扩权强镇背景下乡镇政府权力运行规范化探索——以绍兴市中心镇权力规制为例

□ 杨日鹏

自2006年起，在逐步推行以机构改革、职能转变和权力下放为基本内容的行政体制改革背景下，绍兴市先后实行“强镇扩权”和“扩权强镇”试点，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，增强了中心镇的社会管理和服务能力，推动了乡镇各项工作的顺利进行。但与此同时，扩权强镇的改革，也对规范中心镇权力运行带来了新挑战。权力的下放，增加了权力运行的风险。如何在权力配置上进行适当的平衡，使乡镇党委政府的权力能够得到有效制衡?如何使权力的各个环节都能按照程序规章运行并使之公开透明?如何使权力的规范运行有据可依，并能及时有效的进行监督、追究责任?这是摆在绍兴市各级政府面前的一个重要课题。在此背景下，绍兴市实行了“中心镇权力规制”制度创新，通过科学分权、合理确权、公开用权、有效制权，突出“规范、透明、精细、为民”的特点，有效提高了乡镇治理科学化水平和公共服务能力，既保证了权力规范运行，又提高了为民服务的能力，既推进了基层的反腐倡廉，又促进了社会经济的发展。从制度创新的角度总结绍兴市中心镇权力规制，发掘其内在的制度演变规律，探讨其可供推广的制度价值，不仅能够在理论上为地方政府的制度创新提供新的思考，也可以在实践当中促进我国基层政府真正实现职能转变、提高基层社会管理服务能力。

一、乡镇政府权力运行规范化的必要性

在当前社会矛盾高发的背景下，乡镇政府承载着更多的功能和责任。乡镇政府权力运行规范化也有着更为深刻的现实意义。乡镇政府的权力规制，其意义不仅在于规范乡镇政府的行为，减少腐败的发生，更重要的是提高乡镇政府权力运作的有序性和公开性，推动乡镇政府向服务型政府的转型。

从理论上来看，乡镇政府的角色很容易异化为“国家型经纪人”①杜赞奇:《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第28—37页。。乡镇政府虽然是基层政府，但是毕竟是国家权力的行使者。尽管理想中的乡镇政府，应该是“保护型经纪人”，但是在自利欲望的驱使下，在层层包干的财政体制的束缚下，乡镇政府为了自身的发展，很容易蜕化为“国家型经纪人”，即以盈利为目的，而忽视了提供基层公共服务、维护社会稳定、保障民众权利等职能。乡镇政府的制度异化，主要表现在四个层面:第一，公司化的政府功能，即基层政府运行的核心机制集中表现为政府以追求经济增长，尤其是以追求财政收入增长为最高动力;第二，碎片化的政府权威，即乡镇政府对上级政府的服从很多时候是象征性的，只能根据各自的现实需要执行上级安排;第三，运动化的政府行为，即以特定需要的政治动员取代了常规的行政管理，政府工作演变为此起彼伏的“运动”;第四，自利化的政府行为，即乡镇政府行政行为的出发点，是自身的利益，或者官员的利益，而不是百姓的利益②制度异化的前三种表现，参见赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆2010年版，第263页。。要克服上述四个层面的制度异化，最根本的是要规范乡镇政府权力运行，使之公开、透明、民主，减少权力滥用的空间。

从现实来看，当前我国的很多基层矛盾和群体性事件，都与乡镇政府滥用职权有关。乡镇政府是国家政权的末端，其权力运行是否规范，直接影响到国家的形象，影响到党与群众、国家与民众的关系，影响到基层社会的稳定，也影响到国家治理的质量。如果乡镇政府的权力缺乏有效的监督，被一些基层干部滥用，那么，受到负面影响的，不仅是乡镇这一个层面的政府，而是整个国家，同时，民众的利益也得不到维护，在很大程度上成为引发基层矛盾和纠纷、造成干群关系紧张的导火索。

具体到绍兴的实践而言，中心镇扩权强镇的体制改革，为乡镇政府权力运行规范化提出了更高的现实要求，也迫使绍兴必须沿着制度创新的轨道，逐步完善权力规制的各项制度和机制。2008年，根据其他各地放权改革的经验，绍兴市提出了“减放并举、能放就放、权责一致、提高效能”的总体要求，重新调整了县和中心镇两级政府之间的事权关系，开始将社会管理权限、经济社会发展权限和城镇建设管理权限等下放至中心镇，同时尽可能的将社会管理权限下放至一般乡镇，为乡镇创建服务型政府、提高服务能力和水平、增加自主决策、统筹发展的能力奠定了基础。2009年，绍兴市又颁发了《关于积极推进扩权强镇工作的若干指导意见》，进一步明确了中心镇和一般乡镇的权力事项。至此，绍兴市乡镇政府(尤其是中心镇政府)获得了很多之前没有的权力。

在扩权强镇的背景下，中心镇可以充分利用这些下放的经济发展、社会管理等15个方面、72项具体权力，助推乡镇各项工作的有力开展，促进中心镇在经济实力、社会服务能力、文化发展等各个方面获得长足进展。但与此同时，也加大了乡镇政府权力滥用的风险。长期以来，我国乡镇党委政府的权力，一直缺乏有效的管理和监督，其权力结构的突出特点“首先是权力高度集中，并缺少相应的约束和权力制衡机制，社区的社会权力高度集中于政府，而政府和社会组织的权力又过分集中于党的机构，并表现在‘一人化’上”③王雅林:《农村基层的权力结构及其运行机制》，《中国社会科学》，1998年第5期。。正是因为存在着这样的乡镇权力结构，乡镇党委政府的权力本来就存在着结构性和体制性的风险，扩权强镇之后，就在原有的基础上，进一步加剧了风险的可能性。权力下放之后，能否有效约束权力的运行，使之规范化和程序化，不仅影响到县镇之间的合作模式，影响到中心镇的廉政建设，而且还影响到乡镇政府公共管理和社会管理的效能。这也是推动绍兴市积极探索中心镇权力规制创新最主要的动因。

二、绍兴中心镇权力规制的制度体系

扩权强镇之后，面对着行政管理和社会管理权限的逐步扩大，乡镇政府权力面临着缺乏约束的风险。这些风险主要体现在制度缺失方面，即没有相对完善的制度体系来约束权力，具体而言，就是缺乏权力运行程序的制度、缺乏监督权力的制度、缺乏公开权力运行过程的制度等方面。有鉴于此，绍兴市从2008年开始探索，逐步总结出一整套针对中心镇权力进行规制的制度体系。这一整套制度体系包含了三个方面，一个是基本要求，一个是基本内容，最后一个是具体做法。三个方面相互衔接，融为一体，为规制中心镇的权力提供了保障。

(一)制度体系的基本要求:五有一化

绍兴中心镇权力规制的基本要求共有六个方面，简称为“五有一化”。一是要有规则，二是要有程序，三是要有监控，四是要有测评，五是要有追究，六是公开化。这六条基本要求的精神实质，就是让权力在阳光下运行，保证权力按照既定的程序和规则运行，保证权力运行过程的公开透明。绍兴市规定，对于新下放的中心镇权力，必须按照这六条基本要求来行使①王水君:《绍兴市“中心镇权力规制创新”工作的做法和成效》，《绍兴政报》，2012年第1—2期。。

1、有规则。建立了权力运行的相关制度，这是所有制度体系正常运转的前提。主要是出台了《重大事项议决事规则》，明确规定政府决策的具体方式、原则和方法。健全完善了综合、组织人事、财务管理、工程政策、决策监督五大类12项制度，出台了《枫桥镇议决事制度汇编》。进一步明确了党委议事决策的范围、原则、方法;强调党委是重大事项的决策机构;纪委书记必须事先参与人事酝酿;党委书记必须末位表态;清晰地划定了必须列入党委议决事范围的80项具体工作。

2、有程序。明确了权力运行的程序，无论是经济发展、人事管理，还是财政预算编制、决算审查和重大工程招投标，都要严格按照程序来执行。即以程序固化制度，针对重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程联系单验收等重要制度，确定相应的运作流程，使镇级事务在严格规范的程序中操作。共明确经济、人事、财务、工程等涉及人民群众切身利益的10项重点内容的规范化程序。

3、有监督。一是参与式监督。贯彻实行《乡镇纪委同级监督实施办法》，乡镇纪委参与党委议事决策、用人酝酿的全过程。二是轨迹化监督。实行一次会议，两本记录，即党委、纪委对重大事项决策、人事讨论、财政资金使用安排等全过程，如实记录，并形成纪要分别保管。三是网络化监督。镇纪委通过《乡镇重大事项决策结果即时上报系统》软件，将本镇重大事项决策情况，上报上级纪委，以便实时监督，并提出意见建议。四是巡查式监督。由市党风廉政建设巡视办开展巡视检查，重点检查事关人、财、物等权力运行情况。五是社会化监督。发挥两代表一委员和群众代表的作用，以恳谈会、听证会、走访等形式，对重大事项决策实施监督。

4、有测评。要对权力运行的状况进行考察和评估。绍兴市建立了《乡镇权力运行规范指数评估办法》，通过定性考察和定量评估两个方面，主要以决策、执行、监督三个方面内容作为具体指标，进行百分制定量评估，根据分值确定权力运行规范指数，并与年度党风廉政建设责任制考核相挂钩，形成权力运行规范化的考评机制，从而激励并约束乡镇政府的权力运行。

5、有追究。对于违反了相关规定的权力运行，必须追究相关负责人的责任。为此出台了《乡镇权力运行责任追求办法》并要求严格执行，明确班子成员不履行或不正确履行职责;选人用人失察;没有按照程序决策等情况，采取告诫、批评、停职等具体形式进行责任追究，并规定了追究责任的相关细节。

6、公开化。一是制度成册。修订完善《中心镇议决事制度汇编》，机关干部人手一册，发放到位。二是程序上墙。对重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程联系单验收等的运行流程上墙公布。三是运作透明。涉及对经济社会发展影响重大、社会普遍关注的公益性建设项目，广泛征求意见，确保权力在阳光下运行。四是结果公开。依照《关于印发政府信息公开指南和公开目录编制规范的通知》的具体要求，切实抓好党务公开和政务公开工作。

(二)制度规范的基本内容

在明确了权力行使基本要求的基础上，绍兴市又规定了权力规制的基本内容。制度规范的基本内容共涉及到六大方面，即决策规制、行权规制、信息规制、特例规制、道德规制和绩效规制。无论是权力的常规运转，还是特例，无论是制度规范，还是道德规范，无论是权力的运行过程，还是权力运行的结果和绩效，都被纳入了权力规制的范畴，从而保证了权力运行的规范化、有序化。

1、决策规制。决策是政府权力运行的核心环节，对决策的过程进行制约，是保证权力运行规范化的重要组成部分。绍兴市健全完善了党委政府议决事规则，制定《镇党委议决事目录》。党委政府所有的决策，都要满足“三必须”原则，即会前必须公开议事内容，会中必须人人发表意见，会后必须形成会议纪要。通过“三必须”原则，来保证决策过程的公开、透明，保证决策结果的民主与科学。

2、行权规制。建立了党政“一把手”用权“三不直接+三个直接”制度，即不直接审批财务、不直接分管权力事项、不直接承诺同意事项，对财务直接审查、对同意事项直接审查、对信访举报直接督办;建立个体用权“零同意+零否决”制度，即任何人不得在无明确规定情况下直接批准管理事项，不得对未明确规定不能办理的事项使用否决权。通过对党政一把手的权力行使进行直接的监督和制约，保证了一把手不滥用职权、不以权谋私，从而抓住了权力规制的根本环节。

3、信息规制。在政府的决策过程中，信息的作用越来越重要。有的信息需要提前公开，以便形成民主的意见，但也有的信息不能事先公开，否则极可能为权力的寻租提供便利。为此，绍兴市制定了《镇重要信息披露制度》，做到事前加密处理、事中明确纪律、事后公正发布，避免信息的不当透露，防止权力寻租、权钱交易。

4、特例规制。任何完善的制度，都在一定程度上存在着漏洞，都会有特例出现。什么事件能够成为特例，如何对待特例，特例出现时如何进行处理，在很大程度决定了一项制度究竟完善。为此，绍兴市规定，凡是例外事项，一律实行特例决策公开化，对谁认定特例、谁启动特例议程、谁承担责任作出规定，明确特例事项必须由“一把手”启动，并设置了“风险评估，反复酝酿、人人表态、形成纪要、上报备案、全面公开”等程序。

5、道德规制。一项好的制度，一定与当时当地的道德规范具有极强的相容性，而且能够推动道德水平的提高。绍兴市建立了“以德立制”的廉政建设机制，包括镇党风廉政建设和反腐败工作的组织领导和责任分工，领导干部诺廉评廉，干部个人重大事项报告等制度。推进“以德立行”的廉政文化建设，实施廉政文化“五个一”工程。坚持“以德立人”的干部选用标准，特别是对关键岗位的干部选拔作用坚持德才兼备、以德为先。

6、绩效规制。绩效规制以预防行政不作为和滥用权力为出发点，强调规范与效率、规则与活力的统一。首先是细化工作职责，做到职责清晰，权责统一。其次实行重点工作考核，量化目标任务，建立《年度“百项挂牌工作”责任书》制度。再次是强化责任追究，建立《年度“百项追究事件”责任书》制度。

(三)制度规范的具体做法

以“五有一化”为基本要求、以“六大规制”为核心内容的权力规制，还必须有针对性和可操作的具体做法。绍兴市权力规制的具体做法也涉及到六个方面，简称“三定三防”，所谓的“三定”即定权力内容、定权力规程、定权力责任，所谓的“三防”即“岗位”防控、“轨迹”防控和“内源①所谓的内源，就是指政府工作人员自身的道德素质、自律修养等影响权力运行的内在因素，与周边的环境、氛围、文化等外源相对应。”防控。权力规制的根本出发点，并不是让违反权力运行规范的领导人承担责任，而是通过相关的制度设计，防止权力被滥用，防止权力运行的无序化、随意化。因此，相关的防控制度就具有了更为重要的意义。绍兴市除了明确规定权力的内容、规程和责任之外，为了能够及时的排查权力滥用的风险，保证权力规范化行使，还采取了相应的防控措施。

1、定权力内容。重点围绕着新下放的74项权力，明确规定了各项权力的归属，列出了每一项权力的来源和法律依据，对权力的行使规定了主体、责任和程序。更重要的是，明确规定了每一项权力行使的边界，明晰了权力主体的界限，为合理使用权力奠定了基础。

2、定权力规程。根据列好的权力清单，对每一项权力行使过程进行了制度化安排，使权力的行使有章可循、有据可依。针对重大事项决策、财务规范管理、重大工程招投标等易出现权力滥用的领域，明确规定了决策的程序，并对全部的程序进行公开，使之能够受到各方面的监督。

3、定权力责任。按照“责权统一、分类考核、民主公开、群众满意、切合实际、简便易行”的原则，确立了绩效考评体系，制定了《机关工作人员绩效评估考核办法》，在岗位、权力和责任进行分析的基础上，对常规工作任务、和重点工作目标进行分解，明确了考核目标，确立了考核机制，从而使权力的规范化运行纳入制度化发展的轨道。

4、“岗位”防控。针对核心权力、重点岗位、关键部门以及权力监督薄弱点，明确了相应的风险点，共明确了制度类风险点77个，根据这些风险点，构建监控网络。对重要岗位人员进行定期培训和谈话，从道德和制度两个方面进行重点约束，并对相应的权力运行过程进行了全程跟踪。

5、“轨迹”防控。根据乡镇权力运行的特点，着重从决策、执行和监督三个方面入手，做到轨迹防控。决策轨迹就是要对决策全过程进行记录，重大事项的决策记录要及时上报。执行轨迹就是权力在执行的每一个环节，也要按照程序进行并记录公开。三是监督轨迹。重点明确了纪委在监督重大事项决策方面的权力，促使镇纪委能够真正的发挥同级监督的作用。

6、“内源”防控。绍兴市充分利用了当地的廉政文化资源，建设并大力宣传了廉政教育基地——“一钱太守”刘宠纪念馆，并精心安排了廉政越剧《一钱太守》，倡导建立富有地方特色的廉政文化。除了之外，通过思想道德素质、自律意识的规范和引导，提高乡镇领导干部的服务理念和意识，从而从内因上推动了乡镇政府权力的规范化运行。

三、绍兴中心镇权力规制的成效

从08年试行中心镇权力规制以来，经过各个试点镇的努力探索，绍兴市已经形成了比较完备的中心镇权力规制制度体系，并且经过实践检验，已经取得了较好的效果。乡镇政府直接面对的各类群体，都从权力规制当中获得了自己的收益。

(一)权力规制使各方受益

1、群众受益

无论是本地居民还是外来人口都从权力规制当中感受到了改变。由于建立健全了涉及群众办事、监督等工作制度和流程，并向群众全面公开，使群众对相关制度更加熟悉，办事也更有效率，同时也有利于居民的公共参与和批评监督，因此自2009年以来，全市对乡镇干部的信访举报和效能投诉比持续下降，每年的下降幅度分别在10%和20%。

2、企业受益

无论是本地企业和外来投资者，都感受到了服务型政府的逐步成熟。由于权力运行一清二楚，办事程序一目了然，企业办事基本可以不出镇，大大缩短了办理时间，助推了经济社会发展。在接受调查的194名企业管理人员中，有60%左右的人对绍兴市中心镇权力规制的成效表示“非常满意”和“比较满意”。

3、中心镇政府和基层干部受益

中心镇权力规制的制度体系，推动了政府职能转变，推进了服务型政府、廉洁政府、法治政府、责任政府、高效政府的建设;有效改善了发展软环境，有利于地方税收增长和劳动力就业，促进地方经济发展。正是因为权力运行流程化、规范化，才可以从源头上防范腐败，保护了干部服务百姓的积极性，树立了党和政府的良好形象。

(二)权力规制的制度绩效

在权力规制的影响下，绍兴市下放到中心镇的权力，不仅很好的服务于当地的民众、企业，推动服务型政府的建设，而且在具体的事务当中，充分展现出了实际的成效。在服务事项的决策中，提升了监督的科学性;在选人用人过程中，提高了公信力和可信度;在财务管理的过程中，提高了规范性和公开性。

1、进一步提升了决策监督的科学性

规范乡镇权力运行，要求重大事项的讨论决定，必须事前告之议题，正式议题一般要求在会议前三天递交给各位班子成员(紧急情况除外)，并要求班子成员在会议讨论过程中能充分发表自己的意见、建议。纪委书记全程参与监督，会议中负责记录《纪委书记参加重大事项决策会议记录》，便于以后同《党委会议记录》相核对，并将决策结果输入市纪委《乡镇党委重大事项议决事即时上报系统》，确保责任追究和落实有据可查，避免了以往集体决策、集体负责，最后谁也不负责现象的发生，这在当前行政问责风暴的大趋势下，显得尤为必要。党委书记在重大事项讨论中，必须末位表态，防止领导意图左右集体意识的现象发生，确保参与讨论成员个体意见的真实性，决策结果更加科学合理，会议效率效果进一步提升。

2、进一步提升了选人用人的公信度。对拟提拔任用干部，在党委讨论前填写《拟提拔任用干部征求意见表》，函告纪委征求意见。纪委根据了解掌握的拟提拔任用干部在党风廉政建设方面的表现情况，认真审核，并通过纪委集体讨论后，形成书面意见，将意见表反馈给党委，最大限度地防止干部带病上岗情况的发生。

3、进一步提升了财务管理的规范化。在工程招投标方面，对进入招投标的工程建设项目，明确报名、受理、押金交纳等，由一人负责;押金交纳落实“一户一行”原则。除参与投标不足3家外，所有班子成员不得过问招投标情况，既防止了信息外露，又强化了责任落实。自实行权力规制以来，绍兴市没有发生一起串标事件，工程建设资金节约达11%。在财务开支上，严格执行四人签字原则，即每张发票必须由经办人、分管领导、财办主任、镇长签字。大额资金镇长、书记会签。这一制度从源头上避免了个人费用财政开支的现象发生，大大提高了主职干部的公信度，避免了干部不必要的议论。?

绍兴市中心镇的权力规制，之所以能够取得较好的成效，既明确了县镇之间的权责关系，又规范了中心镇的权力运行，防范了权力风险，提升了用权绩效，统筹解决了中心镇扩权前权责不匹配、扩权后用权欠规范的问题，并具有一定推广价值，其最大的特色，就是通过制度化的建构，利用各项具体的制度安排，来制约和监督权力。通过厘清权力清单、界定用权流程、完善监督机制、构建评估体系，着重对风险点的排查和监管，从而在中心镇层面构建起了一个“确权—用权—督权—评权”的制度体系，实现了制度创新。

四、绍兴中心镇权力规制的启示

绍兴市中心镇权力规制并非为规制而规制，而是通过制度规范保证效率、保持稳定、惩防腐败、强化廉政，从而探索经济发达地区统筹城乡发展、推进小城市建设的新路径，因此，对于经济发达乡镇具有较强借鉴意义。

(一)要树立权力规制和防控的理念

当前对乡镇政府职能的关注，主要集中在权力与责任是否匹配、财政能力是否完善以及如何从管治型政府走向服务型政府等方面。其实，上述任何问题的解决，都必须以权力的规制和防控为先导。无论乡镇政府现有的权力有多大，财政能力有多强，服务型政府的构建进行到何种程度，都必须对其保持制度性的警惕。如果我们放松了对权力的警惕，尤其是对基层权力的警惕，一旦权力的行使者滥用既有的权力，就很有可能造成基层党群关系和干群关系的紧张，破坏国家政权的整体形象。正如阿克顿勋爵所说，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。只有时刻保持对权力的规制和防控的理念，才会有制度化的建构，并最终将各项制度落到实处。

(二)对于权力的规制，最好的办法就是诉诸于制度

要把制约和监督的理念落实到具体的制度建设上。

制度构建之后，要通过相应的机制，切实保证制度能够得到执行。我国现行的行政管理体制当中，一个很大的问题就是制度无法落实和执行。因此要在注重制度建设的同时，更加注重制度的执行力。只有保证了制度的执行力，才能维护制度的权威。绍兴市的制度化建构和机制完善，主要着手于中心镇权力行使的过程、细节和结果三个方面，吸收了理论界权力规制的基本方式，利用程序性、公开性和监督性三大举措，对权力的行使进行全方位的规制。

1．程序性规制。坚持程序正义，严格规定了各项事务的基本程序，通过明晰权力内容，制定权力清单，编制权力流程图，使抽象的权力具体化、模糊的过程明晰化，缩小了干部随意用权的空间，有效杜绝了个人用权的盲目性，从而基本解决了中心镇扩权后权力内容、边界、依据和流程不明确的问题。

2．公开性规制。坚持公开性规制，有效解决了权力运行透明度不高和廉政风险问题。如确立和完善《重要信息披露制度》等制度，规定政府重大事项的集体决策和执行过程要透明，权力运行要做到三公开，即公开办事制度、公开运行流程和公开重要信心。通过这一系列的制度规定，提升了乡镇政府工作人员的用权理念，推进了权力的阳光运行，完善了权力公开透明的制度体系。

3．监督性规制。就是不但建立了多层次的监督体系，而且通过规范化的考评机制，保证了监督体系的作用发挥，从而突出解决了中心镇权力运行绩效考评弱的难题。绍兴市制定了完备的乡镇干部问责制度，明确了权力和责任的追究范围与程序，通过构建中心镇权力运行绩效评估体系，优化机关干部竞争激励机制，进一步增强了乡镇政府工作人员的忧患意识、责任意识和创先争优意识，提高了统筹发展能力，降低了行政成本，提升了行政效益。

(三)要培育良好的氛围，为制度的落实提供良好的运行环境

依法行政、廉洁行政的文化，对法律和制度的尊重，是保证制度真正得到贯彻和执行的软环境，直接决定着制度能否真正落到实处。因此，要积极挖掘当地的廉政文化，通过引导、示范和教育等手段，培育基层政府的廉洁文化。要努力引导基层政府树立法治的权威，树立制度的权威，坚持法律至上的理念，培育基层工作人员依法行政的意识。同时，还应该培养政府工作人员和民众的民主意识，在他们当中树立起对民主的信任感和认同感。只有具备了这样的土壤，制度的执行才会有夯实的基础，才会有完善和发展的可能。