行政执法检察监督的基层探索

文◎唐 张

检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，由其开展对基层行政执法监督是公共权力制约公共权力的一种实现形式。下文立足灌云县检察机关对基层行政执法开展监督的实践，对基层行政执法检察监督的主体、方式以及应坚持的基本原则进行总结。

一、实践情况及典型案例

2012年6月以来，灌云县人民检察院积极探索实践基层行政执法监督工作，推动建立了“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”的基层行政执法监督新模式。截至目前，灌云县人民检察院通过监督发现行政执法问题112条，先后发出检察建议书、检察意见书、法律监督意见书49份，督促整改问题88项，受理信访举报32件，向反渎、公安机关移送案件线索10件16人，均已立案侦查。典型案例如下：

［案例一］2012年3月20日，灌云县图河乡三舍村新世纪浴室发生锅炉爆炸事件，年逾六旬的柳某在爆炸中身负重伤，其女及外甥女不幸丧生。事故发生后，灌云县人民检察院随即派员介入调查，一举查处了该事故背后工商、质监、安检执法人员玩忽职守案件3件6人。通过对本案的分析及在走访群众调查中，灌云县人民检察院发现，基层某些行政执法人员不作为、乱作为、漠视群众安全利益问题触目惊心，群众很有意见，并对检察监督寄予希望。随后，灌云县人民检察院组织召开案件分析报告会，会议决定以派驻乡镇检察室为依托，组织安排力量对涉及群众安全的基层行政执法开展检察监督，形成风险研判报告为县委县政府提供决策参考。

［案例二］2013年4月8日，灌云县人民检察院民行检察人员在阅读《苍梧晚报》时发现一则报道称，灌云县同兴镇6户农民因为使用不合格化肥，致使50余亩麦田出现大面积死苗现象，而生产商和经销商均推卸责任。看到该报道，检察人员及时同记者及受损农户联系，准备支持农户起诉。经销商在得知检察院介入后，态度有所转变，与农户达成协议并进行赔偿。灌云县人民检察院民行科就此事展开生产及销售伪劣农药、化肥、种子等农资产品相关案件调查，先后到农产品生产商、销售商以及灌云县农业委员会等地进行走访调查，发现近三年来因生产销售伪劣农药、化肥、种子等农资产品引发的民事纠纷日渐增多，涉及受损农户百余人。据此，灌云县人民检察院向县农业委员会发出督促履行职责检察建议，建议其加强对农资生产经营的监管。灌云县农业委员会收到检察建议后高度重视，并对此检察建议进行回复，表示将加强对农药、化肥、种子等农资产品生产和销售的监督和管理，对于伪劣产品经营者将严格按照规定进行处罚，并督促其及时对受损农户进行赔偿，切实维护农户利益。

从实际监督情况看，灌云县人民检察院开展基层行政执法监督的范围主要包括两个方面：一是行政执法中存在的有案不立、有案不送、以罚代刑行为；二是行政执法中存在的不规范、倾向性问题及处罚畸轻畸重、应当作为而不作为等引起行政相对人严重不满而影响社会稳定的行为。具体方法是在政法委的牵头下，联合县人大内司委、政府法制办等部门组成行政执法监督检查组，联合开展分片检查；加强与基层行政执法部门的联系，建立行政执法案件报备制度，全面掌握行政执法信息，及时开展监督；深入街头、村庄、社区宣讲行政执法监督内容，收集和受理行政执法方面的举报和控告，从中发现行政执法监督线索。监督的手段主要有对行政执法中存在的渎职、失职、贪污受贿行为进行查处；对联合检查、备案审查、接受控告举报中发现的基层行政执法中的问题，通过《检察意见书》、《检察建议书》、《纠正违法通知书》和社会风险排查研判报告两种形式督促相关行政执法部门及时整改。

灌云县人民检察院通过开展基层行政执法行为检察监督，在强化检察机关法律监督职能的同时，促进了基层行政执法部门依法行政，及时防范和化解了基层一些矛盾隐患和纠纷。但该项工作具体应该由检察机关哪个或哪些部门承担，即监督主体问题，以及监督方式有哪些，在监督中应把握什么样的原则尚需要研究。

二、基层行政执法检察监督的主体及方式

灌云县人民检察院对基层行政执法开展监督日常工作主要由基层检察室负责，在开展执法检查、专项督查时抽调侦查监督、职务犯罪侦查等业务部门人员参与。根据一年多探索试点情况，我们认为目前检察机关很难有一个部门能履行所有监督职能，建议成立一个专门的监督机构，负责行政执法监督工作。具体操作是成立一个基层行政执法监督领导小组，下设专门办事机构，由基层派驻检察室、侦查监督、民事行政检察、反渎职侵权检察部门参加。可以通过以下方式开展监督：

（一）对具体违法行政行为发出检察建议

检察机关通过参与政法委组织的联合检查或行政执法机关组织的专项检查，对发现的一些违法的具体行政行为，发出检察建议。检察建议不具有强制性，但对行政主体有一定的影响力，行政执法机关一般容易接受。从灌云县人民检察院所发49份检察建议来看，均取得了较好效果。如对灌云县内一些乡镇存在“小产权房”乱开发问题，群众积怨较大，多次到省、市上访，灌云县人民检察院及时向国土部门发了《关于加强土地管理、整治土地开发的检察建议》，国土部门联合公安部门在全县范围内进行打击非法买卖土地专项整治清理活动，有8人因非法买卖土地被公安机关立案侦查，有效化解了群众因土地问题产生的积怨。再如，侍庄乡有五家卫生室属合并对象，侍庄医院下达了撤并卫生室的通知。但有的卫生室不愿意合并，继续进行非法行医。针对这种情况，检察院及时向侍庄医院提出了口头纠正检察意见，侍庄医院领导高度重视，认真研究取缔方案，采取有效措施，依法取缔，取得了良好的社会效果。

（二）督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪线索

发挥检察机关监督主动性，督促行政执法机关及时对重大行政罚行为进行报备。对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件线索的，检察机关还可以申请通过有关渠道查阅有关案卷材料，必要时，检察院应当向行政执法机关提出意见，建议其按照管辖规定向公安机关移送犯罪案件。行政执法机关仍不移送的，检察机关应通知公安机关，要求公安机关认真审查后及时立案。同时，对于行政执法机关移送的案件，公安机关未在法定期限内作出立案或不予立案的，行政执法机关也可以建议人民检察院进行立案监督。对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，构成犯罪的，检察机关可以立案查处，追究相关责任人的刑事责任。灌云县人民检察院于2013年2月份建立两法衔接信息共享平台，共审查行政处罚报备材料100余份，发现问题30余件，督促行政执法部门向公安机关移交刑事案件线索25件；立案查处2件。

（三）对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉

《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”据此，检察机关对民事案件当事人支持起诉，是有法律根据的。检察机关对于受到违法行政行为侵害的行政相对人是否可以支持起诉，行政诉讼法尽管没有明文规定，但从立法精神上看，行政相对人相对于行政机关的强势而言，其地位更加弱小。权利人的合法权益受到行政机关不法侵害时，受害人无力、不敢或不便进行诉讼的情况只会更多，更有支持起诉的必要性。最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中即提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。

（四）对违法行政行为提起行政公益诉讼

根据传统“诉讼利益”理论，原告起诉只能限于与自己权利或法律上利益有直接关系。但是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人可能是受益者，不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。为了维护社会公共利益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的组织，可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。同时，出于兼顾效率和公平的目的，由检察机关担负起行政公益诉讼的任务更为合适。检察机关提起行政公益诉讼的范围应当仅限于公共利益受到违法行政作为或者不作为行为侵害引起的行政争议，包括行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉的；只有受益人没有特定受害人的；受害人为不特定多数人的。

（五）对法院错误裁判提出抗诉

《行政诉讼法》第64条规定：“检察机关对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉。”行政抗诉无论对于行政审判权还是对于行政权，都具有监督功能。法律授权检察机关对行政诉讼活动实行全面监督的主要目的之一就是防止行政诉讼被告不遵守诉讼秩序。可以说，检察机关对被告的诉讼活动的监督职能既是对诉讼秩序的监督，也是对行政权的约束。可是法律没有明确赋予检察机关有效的监督手段。检察机关发现违法的诉讼行为以后，只能建议法庭依法采取强制措施或者建议有权的行政机关予以处理。

（六）查办行政执法者的职务犯罪行为

职务犯罪是行政机关工作人员在执法过程中达到犯罪程度的违法行为，是最为严重的行政违法行为，破坏了国家的正常管理活动和职务行为的廉洁性、正当性。对职务犯罪的追究是检察机关对行政执法行为实施监督的重要方式，检察机关不仅享有职务犯罪行为的立案侦查权，还享有对该类案件的审查起诉权，通过追究违法者的刑事责任，通过剥夺其财产权、人身自由的权利，甚至是生命权的方式体现出最严厉的惩罚。检察机关通过对渎职侵权、贪污贿赂等犯罪行为的侦查，追诉严重违法乱纪、构成犯罪的国家工作人员或单位，以此保障行政执法行为的正当行使。2012年以来，灌云县人民检察院共立案查处行政执法人员渎职案件7件11人。有力地打击了行政不作为、乱作为的现象，规范了基层行政执法，取得了较好的法律效果和社会效果。

三、基层行政执法监督的原则

在不具备一般监督权的情况下，检察机关在开展基层行政执法监督中如何既符合社会发展需求和群众要求又不突破法律规定，正确履行检察职能，我们认为应坚持以下几项原则：

（一）重点监督与全面监督相结合，以重点监督为主

基层行政执法面广量大，检察机关资源有限，对行政执法行为的监督，应集中在一些重大责任事故、重大行政处罚、严重行政违法行为以及社会执点问题上，特别是对涉及民生的征地、拆迁、国有土地征用、食品药品安全生产监管、环境污染等领域应重点监督，检察机关介入这些重要领域、介入重大事故中进行监督，既符合群众的利益诉求，也符合行政权监督的价值趋向。

（二）事中监督与事后监督相结合，以事中监督为主

检察机关对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉、对法院就违法行政行为的错误裁判提出抗诉、查办行政执法者的职务犯罪行为等都是事后监督，事后监督可以起到亡羊补牢的作用，但是危害结果已经发生，国家利益、公共利益、个人利益已经受损，有些甚至是无法弥补、无法挽回的损失。我们认为，对事关民生领域的一些行政政执法行为，特别是行政执法行为已经违法的情况下，检察机关适时介入监督，能及时了解并掌握案件情况，无形中对执法者行使自由裁量权产生约束，既节约行政资源，也保护行政相对人的合法权益。在灌云基层行政执法检察监督实践中，该县的一些行政执法机关认为，检察机关提前介入行政执法过程对他们很有帮助。

（三）柔性监督与刚性监督相结合，以柔性监督为主

在灌云基层行政执法监督实践中，检察机关对行政执法监督检察中发现问题，可以根据问题的性质、严重程度采取提出检察建议、检察意见、纠正违法、追究刑事责任等监督手段。对于一般违法行政行为检察机关更倾向于运用检察建议等柔性方式进行监督，这样被监督单位容易接受，也有利于行政执法机关加强自身建设，监督者与执法者容易达成和谐。当然，检察建议存在刚性不足的问题，行政执法机关对检察意见、纠正违法可能出现不采纳、不接受情况。对此，灌云县人民检察院推动人大出台了 《关于提升检察建议质效的若干规定》，县人大对行政执法机关检察建议落实不到位、整改不及时的问题，通过启动问责、质询程序保证检察监督的效果。