社会矛盾纠纷末端处理探析——以江苏省如皋市社会矛盾纠纷调解为例

■狄邦建 卢延林 黄文龙 (江苏省如皋市司法局)

社会矛盾纠纷末端处理探析
——以江苏省如皋市社会矛盾纠纷调解为例

■狄邦建 卢延林 黄文龙 (江苏省如皋市司法局)

基层虽“小”却折射大局，基层稳则全局安。基层社会矛盾纠纷末端处理，是细活、长期活、 “功夫活”，必须下猛力“苦干”，用见得到、摸得着的“真金白银”实打实地抓，又要用“巧劲”，讲究方法，创新手段，才能“四两拨千斤”，事半功倍。基于这一认识，近年来，江苏省如皋市准确把握新时期社会矛盾的规律性，把基层矛盾排查化解工作与法治引领、服务群众相结合，念好矛盾纠纷化解“综”、 “专”、“细”、“实”四字诀，实现矛盾纠纷“发现得了，发现得早”、“解决得了，解决得早”。

一、当前如皋市社会矛盾纠纷呈现的特点

如皋位于长江入海口北岸，是中国首批对外开放的沿海城市。立足全面建成小康社会新平台，如皋大力实施新型工业化、城乡一体化、经济国际化、生态文明化四大发展战略，经济总量连续三年位居全省第八，跻身全国县域经济基本竞争力50强、全国中小城市综合实力百强县 (市)。现代化建设为如皋经济社会发展带来巨大变革，也同时伴随着各类社会矛盾纠纷更加错综复杂，具体呈现出以下特点:

(一)矛盾主体复杂性。经济的迅猛发展，使得更多的社会主体加入到各类利益纠纷中，矛盾涉及面越来越广，基层矛盾纠纷现已拓展到政治、经济和社会生活的各个领域，纠纷主体由过去的公民与公民之间的人身、财产权益纠纷，扩展到公民与经济组织之间、公民与新经济组织之间、公民与新社会组织之间、公民与基层政府管理部门之间，矛盾纠纷排查化解工作也由原来的主要化解民间纠纷，发展到范围更为广泛的经济纠纷、行政纠纷等等甚至由其复合而成的个体性与群体性共存的社会矛盾纠纷。

(二)矛盾诉求多元化。新形势下的社会矛盾大多涉及民生，权益性诉求成为当前群众诉求的主体，主要涉及群众切身利益的物权、劳动权、经济活动权、发展成果共享权以及民主法治权等方面。从矛盾纠纷的类型看，逐渐由家庭成员内部之间的婚姻、继承纠纷或邻里之间简单的侵权、债务纠纷，发展为合伙投资纠纷、职工与企业之间的劳资纠纷、安全事故纠纷、物业管理纠纷、搬迁征收纠纷等等。

(三)矛盾分布广泛性。基层镇村是各类矛盾和问题的起点站，当前，村居面积变大了、定职干部减少了、经济建设上去了、污染也下乡了，集中表现为矛盾纠纷变多了。从整个社会矛盾纠纷分布情况看，80%以上发生在村居一级，全市347个村居中每个村居都有矛盾纠纷发生，常见的婚姻家庭、邻里纠纷、损害赔偿等矛盾频发，处置不当极易激化。

2011年以来，如皋市各级各类调解组织共受理调解社会矛盾纠纷40666件，调解成功率为99.2%。一大批疑难、复杂、重大的矛盾纠纷得到及时化解，有效地防止了群体性事件和民转刑案件的发生。实践证明，与诉讼、仲裁等纠纷解决机制相比，调解方式及时简便，群众不跑远路、不花本钱、不打官司，就地解决矛盾，最大限度地做到案结事了，易于为群众所接受，易于将各种矛盾纠纷化解在萌芽状态。

二、如皋市矛盾纠纷末端处理“四字诀”的探索实践

如皋市充分发挥调解在社会矛盾纠纷末端处理中的作用，突出矛盾纠纷化解“综”、 “专”、 “细”、“实”四字诀，社会矛盾纠纷调解成功率综合考评连续五年列南通第一、全省前列，市社会矛盾纠纷调处中心被评为江苏省规范化调处中心，2名调解员分别被评为全国模范调解员、全国人民调解能手。

(一)“综”字蓄力，建立多元化的矛盾纠纷末端处理机制

以“综”为核心抓好整合，把各种资源、手段、主体、力量纳入矛盾化解平台，形成在各个层面共同化解纠纷的合力。一是突出党政主导的政治优势。化解矛盾是党委政府的责任，如皋突出党政主导的政治优势，按照“做大市级、做强镇级、做实村级”的要求，在工作职能上赋予市、镇调处中心交办转办、督查考核、指导协调、人事建议、情况通报、一票否决建议“六大权力”，强化市、镇调处中心和村居调委会的核心引导作用。明确市社会矛盾纠纷调处中心为正科级事业单位，全市镇、村人民调解委员会全部按标准化调委会要求建设到位。二是延伸社会组织的协同优势。发挥社会组织上联系党委政府、下联系企业群众的优势，积极推动调解组织向社会组织延伸。让人大代表、党代表、政协委员、白领、蓝领、流动人口等群体代表参与进来，构筑起社会矛盾的缓冲带。2012年在白蒲镇成立的企邻矛盾纠纷人民调解协会，确定了22名协会成员，由19家规模企业会员、3名人民调解员组成，已成功化解涉企纠纷12件，帮助企业整改管理问题、解决法律难题19件，为一家大型化工企业成功调解涉及100多户家庭的环境保护纠纷。三是提升群众参与的基础优势。树立群众的矛盾由群众先解决的理念，发动和依靠群众的力量、智慧化解矛盾。鼓励和引导老干部、老党员、老政法干警和热心公益人士成立了47个个人调解室，每个调解室辐射方圆十里，为群众提供就近、便捷的调解服务。成立老舅妈调解队、夕阳红陪调团等群众性志愿组织，对矛盾纠纷的当事人进行合情、合理、合法的劝说调解，抢占化解矛盾纠纷的“第一先机”。东陈镇雪东社区等10余个村居 (社区)的陪调员已经成功参与调解数十起疑难复杂纠纷，涉及标的额近100万元。

(二)“专”字引领，建立法治化的矛盾纠纷末端处理机制

用调解的理念化解社会矛盾，有利于推动社会管理从刚性向柔性转变。如皋市叫响“调解让生活更美好”的口号，围绕“专”字下功夫，将社会矛盾纠纷调处纳入法治化的轨道，做到按“规矩”办事。一是把稳定风险排除在前。市调处中心与法制办、维稳办常态化开展联合听证对话、联合风险评估、联合分析研判，完善实施细则、考核办法及风险评估、责任追究等配套制度，规定凡涉及土地流转、房屋征收等民生利益的问题全部纳入风险评估，只有做到不损害群众利益，符合经济社会发展规律，不影响社会稳定，才可以“上马”。2012年以来，全市共实施风险评估项目209件，其中准予出台205件、暂缓出台4件，补充落实相应的整改措施25条，真正从源头上减少社会矛盾的产生。二是把法治理念引导在前。牢固树立“调解是执法、调解是办案”的理念，坚持矛盾化解和法治引导相结合，通过每年6月份“调解宣传月”等活动，广泛宣传房屋征收、劳动就业、社会保障、教育医疗、安全生产等方面的法律法规和政策规定，让群众知道什么是合法权益，明白如何依法维权，清楚如果突破秩序底线所要承担的后果，用大道理管住“歪”道理，把矛盾纳入法治的框架内解决，确保案结事了人和。三是把调处程序规范在前。程序上始终坚持当事人意思自治、自愿原则，注重调处机构内部管理的专业化，制定《调解程序操作规范》，规范排查、研判、接待、调处、回访等一系列工作制度，完善重大矛盾纠纷调处全程录音录像、公开举证质证、释法明理等制度，完善简易矛盾纠纷“三个一”调解结案制度，依法化解矛盾纠纷。建立“司法确认平台”，完善简便快捷的调解协议司法确认绿色通道，通过市法院诉前调解中心和市镇两级调处中心联网，对调解协议的合法性、合理性进行前置性司法确认。

(三)“细”字入手，建立精细化的矛盾纠纷末端处理机制

基层矛盾纠纷的末端处理，立足点就是要未雨绸缪、“雪中送炭”，抓早、抓细、抓源头，把各类矛盾问题纳入视线掌控，提前介入，吸附在当地，化解在基层一线，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。一是网格排查全覆盖。强化层级排查，推行“全市建网、网中有格、格中定人、人尽其责”的网格化排查化解工作机制。以村居为基层单元，落实村民议事代表为所在地的信息员，负责收集矛盾纠纷信息;每十个信息联络员组成一个联络小组，每个村居划分若干联络小组，形成信息员、联络小组、村居调委会、村两委会的层级排查体系。二是能动调处全时段。投入50多万元，在全市14个镇 (街道办事处)和347个村 (社区)镇、村统一安装“调解服务一键通”智能服务箱，即便是在节假日，群众有求助只要一按“一键通”，15分钟之内就会有专门人员赶到现场。运行以来，全市通过“调解服务一键通”提供法律咨询12818起，受理矛盾5195起，调处成功率达100%，提供其他便民服务5218次。如皋还将信息化手段引入调解，投入运行视频调解指挥系统和市镇村三级调解信息化平台，市调处中心在线实时指导、帮助、监督全市矛盾纠纷调处工作，实现矛盾纠纷网上排查，工作责任网上传递。三是专业对接全方位。落实“排查预警、接待受理、协调化解、跟踪回访、督办指导、立卷归档”等要求，健全公调、检调、诉调、援调、消调、访调等六大专业对接调处机制，建立完善医患、劳资、环保、婚姻、土地征用、房屋征收等15个标准化的专业调解组织，形成“1+21”的专业化调处格局，培育了公调对接“五三”模式、检调对接“调解四法”、婚姻纠纷调处“六二模式”等一批典型经验，提升了在涉及发展、民生、稳定等重点领域的调解能力，让群众从化解的每一个矛盾纠纷中切身感受到社会的公平正义。针对现阶段物业纠纷迅猛上升的态势，市调处中心把物业矛盾纠纷调解网络延伸到小区和住户，今年以来共调解各类物业矛盾70余起，成功催缴400多户物业拖欠费用，约占纠纷总数的64.3%。

三、“实”字为本，建立效能化的矛盾纠纷末端处理机制

如皋市坚持突出一个“实”字，确保社会矛盾纠纷末端处理不“踩高跷”，有“面子”更有“里子”。一是责任抓实。健全矛盾纠纷发生地党政部门主要领导、分管领导、相关部门、调解员的层级责任体系，形成一级对一级负责的紧密链条。每月公布矛盾纠纷预防化解情况，发生问题严格责任倒查，对影响面大、久拖不决、群众反映强烈的突出问题和责任主体不清、解决条件不明的疑难矛盾，严格执行市、镇、村三级“五个一”的领导包案制度。即:一个不稳定因素，一名领导挂帅，一个部门负责，一个专班调处，一包到底消案。将调解绩效与调解员的经济利益直接挂钩，按照排查预警、化解成效、卷宗整理等内容进行绩效考核，先后有34名调解员因成绩突出被提拔到副科级以上领导岗位，做到“干事有政策、干好有待遇”，有效调动了基层调解员的工作积极性和主动性。二是机制做实。合理调配资源，由市调处中心牵头，把公调、检调、诉调、援调、律调以及医患、劳资、搬迁、消费、婚姻家庭、土地流转等专业调解机制全面前移到村、组，贴近矛盾一线，组织干警、公益律师以及妇联、工会、商会、工商、质监、卫生、民政等部门定期开展“进社区、进学校、进广场、进企业”活动，担当政策法规宣传员、思想工作教导员、社情民意收集员、矛盾纠纷调解员、为民办事服务员等“五大员”，从源头上发现矛盾，解决问题。三是经费落实。如皋市建立多元化的经费保障机制，在硬件设施上，近年来市财政为主投入，乡镇财力配套，对全市所有基层调解组织进行改造升级，每个镇的调处中心办公用房面积均达到了200平方米以上，规范化设置接待区、调解区、办公区、文库区四大功能区，标识标牌、功能划分、上墙制度、卷宗台账的“四统一”，每镇选配4名以上专职调解员。347个村 (社区)调委会统一标准建设，均设有接待室和调解室，配备2名以上专职调解员。通过“政府购买服务”，将2000余名镇村专职调解员人均每年5000－6000元补贴纳入市镇两级财政预算。

四、社会矛盾纠纷末端处理的几点启示

有效化解社会矛盾纠纷，事关社会稳定，百姓康福。如皋社会矛盾纠纷末端处理“四字要诀”的做法，归纳起来有以下启示:

启示之一:不能躲，就是要始终坚持主动出击，未雨绸缪。基层矛盾纠纷面广量大，前提是要做到敢于直面群众，敢于直面矛盾，敢于承担责任。如皋市全面建立排查预警的基本网络体系、工作运行机制，把党员干部、社会能人、企业经营业主等各类资源整合起来，发动社会力量为基层所用，落实“以奖代补”、“个案补贴”、业务大培训等办法完善基层调解平台网络，建强一支能啃硬骨头的基层骨干队伍。把工作做在前头，把问题解决在萌芽，掌握了基层工作的主动权。

启示之二:不能虚，就是要始终坚持工作不缩水，标准不走样。如皋市在工作中力戒漂浮，力求破解难题。针对近年来农村矛盾突出的现状，如皋市着手推进“服务群众、化解矛盾”重心下移，在处理历史长期遗留下来的矛盾中，不断反思，探索破解矛盾多发局面的新体系、新方法，整合社会各方力量，整合行政、司法和群众自治组织的力量，实现了人民调解、行政调解和司法调解的有效对接，使基层调解组织摆脱孤军奋战，向联动联调联治转变。

启示之三:不能拖，就是要始终坚持责任先行，压力下沉，工作倒逼。没有落后的群众，只有落后的工作方法。如皋市通过建立刚性制度，迫使基层干部对于群众反映的任何一件“小事”当作“大事”来认真对待，带着感情、带着责任、带着使命走进居民小区，走进农家小院，积极化解，防范小事拖大，矛盾激化，把以人为本的理念落实到了实际工作中。实践证明，有责任才有压力，有压力才有动力，才能真正紧抓矛盾，解决问题，让矛盾化解在萌芽状态。

(责任编辑 张文静)