农业转移人口市民化的制度创新及其现实途径

蒋建森

所谓农业转移人口市民化，是指政府通过实施相应的政策措施，使农业人口逐步离开农村和农业生产，实现在城镇定居，获得市民身份，与城镇居民享受同等政治权利和公共服务，并在生产生活观念行为等方面逐步融入城镇的过程①参见邱鹏旭:《对“农业转移人口市民化”的认识和理解》，在人民网理论频道，2013年3月13日。。当前，我国人口迁移规模不断扩大，据统计，2012年全国农民工总量超过2.621亿②金中夏、熊鹭:《农业转移人口市民化道路怎么走》，《经济日报》，2013年1月31日。，浙江省达到2600余万。农民工实际就是农村剩余劳动力。农业转移人口除包含农村剩余劳动力外，还包含非劳动适龄人口。因此，农业转移人口的概念比农民工概念要为丰富。

党的十八大报告明确提出:“要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。解决好农业转移人口市民化问题，关系重大、影响深远。

一、农业转移人口市民化:城镇化的核心问题

城镇化不能等同于城市化，不能等同于土地城镇化，更不能等同于投资建设高楼大厦。城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化的核心是农业转移人口市民化，包括城镇原有农业居民的市民化和迁入农业转移人口的市民化。

(一)农业转移人口市民化，是实现真正意义上城镇化的基本前提。2012年，我国城镇化率达到52.57%③中央农村工作领导小组副组长陈锡文在2013年1月28日中国经济年会发言时提供。。但是，以非农户籍人口计算的城镇化率只有35.29%④胥会云:《被误读的城镇化》，《第一财经日报》，2013年4月26日。。中间的差额，就是农村户籍的农业转移人口。这个群体为城镇经济社会发展作出了巨大贡献，但除部分就地转移者外，常常因“外地人”身份很难实现与当地人的融合。他们由于远离家乡，一般只能居住在单位集体宿舍、农民工公寓、城郊农民房、集体工棚等地方，有的甚至居住在自搭窝棚、桥梁之下①据韩康:《中国城镇化发展的风险》(《学习时报》，2013年5月20日)，农民工52%居住在用人单位提供的集体宿舍，47%为租住城中村或近郊区的农民房，自购住房比例不足1%。。各项社会保障包括医疗、工伤、劳保、文化等公共服务严重不足，并且受到差别化对待。子女虽然有部分被安排在当地公办学校上学，但仍然有许多孩子只能在教育质量难以保证的农民工子弟学校上学。他们作为公民，为迁入地经济社会发展作出了巨大贡献，但常常因背井离乡，在生活习惯等方面难以融入迁入地而受到歧视。这些人口，虽然从统计学意义上被计算为城市人口，并因此提高了我国的“城镇化率”，但并没有享受到和城镇居民同等的公共服务和社会保障。因此，他们不能算作是真正的市民。当前，人口统计中以“六个月以上常住人口”为基础统计的城镇化率，是容易造成误解的“半城镇化”，或者说是一种公平正义要素显著缺乏的“伪城镇化”②当前理论界对“半城镇化”和“伪城镇化”问题有大量的研究。。要解决“半城镇化”和“伪城镇化”的问题，实现真正意义上的“城镇化”，别无他法，只能把人的城镇化摆到优先位置，切实走出一条农业转移人口市民化的道路。让农业转移人口真正“停”下来，享受到与城镇居民均等的政治权利和公共服务，尤其是教育和生活保障，让农民感受到不再受歧视、感受到社会公平正义，并从生产、生活、观念、行为等各方面都融入城镇，才是真正意义上的人的城镇化。

(二)农业转移人口市民化，是推动城镇化加速发展的重要动力。人口通过在城镇聚集，可以使公共投资的平均成本和边际成本大大降低，可以促进专业化分工，促进市场需求增长和多元化发展，从而产生显著的规模经济效应。在防止城市病的前提下，聚集程度越高，边际成本越低，规模经济效应就越明显。解决农业转移人口市民化问题，能够有效提高人口在城镇的聚集度和人口与城镇的结合度，并至少在三个纬度上推动城镇化的加速发展:一是拉动内需。通过实现农业转移人口从流动型、临时性、低水平消费向定居型、常态性、相对较高水平消费的转变，可以大大提高城镇整体的消费水平，特别是对住房、汽车和耐用消费品的需求会大大增长，从而成为拉动投资和消费需求的生力军，为经济发展提供强大的动力。二是提供要素。农业转移人口市民化的直接效应，就是人口流动速度的明显下降和人口在城镇的逐步沉淀，这将使城镇工业和服务业的发展得到更加稳定可靠的劳动力保障。同时，农业转移人口市民化，将大大减少农村对建设用地的需求。如果配套以农业转移人口带农村建设用地和宅基地指标进城的政策，更将大大缓解城镇化过程中的土地要素供应问题。农民到城镇落脚，还可以带动一定量的资金要素进城。三是城乡一体。农业转移人口市民化既可以为建立统一的社会保障体系和户籍管理制度创造条件，促进城镇经济发展，又可以永久消耗农村剩余劳动力，为农业经济规模化经营提供有利条件，从而促进城乡区域的统筹协调发展，实现城乡一体化，逐步解决并最终消除城乡二元结构问题。

(三)农业转移人口市民化，是推进城镇化过程中社会治理改善的必然要求。大量农业转移人口进入城市，并且无法立足的时候，社会问题必然爆发出来③用韩康的话来说，就是城乡矛盾的内化:即在城市化过程中，由于城乡二元化和城乡矛盾没有真正得到解决，结果转化为城市化和城镇化发展的内部矛盾。见《中国城镇化发展的风险》，《学习时报》，2013年5月20日。。当前城乡居民某种程度上的对立、农业转移人口的彷徨无助、刑事治安案件的高发、群体性事件的多发等，均与农业转移人口难以安定有关。农业转移人口市民化至少有以下效应:一是有效增强社会认同。市民化的过程，必然是生活水平逐步改善、社会地位逐步提高的过程，并且伴随个体对自身新身份的认同和对所属社会群体的认同。这种归属感的社会认同具有稳定性，并且必然伴随对社会治理的认同度逐步提高。这对于提高党和政府公信力、提高共产党执政合法性，具有重要意义。二是有效缓解社会焦虑。市民化的过程，是一个城乡逐步融合的过程，是一个逐步消除社会等级以及社会等级之间对抗的过程④关于社会等级的观点，参见胡承槐:《当前中国社会的结构性矛盾与构建开放政治体系简论》，《中共浙江省委党校学报》，2005年第4期。，还是一个社会不断实现公平正义的过程。人口大规模流动现象、留守老人和儿童问题、临时夫妻问题等当前城乡分隔状态下出现的矛盾和问题，可以逐步得到解决。在此过程中，农业转移人口社会焦虑可以得到有效缓解。同时，作为矛盾的另一方，随着社会日益安宁、刑事治安案件下降，城镇居民社会焦虑也可以得到一定程度上的缓解。这些变化，对于促进社会和谐稳定是极为有利的。三是有效加强社会管理。市民化过程，是一个农业转移人口实现社会期待、生活逐步安定的过程，不仅有利于解决城市居民和农业转移人口分块管理的问题，也有助于社会治安的好转、城市管理的改善，并减少重大群体性事件的发生。这些变化的出现，对于社会管理的加强将会起到积极的推动作用。

二、农业转移人口市民化的困境

农业转移人口市民化是中国梦的一部分，是无数农业转移人口的中国梦。梦想很美好，现实挺残酷。要实现这一梦想还面临诸多困难，需要一个长期过程。主要存在以下问题:

(一)城镇不愿要。在当前跨地区利益关系没有有效协调机制的情况下，任何城镇都不会欢迎本辖区范围之外人员在本地无条件的入籍。对农业转移人口的态度基本是“要劳(劳动力)不要人”①这一观点借鉴自浙江省农村工作办公室副主任邵峰，即城镇欢迎农民作为劳动力的输入，却不欢迎农民在本地入户。。原因至少有三:一是社会保障压力较大。当前社会保障压力成为地方财政的一大难题。许多地方对本地居民提供的社会保障尚难以全部到位。这也是城镇不愿接收流动人口入户的重要原因。有学者建议剥离户籍制度附加的社会保障功能，既为当地财政减负，又可为外地人入户提供条件②这种思路成为一些地方户籍制度改革遵循的一项原则，是不符合实际的。。这种思路难以落实。只要人入户，医疗、教育、文化、计生服务等社会保障硬需求，并不会因为户籍已经剥离社会保障功能而消失。这一硬需要只能由迁入地满足。如果中央政府无法实现转移支付，流入城镇财政是难以承受的。二是社会管理压力较大。在中央相关政策尚未明确、各地政策不一的前提下，放开农业转移人口入户将会给城市的社会管理，尤其是教育、医疗、低保、城管、治安等带来极大压力，社会管理和服务将面临考验。前几年郑州户籍管理体制改革中出现的乱象，足以让其他城市警醒③郑州户籍改革仅一年即停止，导致的乱象引人深思。参见郭凯:《郑州户籍改革受挫反思，文件后需深刻制度变革》，《中国新闻周刊》，2007年4月23日。。三是人口素质结构改善压力较大。农业转移人口受教育水平总体偏低，77%的农民工受教育程度在初中及以下④据国家统计局:《2011年我国农民工调查监测报告》。，接受过正规职业教育、具有一定职业技能的占比不高。多数城市比较注重改善本地的人口结构、提高人口总体素质。如果大量农业转移人口入籍，对城市人口素质结构的改善会带来明显压力，从而降低城市接纳的积极性。

(二)农民不愿留。如果城市开放入户，在农民原籍地产权保护政策不到位的情况下，农民也未必愿意留。当前农民在乡主要有土地(山林)承包权、宅基地使用权、农村集体经济合作社收益分配权等经济权利，同时还拥有相对较宽松的生育权等其他权利。这些权利是农民安身立命的根基，是一旦需要回乡生活时的基本保障。虽然中央曾经出台要求保护农业转移人口在乡土地(山林)承包经营权等方面权益的文件，但在实际执行中，一旦户籍迁出，许多地方会将农民的土地(山林)承包经营权收回，并取消其他相关权利。对此，农民是高度敏感的。如果要农民以放弃在乡基本权利为代价来获得一纸城市户籍，那绝大多数农民是不愿意的。

(三)农民无法留。在当前城镇户籍管理制度不变的前提下，即使城市愿意要，农民愿意留，从政策角度看，“留下”也是困难的。农业转移人口在城市生活，不仅需要就业和一般性社会保障，更加需要的是住房。我国户籍管理制度规定，在城镇入户，只能在自有住房、公房、单位集体户入户或者以投亲靠友方式入户。对于农民来说，在单位集体户入户，可能性很小，那基本是给大学毕业生准备的;在公房入户，更加不可能，现在单位有公房的很少，要有也基本是给引进人才准备的;在自有住房入户，有可能，但比例很低，毕竟能够买得起城镇住房的农民还是少数。投亲靠友入户对于农民来说，也很难实现。因此，农民即使愿意在城镇落户为安，也缺乏最基础的入户保障。需要引起注意的一个倾向是:当前不仅大城市，包括中小城市的发展，都出现了高端化①国内有600多个城市正在雄心勃勃地计划“走向世界”。参见韩康:《中国城镇化发展的风险》，《学习时报》，2013年5月20日。的问题。每个城市都试图通过“转型升级”、提高城市品位、建设国际性城市来打造品质城市，考虑的不是如何为农业转移人口创造就业机会，而是尽可能把农民工挤压出去。如果全国的城市都以这种思维“加强管理”，很难有农业转移人口的生存和发展空间。

三、农业转移人口市民化的制度创新

农业转移人口市民化，是经济社会发展的自然结果，是对现有城乡管理体制的一种反动，是解决当前城镇化进程中社会风险的必由之路。只有突破现有的政策框架和制度安排，才有可能真正推进。这就要求以改革创新的精神，积极推动影响农业转移人口市民化相关政策、法规、制度的改革，逐步构建“政府主导、多方参与、成本共担、协同推进”②见2013年4月19日南方都市报文章《发改委酝酿城镇化改革方案，拟建三大世界级都市群》。的农业转移人口市民化政策体系，以强有力的制度创新，逐步实现市民化目标。

(一)以产权明晰化为目标，推进农村经济制度尤其是土地制度改革。当前农村落后、农民贫穷的一个重要原因是农村经济资源产权不明晰、商品化市场化水平较低。农民土地承包经营权落实尚不到位、承包期内随意调整收回和强制流转等问题仍然存在;农民对宅基地只拥有使用权，无法自由交易;农村经济合作社资产属于集体资产，农民一旦户籍迁移，即失去社员身份和相关财产权益。因此，在推进农业转移人口市民化之前，首先要解决农民在农村权益的产权问题。核心是三条:其一，农民家庭承包经营的土地和山林在确权登记的基础上，要明确相关权益长期由农民支配。同时，允许农民以长期租赁(包括使用权出让)、委托经营等形式，自由流转承包土地和山林③当前理论界关于农村土地私有化和国有化改革的争议，难以取得共识，而且风险过大。土地确权并且权益不因外在条件和身份的变化而变化，同时允许农民对土地权益自由支配，是较为稳妥的改革举措。其二，对农民宅基地进行确权登记，允许农民宅基地使用权及其附着物自由交易④宅基地自由交易需要突破当前只允许在本村范围内交易的政策界限。，包括通过宅基地复垦换取政府相关用益物权，如城镇保障性住房。其三，对农村集体经济合作社权益，包括合作社拥有的农村集体建设用地权益实行股份化改造，允许农民自由持有或在一定范围内自由转让农村经济合作社股权。以上三项财产权利，都不能因农民居住地、户籍、工作、人口变化而变化，都不能受任何组织和个人的侵犯。这样就可以在产权初步明晰的基础上，确保农业转移人口在乡基本经济权利，从而为建立相应的自愿有偿退出机制⑤见2013年4月19日南方都市报文章《发改委酝酿城镇化改革方案，拟建三大世界级都市群》。打下基础。

(二)以同权同利为目标，推进户籍制度改革。当前城乡分隔的户籍制度已经成为制造社会等级、分化社会合力的重要原因，成为阻碍农业转移人口市民化的重要障碍，必须进行彻底改革。要实行户口统一登记制度，取消农业户口和非农业户口的区别，将所有人统一登记为居民。在建立全国性的财政平衡和土地平衡等相关制度安排的基础上，构建同权同利的户籍制度，即农业转移人口可以根据居住地享受与城镇居民同等的政治经济权利和公共服务⑥户籍与社保捆绑，不是或然而是必然。难以想象一个户籍与社保分离的制度能够真正在现实中运行。。同时应当降低城镇入户门槛，一般情况下，农民只要在城镇拥有固定居所，有相对固定工作，就应准予入户。要根据全国中心城市、地区中心城市和中小城镇的不同，实行差别化的迁移政策和鼓励政策，引导农民就近、就中小城市入户⑦参见中央政法委书记孟建柱在2013年全国政法工作会议上的讲话，《求是》，2013年2月17日。，以减轻大城市的压力。

(三)以城乡统一为目标，推进社会保障制度改革。因城乡、地区、身份甚至单位的不同而不同的碎片化的社会保障制度是当前最为人所诟病的制度安排之一。在难以全面建立全国统一的社会保障制度的情况下，可以分两步进行:第一，明确中央和地方在社会保障方面的事权，并配套以相应的财权——比如可以将义务教育、基本医疗保障明确为中央事权，将高中段教育和高等教育、养老保险、医疗保险等明确为中央与地方共同承担的事权，将就业保障、住房保障明确为地方承担事权①崔克亮:《中央与地方公共服务事权、财权划分的走向》，《中国经济时报》，2004年12月7日。相关事权划分具体建议为个人观点，可以对此专门作深入的研究。，等等。第二，对于中央事权的社保事项，应打破当前碎片化的社会保障制度，逐步在全国范围内建立城乡统一、覆盖全体国民的社会保障政策体系;对于中央和地方共同分担的社保事项，中央承担部分全国统一，地方承担部分允许各地从实际出发分别制定相关政策，但同一区域内城乡标准应当一致;对于地方事权的社保事项，由地方根据本地实际确定保障标准，同时做到城乡标准统一。在此基础上，逐步构建农业转移人口与城镇居民均等的，涵盖政治权利、义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房、社会治安以及公用设施等内容的新型社会保障体系。

(四)以转移支付方式为抓手，实现人口流动的财政平衡。人口转移，关键在利益平衡。利益平衡的关键在财政平衡。当前农业人口转移的主要方式是跨行政区域迁移②跨区域迁移包括跨省(市、区)、跨地(市)、跨县(市)的迁移，县(市)内迁移可以定义为行政区域内迁移。。跨行政区域的迁移，必然涉及区域之间利益关系的调整和市民化成本分担问题。如果不对跨区域转移导致的利益关系进行适度调整和平衡，流入地不会有接纳流入人口的积极性，农业转移人口市民化也就不可能实现。因此，必须出台协调平衡跨区域利益关系的系统化政策。从中央层面来说，需要承担跨省农业转移人口市民化的公共成本。如在财政上，可以根据人口流入量对流入地需要承担的社会保障支出进行一定程度的转移支付。省级、地市级范围内的跨区域人口转移成本分担和转移支付可以参照中央层面方式办理。县级行政区域内的人口转移由本行政区域自行平衡。在转移方式上，可以根据人口转移数量以及相应层级的事权来逐项明确转移资金额度。如在教育权保障上，可以借鉴一些国家实行的教育券制度③教育券制度把选择权交给学生及其家长，是平衡人口转移情况下地区利益，解决教育问题的有效方法。。对需要接受教育的转移人口发放教育券，学生凭教育券到流入地接受教育，而流入地凭教育券向上一级财政支取教育经费。与此同时，还要充分考虑人口流出地的利益，必要时继续加大财政扶植力度，保障其在人口流动过程中的合理利益，提高其推动人口合理流动的积极性。

(五)以建立土地指标运营平台为抓手，实现人口流动的土地平衡。土地是城镇化也是农业转移人口市民化的重要载体。对于人口流入地来说，人口的增加必然导致建设用地增加。在当前建设用地指标受到严格控制的情况下，在保障现有耕地规模的前提下，找到解决土地问题的方法，就找到了解决农业转移人口市民化的金钥匙。当前，重庆试行的地票制度④所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。，在通过宅基地复垦取得建设用地指标的基础上，为土地流转提供了有益经验。从全国层面来看，理应在现有经验的基础上，建立全国统筹的土地指标运营体系，以土地指标交易模式，统筹解决跨省人口流动的土地指标问题，并对流入地按流入数量给予相应的建设用地指标倾斜。各省(市、区)和地(市)应在全国建立土地指标运营平台的基础上建立自己的平台，并解决跨市(地)和跨县(市)人口流动中的土地指标平衡问题。

(六)以农民财产权利自由让度为抓手，提高农业转移人口成本支付能力。人口迁移公共成本需要由中央和地方政府分级承担，但社会保险交纳、保障性住房购买等私人成本只能由农民自行承担。这就对农民的经济承受能力提出了要求。为解决这一问题，应当允许农民通过运用承包土地的占有、使用、收益等权利和宅基地用益物权以及集体经济合作社股权，提升自身的支付能力，使其可以承担市民化过程中的私人成本。以宅基地为例，可以建立让农民在土地复垦的基础上，带指标进城，城镇获得农民的土地指标，农民获得指标出让收益的模式。同时，计生、养老、医疗等社保权利应允许跨地区接转，接转后按迁入地区政策享受相关待遇。新迁入城镇农民在一代内还应有权利继续享受农村计生等农民专享政策。

四、农业转移人口市民化的现实途径

农业转移人口市民化是一个长期过程，我们在推进市民化的制度创新同时需要实干推动。必须在坚持以人为本、科学发展的基础上，以系统化、前瞻性的思维，统筹兼顾、综合施策、稳步推进。我们需要注意以下四个关口和做好三项具体工作。

(一)城乡一体。城镇化不是城镇的现代化，而是城镇和乡村共同的现代化，是建立在城乡二元结构完全消除基础上的现代化。因此，必须从新型工业化、信息化、农业现代化和城镇化“四化同步”的角度，从城乡一体化、城市居民和农村居民共同发展的高度来审视农业转移人口市民化问题，并将其作为破解城乡二元结构的一把金钥匙，真正摆上位置。

(二)权益保障。在我国60多年的现代化建设过程中，农业农村农民作出了巨大牺牲。解决农业转移人口市民化问题，是工业反哺农业、城市反哺农村、公共财政反哺农民的重要渠道，在一定程度上是对数十年来剥夺农民的一种补偿。因此，一定要抛弃农业转移人口市民化是对农民恩赐的观点。农民户籍迁移进城，应以其在农村权益受到完整保护为前提，尤其是土地(山林)承包经营权、宅基地使用权、农村集体经济合作社收益分配权应完整保留。

(三)尊重意愿。农业转移人口市民化作为一项公共政策，一定要充分尊重农民意愿。是否愿意将户籍迁移进城、迁几人、迁往哪里、何时迁移，迁移时是否出让在农村各项权益，应完全由农民自己来决定。政府要做的是“有政策鼓励和引导、无政策强迫和限制”，在此基础上逐步实现公共政策目标。

(四)统筹推进。农业转移人口市民化问题十分复杂，涉及城乡之间，横跨不同行政区域，关联农业农村、规划、建设、土地、户籍、社保、教育、计生、综治等方方面面，需要系统设计、总体规划、全面推进，任何一个地区或一个部门的单兵突进都不可能取得成功。同时，要按照经济规律办事，分步、稳妥、有序推进，绝不能搞农业转移人口市民化的“大跃进“。

当前，在把好以上四个关口的同时，我们还需要做好三项具体工作。

(一)总体规划和制度设计。农业转移人口市民化是一项系统性极强的工作，需要中央到地方各个层级根据各自事权，从总体规划和制度设计入手，前瞻思维、科学规划，把转移人口的吸收、管理与城市经济社会结构的协调和发展结合起来，系统研究城市规划、基础设施建设、社会保障等问题，切实保障农业转移人口市民化与城镇化同步推进。中央政府应当抓紧制定总体方案，统筹制度设计、政策安排和利益平衡。省级政府应当按照中央要求制定本区域实施方案，统筹推进省内跨市县农业转移人口市民化，落实省外农业转移人口落户目标和基本公共服务均等化的各项安排。城市政府应当因地制宜制定落户条件，细化基本公共服务项目，提高基本公共服务水平。①参见《发改委酝酿城镇化改革方案，拟建三大世界级都市群》，《南方都市报》，2013年4月19日。

(二)工作推进和政策落实。农业转移人口市民化是现代化道路上绕不过的一道坎，是让包括农民在内的中国人人人享有人生出彩机会的必然选择，是现实中国梦的必然要求，从中央到地方，都应该把这项工作摆上党委和政府的重要议事日程，按照中央的统一部署，统一思想、凝聚力量，围绕阶段性目标和任务，抓好各项改革任务的落实，抓好各项政策措施的到位，齐心协力、统筹推进，争取尽早使农业转移人口市民化工作全面启动，早见成效。

(三)政府服务和社会管理。农业转移人口市民化的过程就是人口流动和社会形态转换的过程，在这一过程中，提升政府服务、加强社会管理至关重要。要增强服务理念，解决本地居民与流动人口管理两张皮的问题，杜绝身份歧视，实行无差别化管理。要在健全完善现有社会管理机制的基础上，进一步创新社会保障、就业促进、教育培训、治安管理、入户衔接等方面机制制度，使农业转移人口真正融入城镇，成为城镇的新主人。要充分运用现代信息技术发展成果，探索建立基于公民身份证号码的全国统一的个人社会保障号码和相关的信息平台，对农业转移人口变动趋势进行预警监测和综合分析，对实时流动情况进行有效掌控，为科学决策、服务管理提供强有力的信息支撑。要依托现有社会管理服务中心建立农业转移人口服务管理综合平台，使入户人口能在一个平台上一条龙办理、一次性解决入户涉及的相关问题，并使农业人口转移输出地与流入地无缝对接。