用公款的5人，占此类案件总人数的6.8%；渎职犯罪的6人，占此类案件总人数的8.2%。大案50件，占此类案件总件数的87.7%。涉案总金额1000余万元。据此，可以看出水利系统职务犯罪具有如下特点：

一是涉案面广。查办的案件涉及省、市、县（区）、乡（镇）四级水利行政管理、水库管理、科研部门的工作人员，案发环节包括水利工程的测绘、设计、招投标、资金审核拨付、工程管理、监理和水利专项资金的管理、使用等。二是犯罪嫌疑人身份特殊。大多属于单位或部门的“一把手”和主要领导，而且不少是水利专家、工程专家、评标专家、测绘专家等拥有中高级技术职称的专业人员。三是贿赂犯罪比例高。水利建设、整治多数投资巨大，承建商竞争激烈，巨大的利润空间和残酷的竞争环境使一些承建商铤而走险，趋于选择贿赂这一捷径。四是窝案串案现象突出。一人行贿多人，一人接受多人贿赂特征明显，办案中牵一发而动全身，查办一个挖出一窝，发现一个带出一串。五是犯罪行为具有连续性，涉案总金额大。六是受贿犯罪与渎职、滥用职权犯罪交织。

二、水利系统职务犯罪发生的主要环节及作案手段

水利系统职务犯罪以发生在水利工程建设和专项资金管理、使用中的占绝大多数。水利工程主要包括水库除险加固、农村饮水安全和小型农业水利基础设施建设三项，工程项目资金密集，投资巨大，建设周期长，涉及环节众多。归纳起来，水利系统职务犯罪发生的主要环节及作案手段主要体现在以下方面：

一是工程招投标环节。招投标环节成了商业贿赂的集中之处，工程的业主单位、主管单位有决定权的领导以及参与评标的专家成为“公关”的重点对象，他们利用职权收受投标人贿赂，明标暗定，泄露标底，或收取好处后强行指定承包商。

二是工程设计管理环节。包括水利工程的前期勘察测绘、设计，工程进行中的日常监管、工程监理、质量监督、物资采购、工程款拨付，工程结束后的验收、结算等环节。这些环节涉及工程建设的方方面面，直接影响工程进度和施工单位的切身利益。工程前期的勘察设计、工程监理单位基本上没有通过公开招投标选择，而是由建设单位直接指定，为权力寻租留下了空间。在物资采购中，因建设单位拥有较大的决定权，供应商通过向建设单位行贿，取得物资设备的供货权。工程施工过程中，施工方通过向建设单位有关人员行贿，寻求及时拨付工程款，或增加工程量骗取工程款，或使工程顺利通过检查验收。

三是水利专项资金的管理、使用环节。水利资金属于国家重点投入和保障的专项资金，往往数额巨大，而且属于垂直管理，由上级水利部门直接下拨，使用情况由水利部门自行决定，在管理、使用过程中也容易出现问题。有的二级单位为了争取资金，向上级水利行政主管部门领导行贿。有的水库日常管理和维护单位，以虚假维护、虚增工程量的方式套取资金，私设“小金库”，从中贪污、私分或挪用。

三、水利系统职务犯罪发生的主要原因

一是政策观念差，法律意识淡薄。水利系统一些党员领导干部平时放松政治理论学习，忽视党性锻炼和道德修养，忽视主观世界改造，从不廉洁开始，贪污享受，腐化堕落，逐渐走上违纪违法的道路。二是工程项目多，管理难度大。据统计，2008至2011年，某省投资50万元以上的水利工程项目有1053个，总投资825亿元。建设项目的公益性、建设环节的复杂性以及巨额专项资金支出的分散性、随意性，决定了水利系统工程建设管理控制、质量控制和资金控制、廉政控制任务十分艰巨，很难在短时间内遏制腐败行为易发、高发的势头。三是管理制度存在缺陷，漏洞多，使犯罪分子有机可乘。水利工程项目的投资、建设、管理、使用往往是“四位一体”，水利行政主管部门既是建设者，又是管理者，既当“运动员”，又当“裁判员”。特别是对“一把手”在主抓工程建设和财务管理问题上存在上级难监督、同级不敢监督、下级无法监督的情况，没有形成有效的监督制约机制。四是打击不力，处罚震慑力不强。

四、水利系统职务犯罪的防范对策和建议

（一）强化教育管理

加强对水利系统领导干部特别是“一把手”以及工程管理、财务等重要部门工作人员的职业道德教育、法制教育、警示教育和廉政教育，通过以案释法，典型案例等多种形式的教育活动，提高水利系统广大干部职工的法律观念，使之不敢犯罪。增强群众监督的热情，构建预防职务犯罪的思想防线，使之不愿犯罪。认真落实党风廉政建设责任制的各项规定，筑牢拒腐防变的思想防线。严格落实财产申报、重大事项报告等制度，强化监督管理，进一步完善反腐败制度建设。

（二）建立健全制度

一是健全管理制度和工作流程。在工程建设和资金管理、使用的各个重点环节健全管理制度和工作流程，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的机制。二是建立权力运行制约机制。严格规范权力的运行，推行政务公开，行政审批程序、条件、时限、结果、招投标信息、专项资金使用情况、经办人员等重要事项在官方网站公开。重大事项集体研究、民主决策，防止“一言堂”。三是严格责任追究制度。严肃追究违规违纪者的责任，做到权责相当，形成责任与权力的有力制衡。

（三）完善市场竞争机制

一是严格执行水利工程建设单位准入制度，杜绝借用资质、“挂靠”等现象。二是建立水利工程建设信用评价体系，完善工程建设行贿档案查询和黑名单制度，净化水利工程建设市场环境。三是进一步完善招投标制度，堵塞漏洞、严格程序，减少权力介入，避免人为因素干扰。四是强化对工程中标单位和资金使用单位的监督管理。重点检查实际施工单位是否为中标单位，从中发现招投标过程中是否出现“围标”、“陪标”现象；检查资金使用单位是否将资金挪作它用，从中发现资金使用过程中是否存在截留、冒领、挪用等现象，减少和杜绝利用形式上的“合法”掩盖“暗箱操作”情况的出现。

（四）强化监督制约

应综合运用党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督等多种形式，从不同角度、不同渠道、不同侧面进一步加强对各级水利行政主管部门领导班子的监督，做到权力运行到哪里，监督的触角就延伸到哪里，形成监督合力，有效防止权力失控、决策失误和行为失范。此外，应进一步强化财务监督，完善和落实财务管理制度，严格执行“收支两条线”，对水利建设项目专项资金的管理、使用加强监督检查。财务监督不能仅凭票据上有领导签字就放弃审核，应对拨款事由、资金用途、审批程序等进行实质性审查，严防骗取、截留、侵吞、挪用专项资金的情况发生。

（五）健全惩治和预防水利系统职务犯罪体系

一方面继续加大打击力度，及时惩治腐败分子，形成查办水利系统职务犯罪的强劲势头和高压态势，消除腐败分子的侥幸心理，威慑“边缘”人群，遏制腐败犯罪。另一方面加强预防，坚持一案一分析、一总结、一建议，充分发挥查办案件的惩戒、警示和治本功能。积极开展行业预防、专门预防和重大项目专项预防。深入研究水利系统工程建设和资金管理、使用中的薄弱环节和潜在廉政风险点，从改进机制上提出预防建议，堵塞漏洞，推动水利系统工程建设和资金管理、使用制度机制创新，提升预防工作的针对性和实效性。

*最高人民检察院反贪总局办公室主任、武汉大学法学院博士研究生［100726］

**湖北省荆门市人民检察院反贪局干部［448200］