简政放权的顶层设计思考及建议

文/牛少凤

(作者为浙江财经大学工商管理学院副教授，浙江大学2009年博士后出站)

如果说经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系，那么简政放权就是这个核心的核心，是全面深化改革的关键。简政放权上要有实质性作为，就必须自顶层设计而为之，才会势如破竹、功到自然成

纵览全球，不仅诸多国家行进在大刀阔斧地改革调整之路上，而且一些国际组织也处于择机而动地改革调整计划中。事实上，改革已成世界大潮、人心所向。放眼中国，深化改革更是到了最紧要关头。因为当代中国的一切红利都源于改革开放这一根本动力，如果没有后续改革的不断跟进，红利将如无源之水、无本之木而枯竭，原有的优势也可能丧失殆尽。从这个意义上说，深化改革已成为不可逆转、不可停步的一条开弓没有回头箭的正道。那么，今日中国深化改革的总开关和牛鼻子是什么呢？四个字：简政放权。

简政放权：是什么和为什么

如果说经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系，那么简政放权就是这个核心的核心，是全面深化改革的关键。

第一个问题，简什么政、放什么权？简政放权，说白了，就是政府必须精简机构部门、下放由此派生出来的巨大权力。机构为外在形式、权力才是实质内容，放权比简政更重要、也更困难。放权之道，一是关进制度笼子里，二是放回社会手掌中。所谓放权就是减少对资源特别是优质资源的占有权、控制权、审批权、决策权和分配权等，把相关的权力及其利益放还给企业、社会和市场。现在一些企业之所以热衷“傍政府”、“搞定政府”，个中玄机无非就是冲着政府手中权力而已。

第二个问题，为什么要简政放权？一句话，为了更高效且更公平的配置资源。从斯密的市场“看不见的手”到凯恩斯的政府“看得见的手”，人类调节经济或者配置资源有两个可供选择的手段。但也恰恰是可以有选择惹的祸，市场和政府往往容易掐架，而且往往是政府占上风。政府稍占上风也可能无大碍，但是政府一旦无节制地干预市场经济，无疑会给经济生活的健康运行带来极大危害，甚至让整个国民经济“摊上大事”。中外历史的无数经验教训无不极其深刻惨痛地警示着这样一条真理：唯有简政并放权，才有生机与活力。

回顾这些年来的改革历程，围绕简政放权这个中心，取得的成就无比巨大有目共睹，但是和人民的更高期待相比，和深化改革还有更大的潜力待挖掘相比，和完全可以通过放权以铲除腐败滋生土壤来极大地减少权力寻租相比，还有很大差距。换个角度看，差距就是潜力、机遇与希望，因此说简政放权大有可为。说起来容易，做起来难，尤其是意味着要自己革自己的命时更是困难得无以复加。

因此，真要在简政放权上有实质性作为，就必须自顶层设计而为之，才会势如破竹、功到自然成。

顶层设计第一步：解放思想，更新观念

虽然说触动利益往往比触动灵魂更难，但是这绝对不是说不要触动灵魂或者更新观念，而是极言当前利益固化程度之冥顽。解放思想、更新观念在简政放权的顶层设计中具有源头性的特征与地位，必须作为首选。

——必须鼓足勇气。在思想观念方面，要有自我改革、自我舍弃、自我加压的勇气。无论是出于天下为公为民的内省自愿，还是出于时代潮流所迫的倒逼无奈，都是激发起简政放权勇气的合理源泉，从而激发起“明知山有虎、偏向虎山行”的更大勇气。

——必须善用智慧。如果说“知其不可为而为之”是一种勇气的话，那么知其无可为而坚决不为之更是一种智慧。在对待权力上，无疑更需要因时制宜、与时俱进而放权这样的大智慧。

顶层设计应该把勇于自我改革、放权让利于社会作为思想认识的基点和具体实践的出发点。

顶层设计的第二步：科学定位，转变职能

思想认识一旦能够统一到愿意自觉减少政府的资源权和干预权，应该说，就有了付之行动的一个重要基础。但是，光想光说而不练还是不够的。顶层设计接下来的第二步就是科学合理地界定政府职能。

从理论来说，政府职能定位问题实质上就是政府和市场孰轻孰重、孰强孰弱的问题，而这已经成了人们治理经济的永恒性课题。这既是一门科学，又是一门艺术，其关键就在于如何把握好一个“度”。一般地，从微观角度来说，政府管不了也管不好由一个个分散主体决策的经济行为，只有“看不见的手”反而能加以自动调节；从宏观角度来说，市场由于其分散性与复杂性所决定，个体难以或者甚至无法自动从总量即宏观的角度予以调节，这就决定必须动用“看得见的手”即政府干预。正是这两手的适度运用，微观层面的资源配置不仅高效而且简约，宏观层面的资源配置得以公平与均衡。可是,问题在于，政府之手总是会不由自主地插手到微观层面，而违背其存在的初衷，从而添乱。而市场之手又总是会如脱缰的野马毫无驾驭，无限放任的结果就是供求失衡，从而引发经济危机。因此，只有科学合理地界定政府与市场各自的职能边界，特别是明确政府职能，才能相安无事、相辅相成、相得益彰。

从历史来说，改革开放以来，我们党就十分注意研究解决政府职能定位的问题，特别是政府与企业关系的问题。回顾一段经典历史文献中的真知灼见是非常有价值的。1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，针对过去及当时国家对企业统得过多过死问题，已经十分深刻而鲜明地指出“没有触及赋予企业自主权这个要害问题，也就不能跳出原有的框框。”进而强调“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”并为此在紧接着的阐述中具体规定了政府机构管理经济的主要职能。说实话，我们既应为此而自豪，因为差不多30年前，我们就已经认识到、提出来，并付之行动了；我们又应为此而惭愧，因为同样将近30年过去了，虽不能说完全没有破题或者进步，但至少问题依然存在、个别甚至十分顽固。

从现实来说，我们党对政府职能定位问题的理论探索和具体实践从来没有停止过，而且可以十分肯定的是今后还将不断探索完善下去。同时，根据多年来的实践经验，对于政府职能定位也已形成相对一致的共识。党的十八大报告就对政府职能作了十分精辟的最新概括，即“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。不禁让人拍案叫好！再一细想，更觉确实如此。如果政府能干好这三条，就可以很好地解决好长期困扰我们的政府职能“越位、缺位和错位”等问题。政府何苦再揽那些干不好、干了也费力不讨好的事呢？果如此，人民有福、国家有福、政府自身亦有福。

顶层设计的第三步：建章立制，依法行政

对于简政放权，顶层设计有了思想观念的认识到位，以及政府职能的切实转变这两步之后还是不够的。应该说，没有比把对简政放权形成的一切理论认识和实践做法诉诸于法律法规，以立法形式加以确定下来更稳妥、更权威、更长久的了。因为，唯有法律制度、白纸黑字才是最为可靠的，而这也正是为什么我们称市场经济为法治经济的最为根本的原因。

从现实意义上讲，简政放权有关的不管是思想出发点、良好的意愿，还是机构的设置、职能的设定、权力的划分、责任的履行等，都需立法明确下来。一句话，把简政放权顶层设计有关的党的意志和路线方针政策等统统以立法的形式加以明确，使之规范化、程序化、制度化和法律化。一方面，可以凡事做到师出有名，所谓名正则言顺；另一方面，可以凡事做到从心所欲但不逾矩，所谓不以规矩无以成方圆。惟其如此，顶层设计的良好愿望才能化为现实。

从实践操作上讲，简什么政、放什么权，要立法；什么时候简政放权，简政放权到什么时候，要立法；简政放权后赋予了企业、社会和市场的权利又怎样保证落到实处，也要立法。只有以法律为依据，以法律为约束，以法律为监督从而把简政放权纳入法制化轨道，才能最终杜绝所谓的“二政府”、“影子行政”、“附加职能”等等现象。

从传统的政策扶持为主的经济治理模式转变为法治制度为主的新经济治理模式，意味着无论是在资源配置上，还是在监督管理上，都要进一步建立健全市场经济法治体系，加强经济领域的立法工作，以立法来减少政府干预特别要规避政策可能产生的随意性，从而使经济治理适用规范性、预期性、透明性更强的法治方式。

顶层设计的第四步：讲求方法，稳步推进

上述三步，思想认识的转弯、政府职能的转变、行政方式的转型，单纯从实现简政放权目标来说，是完备的。但是，简政放权作为下一步全面深化改革的最关键方面，考虑到牵一发而动全身、固有格局的惯性阻力和尽量减少损失动荡的试错等因素，最后必须采取先行先试、逐步推广的稳健型模式。

从成功的改革事例及其经验来说，无论是商鞅变法、罗斯福新政，还是我国波澜壮阔、奔流不息的改革开放，其成功当然是因为顺应历史潮流，但确实在方式方法上也都具有“启发说服、反复比较、理论支撑、舆论造势、广泛宣传、鼓励探索、宽容失误、局部试点、典型引导、经验总结、逐步推广、及时反馈、修正完善”等内容与特点。而从失败的改革事例及其经验来说，无论是王安石变法、俄罗斯“休克疗法”，还是现如今由“阿拉伯之春”演变为“阿拉伯动荡之秋”的乱局，除了大的方面有重大失误以外，在方式方法上也犯了“纸上谈兵、强行实施、禁锢异见、打击异己、强求一致、急躁冒进、急于求成甚至一意孤行”等严重错误。历史反复昭示，方式方法不可谓不重要、不可不讲求。正所谓“不改不行，改慢了不行，过于激进也不行”，一切尽在多做少说之中。

为此，在大原则、大方向确定的前提下，具体路线图反而应该是遵循由简入繁、由易而难、循序渐进的“让利→放权→简政”的过程。先从政府让利开始，比如降低企业税负等等；再把已经因为让利出来的相应权力在触动较小的情况下、比较易于接受而顺理成章地返还给市场与社会并以立法的形式确立下来；而后权力一旦还给了社会，与之相应的机构及人员也就会比较自然并心悦诚服地逐步随之精简。这种兼顾各方、考虑承受、有理有序、减少震荡的方式方法就会使我们的简政放权不断迎来广阔天地，而不是阻力重重、困难重重，从而最终走出一条中国特色的简政放权之路。

最后，还是引用上面已经提到的《中共中央关于经济体制改革的决定》中的一句话作为简政放权顶层设计的指针，“改革的进行，只应该促进而绝不能损害社会的安定、生产的发展、人民生活的改善和国家财力的增强。”无论从哪个方面看，此言依然适用于今天，乃至于今后，即使说这一指导思想“放之四海而皆准”其实也毫不为过。