公证是服务“三农”的有效法治形式

■刘向东 (河北省司法厅巡视员)

公证是服务“三农”的有效法治形式

■刘向东 (河北省司法厅巡视员)

党的十八大指出: “解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重。……要加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。今年2月，中共中央国务院一号文件连续第十年聚焦“三农”，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向，也为公证工作服务“三农”带来了新机遇、新课题。可喜的是，多年来河北省公证积极服务“三农”和社会主义新农村建设，有效化解了诸多矛盾纠纷，促进了中央各项惠农政策的落实和国家法律的正确实施。然而，新形势下，公证工作如何深化改革，真抓实干，实现为“三农”服务的新突破?河北省司法厅一是在全省公证系统进行了问卷调查，问计于民，集思广议;二是深入到石家庄、保定、唐山、邢台等6个市21个县 (市)区进行了调研。

一、公证为“三农”服务的基本情况

公证是推进美丽乡村建设的有效法治形式，让人们了解公证，运用公证，尤其是把公证交到农民手里，使农民能够主动运用公证等法律手段合理表达诉求、依法维权是各级司法行政部门的历史使命和政治职责。公证处是司法行政部门为农服务的窗口，县域处则是司法行政工作联系农村、服务“三农”的主阵地。目前，河北省有公证处174个，其中县域处148个，占全省公证处85%，有着为“三农”服务的广阔腹地和触角。本次选取的6个市21个县 (市)区公证处既有地方经济发达、人均办证量居前位的，也有属于经济不发达、甚至贫困县、人均办证居中或后位的公证处;既包括唐山市丰润区、行唐县等涉农公证基础较好，当地农民公证意识较强的地区，也包括涉农公证欠缺，农民法律意识淡薄的地区;从体制、机制考量既有行政体制、事业体制也有合作制。特别是针对当前农民合作社发展迅猛，新型涉农经济组织经营灵活、涉及面广，但运作不够规范，亟待法律服务介入的现状，重点对平山、深泽两个县的农民专业合作社进行了走访。

河北省是农业大省，涉农公证是河北省县域处的重点领域和传统优势。早在1981年、1982年，家庭联产承包责任制启动的关键时期，围场满族蒙古族自治县公证处就开始为土地发包承包办理公证，开了公证为农服务的先河。1988年司法部在围场召开现场会，推广河北为农公证服务的经验。多年来，围场的涉农公证始终走在全省的前列，在荒山承包、舍饲圈养、退耕还林还草、林权承包转包等方面卓有成效。2004年6月，河北省政府办公厅下发了《关于加强“三农”公证工作，依法保障农村小康建设顺利进行的通知》，各地按通知要求，进一步整合司法行政资源，健全公证服务“三农”的长效机制和基层工作网络。两轮土地承包期间，全省公证机构办理各类承包合同公证300多万件，有力稳固了承包经营关系，使农民更多地享受到党的惠民政策。此后，全省涉农公证成为公证工作乃至全省司法行政的重点之一。2012年，河北省司法厅召开全省县域公证工作暨公证三化建设电视电话会议，落实省委加强基层基础建设、深入推进社会主义新农村建设的战略部署。近年来，全省公证处涉农公证工作亮点纷呈，职能作用进一步凸显:从“三农”公证的总量看，2012年，全省共办理公证28.2万件，其中涉农公证占到了全省办证量的47.2%。涉农公证领域不断拓展，办证种类超过百种，成为支撑全省公证事业发展的半壁江山;从服务层次看，除办理遗嘱、继承、分家析产等传统民事公证事项外，发展到介人法律关系更加复杂、工作难度更大的农村重要事务，如民主决策、换届选举、土地使用权流转、征地拆迁补偿、美丽乡村建设选房摇号、惠农资金和专项补贴发放、农村金融信用秩序构建等。如，石家庄市平安公证处曾坚持三天两夜，现场监督桥西区方村进行了村委会换届选举，情绪对立、竞争激烈的村民在公证员宣布选举结果真实有效的刹那，对公证处报以雷鸣般的掌声。调研期间，平山县岗南镇东朱豪村的老支书任栓录介绍说，村内和谐稳定，乡风文明，得益于公证处几年来对村内建设的法律服务。老支书说着公证处主任就象夸着自家的兄弟。从服务方式方法看，突出公证的职能作用，又不局限于公证自身。服务内容以办理公证为主，同时宣传党的惠农政策和其他法律法规;服务渠道以出具公证书为主，同时大力拓展其他非诉业务。通过担任政府法律顾问、出具法律意见书、参与经济项目谈判和决策等多种形式，由单纯办证向证前组织协调、证中审查完善、证后回访与强制执行等一条龙服务。平泉县公证处积极介入乡村道路建设，通过办理拆迁补偿、保全证据等公证事项推进“村村通”工程，深得群众拥护，以至于道路施工没有公证处到场，老百姓则不让动工;从服务效果看，经过公证的农村经济合同履约率达到了99%。许多濒于激化的农村经济纠纷经过调解、办理公证得以平息且不再反复，很多干群矛盾和热点问题经过公证的公开监督得以化解，一些单方违约行为和非法交易通过公证的强制执行效力而在诉前得到制止。行唐县九口子乡一些山地承包合同因办理了公证手续，制止了因村干部调整随意违约、撕毁原协议的行为，有些村庄流传起“山绿了、眼红了，不办公证不行了”的口头禅。

二、目前存在的主要问题

经过各级司法行政机关和广大公证人员的努力，河北省涉农公证工作取得了明显成效，涉农公证的发展环境较之以前有了很大进步，特别是《公证法》及相关法律、法规的出台为公证事业发展提供了有力支撑，但通过走访也发现了一些问题。从调研的21个公证处情况看，2012年办理公证17912件，其中涉农公证13444件，占公证总数的75%，但传统民事公证又占了80.2%。涉农公证的业务范围不宽、服务不够深入，拘泥于传统公证事项。偶有新型公证业务，但显得零星，缺乏系统性。“三农”需要服务，公证期待发展，两头着急却不能有效嫁接，表现在:

(一)公证自身发展尚待加强。首先，从思想层面来说，少数公证人员为农服务的政治意识不强。个别公证人员认为“三农”公证市场份额有限，麻烦多、风险大，出现问题农民经常纠缠不清，办理涉农公证服务成本大，而县域公证处又往往经济实力偏弱，公证收费较低，社会效果不突出，存在消极应付的思想，舍不得花大力气主动开拓农村市场。其次，公证队伍青黄不接，力量单薄。不少县域公证处公证员只有2～3人，148个县域处中二人处就有41家，其中7个处靠返聘退休公证员维持运转，61岁以上公证员5人，公证员人少年龄偏大。特别是一些行政体制的公证处，公证员还兼任其他行政职务，工作紧张，鞭长莫及，这在地域广阔、办证量大，条件艰苦的县区尤为突出。再次，公证基础建设落后，服务能力不足。公证处建设是公证工作发挥职能作用的基础，也是公证事业健康发展的基础。全省公证“三化一建设”推动公证处基础建设向前迈进一大步，但仍有一些县域公证处办公条件落后、设施陈旧简陋、没有公务用车、便民性差，许多涉农业务难以开展。

(二)涉农公证管理工作滞后。一是激励机制不完善。全省共148家县域公证处，其中行政体制77家、事业体制69家、合作体制2家。行政处是“阳光工资”，公证费收支两条线，而事业体制公证处的一些公证员包括公证处主任属司法局的公务员，这些公证员在实际管理中遇到了与公务员有关管理规定相悖的问题。涉农公证工作量大、条件艰苦、责任风险大，待遇却等同于一般行政科室，影响了公证开展的积极性。二是对涉农公证工作的研究、指导、规范不够。“千方百计增加农民收入”是党中央解决“三农”问题的最强音，一号文件是多年来中央非常重要的促进农村发展、农民增收的文件，但是相对于中央的顶层设计，相关部门特别是法律服务部门落实细化措施往往跟进不及时，公证机构各自为战，整体效果不突出。从调研看，个别市县的公证机构公证书制作不严谨，程序不规范，材料不齐全，甚至将公证书随意缩放的现象仍然存在。一些公证员学习不够，对涉农法律不甚研究、对最新农业政策不熟悉，不知道该如何拓展“三农”服务，办证信心不足，对涉农公证存在畏难情绪。

(三)一些农民法律意识不高，不懂得事先防范，对公证的作用不了解，办理公证怕麻烦、怕花钱、怕没用。如，有一个26万人口的农业大县，几年来，农民专业合作社已注册193家，营业执照、组织机构代码证、税务登记等齐全，但大部分没有章程，对外经营中短期行为多，责权利时常不对等，吃亏的是农民。走访中了解到某糯玉米种植专业合作社，种植时因缺乏统一管理导致玉米“串花”;销售时又因不签订合同或合同不完善出现货款追不回来的情况。另外，村镇干部调换频繁，有些农村干部不能严格执行国家的政策和法律，损害了农民的利益，导致了农民对国家政策和法律的不信任。调研时，有的县蔬菜合作社的农民就流露了想扩大生产又担心村干部新上任，可能会调整承包地有投资无收益的无奈。

(四)一些党政机关或相关部门对公证的认知度不高，不重视发挥公证的职能作用。一方面，公证制度恢复重建较晚，又缺乏法定必证事项，社会认知度不高，加之公证的职能主要体现在预防和治本，是慢工细活，党委政府在有些工作启动前很难想到运用公证手段。另一方面，一些党政机关或相关部门缺乏法律思维，按老习惯行事，对“三农”的管理更多地依靠行政命令，没有充分意识到法律调控、法律服务的重要性，对公证抱有可有可无、甚至怀疑的态度，不能将行政、经济、法律综合运用，做到法律前置，防患未然，甚至出现以行政命令撤销法律行为的怪现象。如，某县公证处曾办一柿树承包公证，挂果后，村内部分村民眼红，于是纠集一帮人上访，围攻县委县政府，要求撤销公证废止合同，县委政府为平息上访，压制公证处撤销了公证，对承包人简单赔偿了事，伤害了公证为农服务的积极性，也损害了公证公信力。也有个别司法局仍把公证处当做创收窗口甚至小金库，随意挤占挪用公证资产，下账报销，挫伤了公证员的积极性，损害了公证形象，背离了《公证法》的规定。

三、新时期公证服务“三农”的重点领域

落实中央、省委部署是司法行政部门首要的政治责任，服从服务于党和政府的工作中心更是公证工作的一贯原则。中央“一号文件”和《河北省委省政府关于加快发展现代农业增强农村发展活力的实施意见》是当前和今后一个时期推进农村改革发展的纲领性文件。河北省委八届五次全会提出“把县域经济和县城搞大搞强”做为四大攻坚战之一，更是对新时期公证工作奋发有为吹响的冲锋号。“一号文件”共七部分二十六条，针对其中提出的创新产权化配置、增加农民财产性收入、创新产业化经营、培育新型农业生产经营主体、提升农产品质量和竞争力等，结合公证预防纠纷的职能特点，当前和今后一个时期，公证拓展的重点服务领域应在以下几个方面:

第一，切实保护好农民土地权益。土地是农民的命根子。做好相关公证事项，主要包括四个方面:一是围绕省委确定的用五年时间完成相关权属确权登记颁证工作，积极拓展为农民发放土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、集体收益分配权证等“四证”服务，协助解决好四至不清、面积不明、权属混乱等问题，办理地块丈量、签字确认等保全证据公证和确权、流转、析产等合同协议或继承公证事项。二是依法服务土地承包经营权流转，即对农民以出让、租赁、互换、作价入股等形式流转土地承包经营权提供及时、优质服务;三是探索为农村集体经营性建设用地流转和闲置宅基地、房屋在农村集体经济组织范围内有效利用和流转，办理招标、拍卖及买卖合同或协议公证。四是依法保护被征地农民的公平合理补偿权利。对征地手续、补偿标准，农民的知情和参与权进行合法审查，对被征地农民的就业、住房、社会保障等情况实行跟踪服务。

第二，切实服务好农村经济发展。针对农村专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体跟进服务，为农民合作社章程的订立、订单合同制定、生产资料的采购、技术指导、农产品资质标准及认证等提供全程服务;针对粮食生产和农业结构调整，做好良种繁育、粮棉果蔬定购、农技开发引进推广等合同或协议办理公证;总结金融公证业务尤其是与省农村信用社信贷业务公证工作的经验做法，积极办理农村小额信贷公证，引导规范民间信贷，有效防范农村金融机构的商业风险。

第三，积极介入农村公共服务和社会管理事业。一是办理农村集资项目、农业基础设施建设所涉及的招投标、合作协议等公证事项;二是服务农村民主管理制度的健全与完善。包括为农村的民主选举、民主决策、村务公开、农村集体经济股份制改造等管理事项提供法律意见、现场监督服务。三是围绕新民居建设办理拆迁安置补偿协议公证、分房安置现场监督公证。

第四，切实维护好广大农民权益。积极参与人民调解、行政调解、司法调解，围绕农村二、三产业和农民务工做好乡镇企业改组改造、农民技能提高、劳务输出等事项公证，针对假种子、假化肥、假农药坑农害农以及拖欠农民工工资等问题积极办理保全证据等公证，维护农民权益;办理农产品直接补贴发放合同或现场监督等公证，切实让农民得到更多实惠。

四、推进公证服务“三农”的措施及建议

在明确新时期公证服务全省农村改革发展重点领域和内容的基础上，针对公证行业现存的问题和省委提出跨越赶超，奋进崛起，加大社会管理创新，把公共服务、平安建设、法治建设落实到基层的要求，建议采取以下措施，破解影响公证服务“三农”的思想、体制机制障碍，促进公证职能作用的充分发挥。

(一)增强公证服务“三农”的责任感和使命感。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。党的十八大提出要全面推进依法治国，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。最近，河北省开展的“解放思想、改革开放、创新驱动、科学发展”的大讨论活动进一步明确要求以法治思维和法治方式促进科学发展。公证具有法律先导和前置预防的功能，是构建和谐社会、维护社会公平正义的重要力量和有效手段，县域公证处具有最熟悉农业、最靠近农村、最贴近农民、成本低廉的特点，在化解矛盾纠纷，维护群众权益，做好服务“三农”的工作中有独特的优势。公证机构和公证人员要自觉服从党和国家的工作全局，与党中央保持高度一致，承担起新的更多的历史使命，把维护和实现广大农民的根本利益作为工作的落脚点。

(二)建议将一些重要事项纳入必证范围，并且由政府部门购买法律服务。稳定家庭承包关系，消除群众怕“变”，干部怕“乱”的心理，贯彻落实党的富民政策。河北省在土地承包的初期以公证的形式，让史无前例的农地关系有了法律部门的证明，在老百姓眼里也就是“政府部门的公证”，让农民感到安心。如今，在经历了两轮土地承包，承包关系相对复杂，地价上涨、围绕土地的利益纷争激增的背景下，建议将农村土地承包权流转、土地承包经营权证、宅基地使用权证、集体收益分配权证等确权登记发证工作，以及创新农业生产经营体制，农民兴办多元化、多类型合作社等影响面大、标的大、履行时间长、关系农民切身利益的行为上升到法律规范的范畴，列入必证事项，并且按照中央一号文件的精神，推广成安县和平山县由政府出资购买服务的做法，由政府定购服务或对法律服务机构进行奖励补贴，既能预防大量矛盾的发生，又能维护社会稳定，减轻农民负担。

(三)大力加强县域处建设，提高公证处服务能力。按照国务院关于公证机构改革的规定，推进机构调整，完善配套管理办法。一是落实和完善公证处独立法人地位。公证处依法独立行使公证职能、独立承担民事责任，具有高风险的特殊性。要为公证处建设发展松绑放权、提供空间，不能只注重眼前利益而忽视长远发展，甚至将公证处变成“提款机”杀鸡取卵。要按照《公证法》要求，赋予公证处人、财、物自主权，落实公证处主任负责制，充分调动公证人员的工作热情和积极性。二是完善激励机制。公证工作涉及面广、工作强度大、风险高，公证员的待遇应与之相匹配。应争取对不同体制的公证处健全完善不同的激励机制，以调动公证人员的工作积极性并有利于规范管理。三是继续强力推进公证三化建设。今年是河北三化建设的最后一年，重点和难点都在今年。最后一批达标处和第二批基本达标处大部分是县域处，基础差、底子薄，达标困难大;但是困难再大，也必须全力以赴地克服，因为河北省制定的公证三化建设标准与先进省份相比也只是最基本的标准，达到这一标准是公证事业长远发展的必备条件。四是推广公证联络员制度。涉农公证工作量大面宽战线长，而县域处一般只有2～3人。借鉴邯郸成安县广建公证联络网、站的做法，有效整合司法行政职能，充分发挥司法所、乡镇法律服务所、调委会的推荐、引办优势，在农村发展培育一批有一定法律知识、文化基础、群众威望较好的村民成为“公证明白人”，以点带面，扩大公证的社会覆盖面。五是广泛开展公证互助活动。为“三农”和省委提出的“四大攻坚战”提供及时优质的法律服务，城区公证处责无旁贷，市级公证机构更应率先垂范。继续有效开展“大帮小、富帮贫、先进带后进、城区助农村”的公证机构互帮互助活动，实现城区和乡村公证协调推进。

(四)大力加强涉农公证理论、实务研究与创新。广大公证人员要加强涉农法律知识、政策的学习和钻研，针对农村出现的新事物、新情况，敢于实践、大胆创新。公证行业内部多举办一些涉农专题讲座和培训活动、创建服务“三农”信息交流平台，方便大家讨论、解决遇到的新、疑、难问题，推广工作经验和做法;尝试与科研院所、高等院校联合，对一些经常性的、涉及千家万户、关系农村社会稳定发展事项进行调研，形成较为成熟、规范的法律服务类型或品牌产品，并逐步形成涉农法律服务的工作标准。

(五)对标找差，构建广大公证人员干事创业的工作氛围。河北省是公证大省，公证机构居全国第三位，公证员全国第四位，2012年全省办证量年仅28万多件，居全国第17位。按照省委大讨论活动提出的要开展城市对标、产业对标，在全国同类地区、同类行业找标杆、找差距的要求，直面问题，全省公证系统要认真找差距。省司法厅已确定要与新疆、内蒙对标，省、市、区县要从管理、业务、能力水平等多个层面各自找准标杆，分析存在问题的症结，号准思想之脉，下对发展之药，推动公证工作上水平。同时，在全系统开展“我为河北公证科学发展献良策”活动，进一步激发广大公证人员干事创业、力争一流的信心与激情，构建比学赶帮的工作氛围。

(六)加强公证宣传，营造有利于公证发展的外部环境。大力推进公证服务农村改革发展，既需要练好“内功”，也需要善于借助外力。一是主动向当地党委、政府汇报，争取政策支持。公证工作不能游离于党政中心工作之外，要有政治敏感性，想大事，议难事，有“悟性”，自觉服务于大局，利用公证职能解决行政、经济手段难以解决的社会热点难点问题，赢得党政领导和有关部门的关注和重视，支持和运用公证手段管理社会事务。二是要加强与农、林、乡企、畜牧、水利等有关部门的协调沟通，在具体的操作层面取得新的进展，尤其是当前各项农村改革发展的配套政策、措施逐步出台、落实之际，司法行政机关以及公证行业应主动沟通、交流，积极介入农村经济社会事务，不断拓展公证服务的广度和深度。三是加强与其他服务行业的配合与协作。当前，重点是加强与各类农村金融服务组织、农业合作组织等的合作，占据发展的有利先机，逐步扩大服务的规模和效益。四是开展直接面向农民的法律咨询和宣传活动，提高广大农民的公证意识。五是加强与新闻媒体的沟通和良性互动，大力宣传报道公证典型案例、优秀公证员的先进事迹，增强公证的社会认知度。

“行大道、民为本、利天下”这是新一届政府总理的心得，更应成为公证行业矢志秉持的原则。

(责任编辑 赵海鸥)