不良资产处理所涉及国企改制的法律问题思考——以某金融资产公司为例

● 王少波

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二十世纪九十年代，在国务院的要求和部署下，为推进四大商业银行成功上市，对口成立了四大资产管理公司，要求国有商业银行将其非金融类的资产剥离给金融资产公司管理。其中某金融资产公司（以下简称甲公司）接管这类资产后，将其中一些酒店类资产列为不良资产。为了加强管理，甲公司成立了直接管理这些酒店的全资子公司——某酒店控股有限公司（以下简称乙公司）；作为控股公司，乙公司下辖8家酒店，均为具有独立法律地位的有限公司；2010年，在甲公司的支持下，乙公司引入一民营性质的战略合作伙伴——某酒店投资有限公司（以下简称丙公司），由丙公司通过增资扩股的方式参与乙公司的经营。丙公司增资完成后成为乙公司的第一大股东，占股份比例为51%，成为乙公司的控股股东；相应地，原股东甲公司就退而成为乙公司的第二大股东，所占股份比例由原来的100%变为49%。2012年，甲公司将其持有的49%的股份也转让给了丙公司。

一、金融资产公司处理不良资产涉及国企改制的相关法律问题

乙公司进行的上述增资扩股以及股权转让活动，其性质确属金融资产公司处理不良资产的行为，但结果是导致国有股退居非控股地位。这必然出现一系列的相关法律问题，表现在：

第一，金融资产公司处理不良资产的行为是否属于国企改制。不论是甲公司、乙公司还是丙公司都认为这是金融资产公司在处理不良资产的行为，不属于国有企业的改制行为，所以不需要对乙公司及其下属酒店的职工进行安置；于是在上述一系列的活动中没有制定职工安置方案，没有召开职工代表大会。但乙公司及其下属酒店的职工于2012年获知上述情况后表示出极大的不满，认为乙公司的上述行为属于国有企业改制，强烈要求甲公司及乙公司依据国家及各地关于改制的文件给予安置，向职工支付相应的经济补偿金、缴纳或者补足历年欠缴的社会保险费、住房公积金、带薪年休假以及拖欠的加班费等。

第二，如何适用此类特殊改制的法律政策依据。如果乙公司股权变动过程中认定为涉及国企改制的问题，那么此次改制所适用的法律、政策依据就是一个关键问题。因为现有的法律、政策依据都是国资委下发的，其规范的对象主要是国资委所属的国有企业，调整的范围主要是这些国有企业的改制活动；而四大金融资产公司隶属于财政部，并且财政部没有相应的法律文件。

第三，如何确定此次国企改制的基准日。国企改制基准日也是一个重要问题，因为向职工支付经济补偿金需要一个工作年限的截止日期。不论是资产评估日、有关部门批准增资扩股方案日、还是增资完成后的工商登记变更日作为国企改制基准日都有一定的合理性。广大职工普遍认为该基准日应以他们接到改制的通知日为准（即2012年8月），但这种观点遭到甲公司、乙公司的反对。

第四，如何确定此次改制所需各项安置费用的承担主体。此次改制所需各项安置费用的承担问题涉及三个主体：甲公司、乙公司以及8家酒店子公司；由于此次改制涉及职工较多，所需各项安置费用也较大，如何确定承担主体也是一个较大的问题。从劳动关系的角度出发，直接与这些职工建立劳动关系的是8家酒店子公司，甲公司、乙公司只是这8家酒店子公司的股东，此次改制的安置主体应该是8家酒店子公司；但职工们普遍认为应由甲公司承担此次的安置费用，理由是此次改制是由甲公司主导完成并获得相关收益。

二、不良资产处理涉及国企改制的法律问题思考

对于此次金融资产管理公司处理不良资产过程中涉及国企改制引起的上述法律问题，笔者从法律规定及实务操作的角度进行了思考，提出如下观点：

（一）金融资产公司处理不良资产的行为属于国企改制

第一，我国法律对于金融资产管理公司的使命和任务的规定。根据国务院于2000年11月10日发布的《金融资产管理公司条例》第一条的规定：“为了规范金融资产管理公司的活动，依法处理国有银行不良贷款，促进国有银行和国有企业的改革和发展，制定本条例。”该条款明确四大资产管理公司的三大使命或任务，即“防范金融风险、保全国有资产、支持国企改革”；也就意味着金融资产管理公司在处理包括不良资产在内的经营活动中要遵守国企改制的要求。

第二，金融企业转让其国有资产的要求。金融资产管理公司属于非银行类的金融企业，其所有资产来源于四大商业银行，因此其所有资产均属于国有资产；在经营活动中必然涉及其所掌握的国有资产的转让行为；根据财政部于2009年5月1日发布实施的《金融企业国有资产转让管理办法》第十三条规定：“转让标的企业涉及职工安置问题的，应当按照国家有关规定办理职工安置工作”。该办法第六十条又明确：“金融资产管理公司转让不良资产和债转股股权资产的，国家相关政策另有规定的，从其规定。本办法所称金融资产管理公司，是指中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管理公司”。根据上述规定，甲、乙公司在处理不良资产的过程中应遵守国有企业改制的相关政策。

第三，我国法律对于国企改制性质的认定。2009年5月1日施行的《中华人民共和国企业国有资产法》第三十九条的规定，“本法所称企业改制是指：（一）国有独资企业改为国有独资公司；（二）国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；（三）国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。”按照2010年甲公司、乙公司与丙公司签署的增资协议等文件，丙公司通过增资扩股的方式成为乙公司的第一大股东并且所占股份为51%以后，乙公司的资产性质已经发生了重大变化，即由之前的国有资本控股公司改为了非国有资本控股公司，根据上述法律规定属于国企改制的范畴。

此次改制涉及乙公司绝对控制或者实际控制的8家酒店成立于二十世纪八十年代，有一些并非完全的国有企业，其属于中外合资经营企业或中外合作经营企业。《中外合资经营企业法》第四条的规定：“合营企业的形式为有限责任公司”；《中外合作经营企业法》第二条的规定：“合作企业符合中国法律关于法人条件的规定的，依法取得中国法人资格。”这些企业、公司是否属于“国有企业”，可以参考下列两份文件：

其一是财政部于2003年4月23日《关于国有企业认定问题有关意见的函》中明确：“三、对‘国有公司、企业’的认定，应从以下角度加以分析： 1.从企业资本构成的角度看，‘国有公司、企业’应包括企业的所有者权益全部归国家所有、属《企业法》调整的各类全民所有制企业、公司（指《公司法》颁布前注册登记的非规范公司）以及《公司法》颁布后注册登记的国有独资公司、由多个国有单位出资组建的有限责任公司和股份有限公司。2.从企业控制力的角度看，‘国有公司、企业’还应涵盖国有控股企业，其中，对国有股权超过50%的绝对控股企业，因国有股权处于绝对控制地位，应属‘国有公司、企业’范畴；对国有股权处于相对控股的企业，因股权结构、控制力的组合情况相对复杂，如需纳入‘国有公司、企业’范畴，须认真研究提出具体的判断准。”

其二是国家统计局于2003年4月18日给公安部《关于对国有公司企业认定意见的函》中提出：“国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：一、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。二、国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。三、国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第2、3层次中。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。”

根据上述理解，乙公司绝对控制的或者实际控制的8家酒店子公司在改制前都是国家资本（股本）所占的比例大于50%，因此都属于国有资本控股公司，也都属于国有企业改制。

（二）此次改制所适用的依据主要是国资委的相关规定

甲公司和乙公司隶属于财政部，而财政部没有相关的文件规定。但笔者认为，应根据我国《民法通则》第六条的规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”；最高人民法院《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》第七条的规定：“人民法院审理涉及企业公司制改造、股份合作制改造、债权转股权、国有小型企业出售、企业兼并及分立等国有企业改制的纠纷案件，应当严格适用法律与国家改制政策。有关法律、行政法规无明文规定的，可适用改制行为发生时国务院有关主管部门的规范性文件；违反法律、行政法规和国务院规定的政策的有关地方性改制文件，不能作为办案依据”。据此可以判定，此次改制应适用的法律、政策依据主要是国务院办公厅转发国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作意见的通知》和《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》。上述两份文件是规范国有企业改制最权威、最明确的规范性法律文件，此次改制应在依据上述两份法律文件的基础上，参照与其不冲突的关于改制的各地规范性文件。

国有大中型国有企业主辅分离强调的是国有大中型国有企业主业与辅业分离过程中的劳动关系问题，主要解决从主业分流出来的员工安置问题；相关的法律文件规定原主业分流出来的员工要与主业解除劳动关系，与辅业重新签订劳动合同；而乙公司的这次改制不涉及甲公司员工分流的问题，不属于上述主辅分离的内容。

（三）此次国企改制基准日应为增资完成后的工商登记变更日

笔者认为，增资完成后的工商登记变更日作为此次国企改制基准日比较合理。理由有二：其一，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十五条的规定：“有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。”该条例第七十三条进一步规定：“公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。”从上述规定来看，公司股权发生变更以后必须到工商部门办理变更登记，否则不产生对外第三人的法律效力；本次股份变更涉及职工的安置，应以工商部门办理变更登记之日为基准日，各酒店在册在职、离退休员工为安置对象。其二，依据《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》第三条第（三）项的规定：“国有独资企业实施改制，自企业资产评估基准日到企业改制后进行工商变更登记期间，因企业盈利而增加的净资产，应上交国有产权持有单位，或经国有产权持有单位同意，作为改制企业国有权益；因企业亏损而减少的净资产，应由国有产权持有单位补足，或者由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。国有控股企业实施改制，自企业资产评估基准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化，应由改制前企业的各产权持有单位协商处理。”根据上述规定，只有工商变更之后，新公司才正常处理有关公司业务。

（四）此次改制安置费用的承担主体应为乙公司和甲公司

关于此次改制所需各项安置费用的承担问题，笔者认为应从两个层面进行探讨：

其一，从法律规定来说，应由改制后的乙公司（包括所属的8家酒店子公司）承担；甲公司依据《公司法》第20条的规定承担连带责任。

根据《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》第四条第（二）项的规定：“国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。”根据这一规定，一般国企改制承担安置责任的主体是原企业与投资者，双方应进行协商确定；如果双方在改制前没有就此进行协商，职工安置费用就作为债务的形式出现；根据有关规定，这一债务应由改制后的新企业承接，由接受被改制企业资产的企业法人承担被改制企业的债务，是法人独立财产制度的客观要求，有利于维护市场交易信用和最大限度地保护债权人的合法权益。

上述观点还源于其他相关规定。根据2001年《最高人民法院关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》第九条的规定，“人民法院审理国有企业改制案件，应当依法认真处理好改制企业遗留债务的承担问题。对于改制企业遗留债务，当事人之间约定了新的债务承担人、并经债权人同意的，可依当事人的约定；对于虽未经债权人同意，但新的债务承担人有足够能力清偿债务的，可按照实际情况确认由新的债务承担人承担债务；对于仅对改制企业的财产进行了处理，而未处理改制企业债务的，原则上应当由改制变更后的企业在所接受财产的等值范围内承担原企业遗留债务”。 另根据最高人民法院于2003年发布的《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第五条的规定，“企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担”。又根据《民法通则》第44条第2款规定：“企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。”《公司法》规定得更为明确，即公司分立前的债务按所达成的协议由分立后的公司承担；公司合并的，由存续公司或新设立公司承继原合并各方的债权债务。

而甲公司之所以承担连带责任，是依据《公司法》第二十条的规定，理论依据是“揭开公司面纱”，即甲公司作为股东，参与并主导了其全资子公司乙公司的改制活动，主要表现为：干预改制过程，并在参与此次国企改制过程中没有制定职工安置方案，也没有组织职工代表大会进行讨论通过。

根据法律文件，改制前应制定职工安置方案，并经职工代表大会讨论通过；该安置方案也应包括安置费用的承担方式以及承担主体；而该程序没有履行，这也是所涉公司员工诟病作为此次改制的组织者之一甲公司的主要原因。

乙公司在法律上具有独立法人地位，作为股东的甲公司理应尊重其这一独立地位，不应参与其改制活动；再退一步讲，即使参与甚至主导其改制活动，也应依法合规地组织改制活动。所以，依据《公司法》第二十条的规定，甲公司确实存在着不妥之处；对于此次改制所遗留的债务（安置职工的经济补偿金、积欠的社会保险费、住房公积金等），应与乙公司向债权人（需要安置的职工）一起承担连带责任。其次，从维护劳动关系稳定以及国企应承担社会责任的现实角度考虑，甲公司应协调解决此次的职工安置问题。

由于该次国企改制存在程序方面的一些问题，职工们情绪极其激动，思想高度统一，已经出现了零星的骚动，发生群体性事件的可能性较大。

最高人民法院《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》第八条的规定，“人民法院审理国有企业改制案件，凡是改制行为发生时国务院有关主管部门的规范性文件明确规定须履行审批手续，对未履行审批手续，且事后又未补办审批手续的，或者当事人双方恶意串通，损害国家或债权人利益的，应当依法确认有关协议无效”。如果此事处理不好，导致此次改制流产的可能性还是比较大的。

1.常凯、乔健：《中国劳动关系报告》，中国劳动社会保障出版社，2009年版。

2.常凯：《劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究》，中国劳动社会保障出版社，2004年版。