政府购买公共服务“三问”

文/李中英

要实践好政府购买公共服务，在最大程度上防范风险、释放红利，就必须回答买什么、向谁买、怎么买这三个基本问题

李克强总理7月31日主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

随着经济社会发展水平的逐步提高，大众对公共服务的需求日益增多且呈现多样化、多层次的特点，传统的由政府“大包大揽”提供服务的模式越来越不能适应公共服务需求的发展趋势。从20世纪80年代开始，以英国、美国、澳大利亚为代表的发达国家都推行了“购买公共服务”制度，将一些教育、医疗、就业等公共服务交由社会组织和企业机构承担，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用。实践证明，政府购买公共服务能更高效、更专业、更灵活地满足城乡居民多方面的公共服务需求，并正在逐步发展成为政府履行公共管理职能的一种主流模式。事实上，政府购买公共服务除了传统的民生保障功能之外，公共服务领域市场准入的开放，也将为社会资本开辟更大的投资空间，这对加快转变政府职能，激发市场主体活力，提升投资效率，促进公平竞争，都有着不言而喻的显著意义。

政府购买公共服务是多赢之举，但如若理念偏差、操作不当、监督缺失，不但会影响公共服务的质量，甚至可能导致腐败滋生、社会公平受到挑战。从西方国家的教训来看，公共服务过分地市场化和私人化，容易导致其公共性和公正性下降。另外，购买目录不明晰、买卖双方权责不清、公共服务市场发育困难、监督评价机制缺失等问题都会使政府购买公共服务的质量大打折扣。要实践好政府购买公共服务，在最大程度上防范风险、释放红利，就必须回答买什么、向谁买、怎么买这三个基本问题。

确定目标：购买什么？政府购买公共服务意味着政府要从直接生产者转型成为公共服务的“精明的买家”和“专业的操盘手”，首先要回答的一个问题就是：究竟什么样的公共服务可以买，什么样的不能？如果对购买服务的定义不清，就容易导致实际操作上的任意性和模糊性。从国际惯例看，主要涉及教育、公共卫生、弱势群体福利、社区服务、就业促进、保障性住宅、城市规划、环境、政策咨询及各种社会问题解决等方面。涉及面很广，如何选择侧重是个问题，香港的经验值得借鉴。它将公共服务分为三类，其中核心服务必须由政府自己承担，辅助服务和商业服务则可通过政府购买的方式由社会组织或企业提供。这三类公共服务都通过制定指导目录，对其范围、领域加以规范，由此厘清政府作为公共服务生产者和购买者之间的角色界定，使得政府尽责和社会尽力相得益彰。

选择对象：向谁购买？国务院会议要求向具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业购买。从过去地方政府购买公共服务来看，购买对象以非营利组织、自办社会组织和地方国企为主，中小民营企业进入公共服务领域相对较少。德国政府购买公共服务中广泛采用民营化方式，如允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式提供服务（指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成），向公用事业领域引入民间资本。

规范过程：如何购买？主要方式有三种：委托、承包和采购。政府要按照公开、公平、公正的原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。强化购买服务资金管理，把有限资金用到群众最需要的地方，钱要用到刀刃上。建立严格的监督评价机制，对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使民众享受到丰富优质高效的公共服务。同时，从多个角度预防“购买腐败”尤为重要，国外政府在购买公共服务中都制定了一套严格的操作程序。美国政府购买公共服务由至少六个环节构成：制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招标工作人员统一定位，详细制定招标采购操作规程，确定合格供应商名单，招投标，交货追查，采购审计和管理审计。