略论反腐败国际合作能力建设的几个问题

文◎何平

略论反腐败国际合作能力建设的几个问题

文◎何平*

近年来，在经济全球化的浪潮下，腐败问题也呈跨国化、国际化趋势，反腐败需要国家之间和国际的合作。目前，随着反腐败国际交流与合作日渐增多，反腐败国际合作任务越来越重，对反腐败国际合作的能力建设也提出了新课题。

一、搞好反腐败国际合作机制建设

组织的能力建设包括机构体系建设和运行制度建设。目前，国家层面上建立了反腐败领导体制和工作机制、《联合国反腐败公约》的实施机制、防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调机制、反洗钱协调机制等与打击跨国犯罪有关的机构和运作机制，让这些反腐败机构有效运行，是反腐败攻击合作能力建设的一个重要方面。

（一）中央反腐败协调机制

协调机制是推进反腐倡廉建设的基础性制度。不断巩固和完善“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，是增强推进党风廉政建设和反腐败工作的整体合力的基础。为了始终保持查办违纪违法案件的强劲势头，决不让任何腐败分子逃脱党纪国法的惩处。中共成立了“中央反腐败协调小组”组长由中央纪委书记贺国强担任，到2012年10月，共召开了22次协调会议，党的十七大以来，在中央反腐败协调小组各成员单位的共同努力下，查办案件工作力度不断加大、领导体制和工作机制进一步完善，取得了新的成绩，积累了新的经验。反腐败协调小组是党委组织领导反腐败工作的重要机制，也是纪委协助党委组织协调反腐败工作的重要平台。党的十七大以来，中央反腐败协调小组紧紧围绕协调处理党政领导干部重大腐败案件和反腐败工作重大问题这条主线，加强组织协调，为顺利查处重大复杂案件发挥了重要作用。小组“积极开展查办案件的组织协调工作，始终坚持科学部署、形成合力，引导督促纪检监察、组织人事、审判、检察、公安等机关和部门各司其职、密切配合，共同推进查办案件工作，始终坚持统筹协调、整体推进，积极稳妥地推进境外缉捕和防止违纪违法国家工作人员外逃工作领导体制和工作机制建设，取得了明显成效，始终坚持健全机构、完善制度，修订完善了中央反腐败协调小组工作规则，切实加强对地方各级党委反腐败协调小组及其办公室工作的指导，形成了上下联动、条块结合、共同推进查办案件工作的良好格局。”［1］由此可见，主要是推动了境外缉捕和防止外逃机制的建设，指导地方部门工作，形成协调网络和联动格局。

（二）防逃、追逃协调机制

2007年，成立了“防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调办公室”，建立起了防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调机制。2007年、2009年先后召开了防逃工作协调机制第一次和第二次联席会议，到2012年5月23日，共召开了次联席会议。［2］2011年9月，在黑龙江、上海等十省（市）启动了省级追逃防逃协调机制试点工作，防逃工作进入了整体推进的发展时期。[3]这一机制的完善，需要（1）进一步健全防逃工作领导体制和工作机制，完善部际联席会议成员单位组成，建立健全省级及以下地方的追逃防逃协调机制，充分发挥各部门的职能优势，形成合力。（2）努力加强防逃制度建设，以建立健全国家工作人员出国（境）管理的各项制度为重点，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的防逃制度体系，提高制度执行力。（3）积极推进防逃工作创新，在防逃工作理念思路、工作内容、方式方法、体制机制方面，以改革的精神、创新的思路、发展的办法研究新情况、解决新问题、提出新举措。（4）加强防逃队伍建设，加强业务培训和工作保障，深化反腐败国际合作，在加大防逃力度的同时，严格依纪依法开展工作，保障有关人员合法权益，提高防逃工作的能力和水平，加强对系统的业务指导和监督检查，做好抓基层打基础工作。

为履行好作为《联合国反腐败公约》缔约国的义务，特别要注重发挥好司法机关和公安机关，尤其是检察机关在境外追逃追赃国际合作方面的作用。要在继续发挥好公安机关利用国际刑事警察组织在追逃方面的积极作用基础上，更多地鼓励运用好我国缔结的国际公约、条约规定的国际合作机制，充分发挥最高人民检察院作为我国实施《联合国反腐败公约》中央执行机关的作用，让检察机关在主动引渡、开展刑事司法协助、境外追缴犯罪所得的国际合作中发挥更为重要作用。

（三）预防腐败国际合作机制

按照《联合国反腐败公约》的要求，国家预防腐败局于2007年5月成立，是直属政府的专门预防腐败机构，主要履行全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；实施对社会领域腐败的整体防治；承接履行《联合国反腐败公约》的有关工作。（见国家预防腐败局网站）现在31个省（区、市）中，建立省级预防腐败机构的已有18家。该局开展的主要工作是推动国家防治腐败重要工作的实施；推动社会领域防治腐败工作，打造廉洁社会基础；协调做好《联合国反腐败公约》履约审议各项工作。［4］下一步，要履行《联合国反腐败公约》的义务，建立健全预防腐败合作机制。包括制定推行廉政风险防控、规范权力运行规制性文件，推动在国家层面建立新立法规廉洁性审查制度，厘清社会领域防治腐败的主体，引导社会力量有序参与防治腐败工作，围绕国家公职人员廉政教育、政府信息公开等专题进行交流研讨、实地考察，举办预防腐败研讨班等研讨活动，共同寻找防治腐败的良策，组织开展好第一个5年期的《联合国反腐败公约》第三、第四章规制的履约审议各项工作。

二、抓好培训机构建设和教育培训工作

人才培养是能力建设的重要方面。可以通过建立专业的培训机构，用好国际国内已经建成的培训机构，联合相关的大学和研究机构，培养反腐败国际合作的人才。

目前，国际上值得借鉴的主要在培训主体、培训方法和课程设置上。（1）主体上的多元化。培训的主体既有国际或区域经济与金融组织，如世界银行、经济合作与发展组织、国际货币基金组织、美洲国家发展银行、亚洲开发银行等，也有以从事反腐败教育与培训为重要职责的国际非政府组织。各国及地区的大学不仅在反腐败研究中占有重要地位，在反腐败培训方面也发挥了重要功能。不少大学独立开设了反腐败研究类的研究生或本科课程，如英国伦敦大学、美国哥伦比亚大学、威斯康星大学麦迪分校、德国帕骚大学、俄国新经济学院等，有的大学是与专业反腐败机构合作开办培训项目，如香港大学专业进修学院的反腐败培训项目与香港廉政公署有合作，澳大利亚国立大学的反腐败培训项目与澳大利亚南威尔士廉政公署合作开办。有的大学是与透明国际等反腐败国际非政府组织合作开办，如匈牙利中欧大学等。（2）内容上的多样化。一些大学开设的研究生课程，主要在于向学生传授研究腐败的方法并使其对腐败有全面而深入的认识。就其他专业培训项目而言，各个不同的反腐败培训主体出于不同的关涉领域，决定了各不相同的培训内容。如挪威卑尔根的Chr.Michelsen Institute（CMI）与U4反腐败资源中心开设的石油领域反腐败课程模块，美国一些商学院开设的拉美商业当中的腐败与公司治理课程培训，世界银行即将开办的有效的规制改革培训等，分别服务于不同的行业领域；就专业反腐败机构开设的培训项目而言，如马来西亚廉政学院，其开设项目涉及到反腐败过程的各个环节如情报、案件调查、起诉等的专业反腐败技术，以及相关的法律法规制度和理论知识。（3）课程上的务实化。国（境）外的课程设置可以分为理论与实务两个层面。理论层面一般涉及到关于腐败的一般理论（如腐败的定义、原因、后果、种类、反腐败一般战略、策略等）和基本知识（反腐败的立法、制度、机构等）；实务层面则涉及到反腐败机构的反腐败活动当中的各个环节。比较有特色的是香港大学反贪污研究深造证书项目的课程设置当中的第一至四门课程是理论，项目的第五、六门课程分别涉及香港反腐败战略和执行、预防、社区关系三处的业务，是实务。［5］

借鉴国际经验，联系我国实际，应该在三个方面实践。

（一）建设好国内的专业学院，用好自己的培训机构

国家检察官学院等一些专业培训机构，在培养国际化反腐败人才和理论研究方面已经做出了很多富有成效的工作。为了适应经济全球化和腐败犯罪日益跨国化的形势反腐败的实际，反腐败工作者必须“系统学习反腐败国际合作的基础知识和业务知识，拓展知识视野，优化知识结构，丰富知识储备，提高工作本领。”［6］中央纪委监察部已经建立了纪检监察学院，学院承担国际反腐败交流与合作等五项任务，目标是成为反腐倡廉建设理论与实践研究中心、反腐败国际交流与合作中心。学院通过学历教育和短期培训，使学院“通过学习实践善于办理具有涉外业务的、需要跨国合作的案件。进一步提高查办案件水平，灵活运用各种办案措施，积极采用现代科技手段，切实增强发现线索、初核突破、调查取证、追逃追赃等能力。”［7］

（二）利用好国际反腐败学院，参与专业人才国际网络

国际反腐败学院在奥地利首都维也纳正式成立。这是全球第一所反腐败国际学院，由联合国毒品与犯罪问题办公室、奥地利政府、欧洲反诈骗局等机构共同倡议成立，国际刑警组织予以了大力支持。该学院明年能成为联合国下属的正式机构。国际反腐败学院的成立是国际社会与腐败作斗争的一个重要里程碑，将有助于实现《联合国反腐败公约》确定的目标。新的腐败形式不断出现，特别是在金融犯罪方面，因此传统方法已不能适应反腐败需要，新建的学院将培养出公共部门和私人部门的新一代反腐败领导人，使之成为专业反腐败人才的国际网络。［8］截至2010年9月2日，共有约30个国家和1个欧洲组织签署了“建立国际反腐败学院协定”。根据协定规定，学院的通过以下方式促进有效和高效防止和打击腐败：提供反腐败教育和专业培训；进行和促进对腐败所有方面的深入研究；提供打击腐败方面其他相关形式的技术援助；促进打击腐败方面的国际合作和建立网络。学院将不仅进行理论培训，还会结合全球反腐败最佳案例进行教学。［9］

（三）借鉴国外培训经验，用好国外培训机构

多年来我们已经送出一大批法官、检察官、政府公务员和纪检干部到英国、日本、香港等地区的大学或研究机构培训学习，培养了一批既熟悉国内司法业务，又懂国际法的人才，积累了国际合作经验，但总体上看还没有形成规模，也没有完全建立起畅通的长期固定联系渠道和机制。今后，要用好国外的专业培训机构、国际组织和大学的专业培训项目，在国（境）外的环境下培养国际意识和合作能力。如，马来西亚反腐败学院，该院由马来西亚政府出资建成，是反腐败能力建设和智力支持中心；该院培训方式先进，体现在案例教学、比较研究等四个方面；教学培训工作既注重国内专业人员，又加强国际合作，培养国际上的人才。近年来，加大了海外公司人员培训力度，提高法制意识，加强了同国际反腐败教育机构的联系。这些机构我们可以很好地利用。

三、建立专家团队、发挥专家的作用

党的十七届四中全会明确提出，要完善党内民主决策机制，发挥咨询机构、专家学者、社会听证在决策中的作用。随着我国民主政治建设的加快，从中央到地方，各级党委、政府及其职能部门在一些重大决策出台之前，往往会征求相关领域专家学者的意见和建议。一些专家学者的意见和建议在党政决策中得到了体现，甚至直接促使了中央一些决策的出台。专家学者智囊作用的发挥，在反腐倡廉领域也不例外。从2000年以来，由中央领导出席的专家学者座谈会至少举办了四次（第一次是在2000年5月19日，第二次是在2003年1月14日，第三次是在2007年12月14日，第四次是在2009年10月27日），每次座谈会专家学者都畅所欲言。这表明，近年来，从国家层面上，中央纪委、最高检察院等反腐败领导机关越来越重视专家学者的智囊作用，反腐倡廉决策更加注重科学化民主化。而且，专家学者的建言，对于推进反腐倡廉建设作用渐显。

“惩治和预防腐败体系建设是一个动态开放、与时俱进的系统工程，也是一项长期的战略任务。”［10］“要用系统的思维、创新的理念、统筹的方法，不断完善相关措施，逐步建立长效机制。”［11］这种长效机制包括智力支持机制。今后，仍然要积极鼓励、支持专家学者开展反腐倡廉理论创新，深入研究和回答反腐倡廉建设中的重大理论和实际问题，为推进党风廉政建设和反腐败工作提供有力的理论支撑；在研究制定反腐倡廉重大决策部署和重要制度规定时注意倾听专家学者的意见和建议，不断推进反腐倡廉决策的科学化民主化；进一步拓宽渠道、完善制度，积极组织专家学者参与反腐倡廉建设的一些重要工作，为党风廉政建设和反腐败工作增添生机和活力。

作为《联合国反腐败公约》的主要参与国，中国不仅发起成立了国际反贪局联合会，还积极加入反腐败国际组织，参加和举办反腐败国际会议，已经与68个国家和地区签订了106项各类司法协助条约，最高人民检察院、公安部、监察部等执纪执法机关已分别与数十个国家和地区相关机构开展了友好往来、进行了有效合作。[12]在这一过程的深化中，今后要注重发挥外交、检察、法制等方面专家学者的作用，建立人才库，设立咨询顾问委员会，在国际组织建设、签订国际条约、开展外交谈判、国内立法与国际法接轨等方面，提供智力支持。

中央纪委监察部已经建立了纪检监察理论研究联系点，第一批理论研究联系点确定为清华大学廉政与治理研究中心、北京大学廉政建设研究中心、西安交通大学廉政研究所、广州大学廉政研究中心四个高校廉政研究机构。这些高校廉政研究机构的主要职能之一就是发挥参谋作用，结合工作实际，针对反腐倡廉理论研究的重点、难点、特点和亮点，形成高质量理论成果，提出切实可行的建议。从事反腐倡廉理论研究者，通过对反腐倡廉重大问题的战略性、前瞻性、系统性思考，注意研究如何在政治、经济、文化、社会等领域深化防治腐败工作，不断推进“反腐倡廉的实践创新、制度创新和理论创新”。通过举办的座谈会、研讨会，重视反腐倡廉工作的科学性、制度性、系统性设计，整合知识界、学术界以及民间的反腐力量。［13］

司法机关一直注意发挥专家学者和社会各界的作用。正如国务院新闻办最近发布的白皮书就“畅通司法机关与社会公众沟通渠道”部分说的那样：“司法机关普遍成立专门机构加强与人大代表、政协委员的沟通联系，并办理与司法工作相关的提案、建议。聘请民主党派成员、无党派人士、群众代表担任特约监督员、特约检察员、人民监督员、特邀咨询员等对其工作进行监督并听取意见和建议。”［14］同时，还“设立网站、微博客等平台，建立网络民意表达和民意调查机制，方便与公众沟通交流。通过接待群众来信来访、举办开放日活动等方式走近公众。”通过开放的反腐败方式，克服人才的不足和认识的局限，通过在司法机关和纪检监察机关内部建立专门机构，对接专家学者、社会各界，并通过现代网络手段和通讯技术，充分发挥“外脑”的作用，推动反腐败国际合作的健康发展。

注释：

［1］《中央召开反腐败协调小组会议》，新华网2012-10-09。

［2］《防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调机制第三次联席会议在京召开》，中国纪检监察报2012年5月24日。

［3］《中国将加强制度顶层设计防止违纪官员外逃》http://www.sina.com.cn?2012年05月26日。

［4］《坚决惩治腐败共建廉洁社会——国家预防腐败局副局长崔海容在香港廉政公署第五届国际会议上的发言》，监察部网站2012年5月11日。

［5］新华网，http://new s.xinhuanet.com/legal/2010-10/12/c_12650381.htm。

［6］《李玉赋出席中国纪检监察学院2012年秋季学期开学典礼并讲话》，中国纪检监察报2012年9月3日。

［7］《吴玉良看望华东地区纪检监察机关案件检查业务培训班学员》，中国纪检监察报2012年9月11日。

［8］刘华新《人民日报》2010年09月05日。

［9］见国际反腐败学院网站的消息。

［10］贺国强出席贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》工作成果交流会并讲话，人民日报2012年8月22日。

［11］马馼出席规范中央企业负责人职务消费座谈会并讲话中国纪检监察报2012年9月3日。

［12］加强各国反贪执法机关的交流不断提高反腐败国际合作水平——周永康在国际反贪局联合会第三届研讨会开幕式上的讲话，中国反腐倡廉网2011年7月11日。

［13］反腐败，专家学者智囊作用渐显,《检察日报》2009年11月17日。

［14］《中国的司法改革白皮书》，中华人民共和国国务院新闻办公室2012年10月发布。

*武汉大学法学院博士生［430072］