荷兰公诉机构对在押候审和监禁判决的执法中的角色

文◎吉拉德·的·琼知（Gerard de Jonge）

一、在欧盟没有监狱检察官

欧盟盛行的法律体系和中华人民共和国的社会主义法律体系有许多不同，其中一个就是与刑事措施或制裁执法有关的诉讼机构的角色（就作者的了解“检察院”一词只用在社会主义法律体系中）。本文的作者在中国访问期间开始意识到用词的不同。在中国期间，作者参加了改善羁押人员投诉和要求处理试点项目评估工作。这一试点首先从安徽省芜湖市［2］开始，稍后被延展至宁夏自治区吴忠市。

27个欧盟成员国（克罗地亚在2013年7月1日即将变成第28个成员国）的国家刑事司法体系给自己的诉讼机构在刑事判决行刑当中的参与安排了不同角色，检察院的任务，正如中华人民共和国宪法中确定的一样，在整个中国都是一致的，即：展开对于行政当局行动的法律监督。本文作者了解到中国的检察院设置了一个特别分支展开对于羁押中心的监督工作，即“监狱检察官”，他们的职责是监督羁押人员的每日待遇和观察他们的程序权利。如果，由于职权主义或者羁押人员的投诉而致使发现不法行为或不规则行为的话，监狱检察官将要把这种情况汇报给合适的当局，而这一当局将会采取必要行动，纠正羁押中心管理和居住于羁押中心的人员待遇的最终缺点。欧盟内部没有到位这样统一的监督系统。所有的成员国都已经到位了各自的机制。例如：在英国，皇家检察署（Crown Prosecution Service）在监督羁押的合法性，和羁押人员和监禁人员的条件和待遇方面不扮演任何角色。羁押中心和监狱的监督和在英国的犯人的投诉处理全部交由女王陛下监狱检查官（Her Majesty’s Inspector of Prisons）和监狱和缓刑监察官 （Prison and Probation Ombudsman）机构负责。在其它成员国，例如比利时（strafuitvoeringsrechtbank），法国（le juge d’execution des peines）和西班牙（el juez de la ejecución penal），专门的法官会参与到刑事制裁的行刑过程中，有权批准（或否定）离监外出，其它特定的自由和特权和假释，有权监督判决的行刑方式。同样，德国也有一个特别法院(Strafvollstreckungskammer)，拥有在刑事制裁和措施的执法方面的重要权力。

尽管欧盟成员国努力和谐并且统一他们的刑法和监狱法，但在能谈及真正的“欧盟”系统前我们还有很长的一段路要走。其中的一个主要障碍就是一些欧盟成员国（英国和爱尔兰）的普通法体系与盛行于其它欧盟成员国的“大陆法”或“民事法”在概念和实践上的不同。

二、聚焦荷兰公诉机构在羁押事件中的角色

在本文作者的祖国——荷兰，这个仅有1千660万居民、规模较小的欧盟成员国中，诉讼机构对于所有刑事判决的执法负有法律责任。刑事诉讼法（The Code of Criminal Procedure）（553 条）明文规定：“司法决定的强制执行交由诉讼机构或者在部长（即安全与司法部长）的要求下进行。”这一表述必须得到充分理解，也就是规定了审前羁押和监禁判决得到强制执行的这一责任而不是如何执行。诉讼机构必须保证法院决定让其在押候审的疑犯将会被拘捕，被送往羁押中心并且被羁押。诉讼机构还应当亲自确保被判监禁刑罚的人将会被送往监狱并且服刑。诉讼官不对被羁押人员或监禁人员的每日实际待遇负责，这一任务被交付给了荷兰国家监狱机构（Dutch National Prison Agency），它隶属于安全与司法部。荷兰不存在监狱检察官。对于羁押条件，羁押人员和监禁人员待遇合法性的监督和对于程序权利的监督同在中国监管的情况大不相同。但是，在进入更深层次问题之前，向读者展示一下荷兰诉讼机构如何在羁押事宜上有话语权可能也是颇有意思的。

首先，诉讼官才有权力要求疑犯被在押候审。之后，由法院决定是否批准这样的要求。如果法院出令要求疑犯在押候审的话，由诉讼官要求（或不要求）延长审前羁押期限。在押中心负责人（他们都是公务员，而不像在中国是公安）要负责疑犯的羁押时间不超过法院令和法律允许的时间。法院（不是诉讼机构）需要监督这一情况，一年至少检查两次羁押中心和监狱的登记簿。

法院可以选择发出在押令，但是允许疑犯的案子在上庭之前疑犯都有自由，前提是疑犯宣誓遵守一些具体条件，例如不同一些特定人员联系，不去一些特定地方，保持同缓刑机构的联系等等。如果疑犯违反“保释”条件，诉讼官能够下令暂时拘捕他，并且要求法院将“有条件”在押令改变成无条件在押令。

一旦疑犯或者判刑的罪犯进入羁押中心或监狱，诉讼官对于羁押人员或监禁人员的安置和转押、待遇、一定的权利或者特权的授予、要求和投诉等等事宜都没有话语权。这些决策都留给羁押中心或监狱的负责人决定，而且只在某些特定情况下才能由安全与司法部部长本人或者代表部长的人士决定。但是，在监狱长或者部长决定是否按照羁押人员或监禁人员要求的那样授予他离监外出或其它自由之前，诉讼官可以要求监狱长或部长征求他的意见。这么做的话，诉讼官可以给羁押人员或者监禁人员的监狱文件附上所谓的 “行刑指标”。

结论肯定是诉讼官在羁押事宜中的角色是十分微小的。虽然诉讼官权力不大，不能过多影响羁押人员或监禁人员的待遇，但是他可以要求法院推迟或者否决那些他认为一旦释放到自由社会中会带来危险的监禁人员的假释要求，以此影响监禁判决的长短。如果法院批准了这样的要求，那么假释会被推迟甚至被否决。

只有当羁押人员或监禁人员称自己受到虐待或者在囚犯非自然死亡的情况下，当诉讼官有权调查这些事件起因的，诉讼官才可以听取牵涉到的羁押中心或者监狱负责人和其它人员的陈述，如果必要的话，对他们提出诉讼。

三、在荷兰由谁监督监禁人员的待遇？

中国的读者会问在荷兰，谁将监督羁押人员和监禁人员待遇的合法性，如果没有监狱诉讼官来照管他们的程序权利，那么哪个机构或者哪几个机构将负责照管。为了实现监督，多种国家机制已经就位：附属于所有监狱机构的监督委员会、投诉委员会（是这些监督委员会下属的小组委员会）、政府检查署和国家投诉专员。如有需要，还可以在民事法院寻求并且找到补充的法律保护。羁押人员或者监禁人员称自己是酷刑或者其他形式虐待或者是其他人权和自由被侵害的受害者，在所有的国内补救方法已被用尽时，可以向斯特拉斯堡的欧洲人权法院提交投诉。

涵盖在荷兰监狱立法中的监督委员会负责执行每个监狱机构（在荷兰，监狱机构涵盖羁押中心和监狱）的监督。这些委员会至少有6个成员，他们是由荷兰安全和司法部部长任命，任期5年（可以延长任期两次），如果他们工作不力的话，可以被部长撤职。这些委员会有权利走访监狱机构的各个部分，在他们希望的任何时间与囚犯和职员私下谈话，而且能够检查监狱机构的行政管理和里面的所有文件。这些监督委员会下属的小组委员会被赋予的职责是处理羁押人员和监禁人员的投诉，这些投诉是与由监狱长做出，或者代表监狱长做出的决定 （或者对就请求做出决定的回绝）相关的。这些投诉委员会由一名法官主持，以便保持这些委员会的独立性。检察官在处理投诉上不扮演任何角色。当投诉得到支持时，监狱机构的负责人必须接受这一结果，而且可能会被命令纠正错误，最终的纠正形式是财务赔偿。可以就投诉委员会的决定提出上诉。上诉委员会（也是由一名法官主持）的决定是最终决定，有先例的权力。上诉委员会的决定发布在网络上。投诉程序是一种特别的（对抗式）行政程序。投诉的监禁人员可以获得免费的法律援助，但是也可以让其他的囚犯协助他。投诉和上诉委员会检验两件事：一是监狱机构负责人做出的（或者代表负责人做出的）有异议的决定是否合法；二是他的决定是否在投诉者的利益和羁押的顺利执行之间实现了合理的平衡。

如果监狱投诉程序已经走完，（前）羁押人员或者（前）监禁人员对结果不满意，根据法律规定，有权向国家投诉专员提交投诉，国家投诉专员在调查了投诉之后，将提供他关于投诉的观点（不是决定）。他只能说明他是否认为监狱机构负责人的受到质疑的决定 （或者疏忽）是否合理。如果投诉专员在考虑了所有事项之后认为这一决定不合理，荷兰安全和司法部部长将会尽量弥补负面影响。

如果投诉因其性质而不适合由投诉委员会或者国家投诉专员处理，羁押人员或者监禁人员可以起诉国家。当这么做时，起诉的形式是民事诉讼，由民事法院处理。

在国家层面，羁押中心和监狱由一个相对独立的检察署监督，检查署是荷兰安全和司法部的一个特别分支。检察署对监狱机构进行4种不同的访问：一是定期访问；二是后续访问；三是主题访问四是特定目的访问。定期访问是监督中最全面的访问，意味着对整个机构进行“X光扫描”。后续访问是为了检查机构是否遵守了检察署在之前访问后提出的荐议。主题访问是为了在随机抽选的机构里检查监禁人员待遇的某些方面（例如医疗的获得、餐饮质量、安全措施等等）。特定目的访问是为了调查事故（例如暴力行为、纵火、暴乱等等）。所有类型的访问都会带来附带荐议、范围广泛的报告。这些报告会发给荷兰安全和司法部的部长。部长会将他们转发给议会。所有报告都在网络上发布，不会拖延，公众也可以看到。

四、国际检查

除了国家监督和投诉机制外，欧洲预防酷刑委员会和联合国预防酷刑小组委员会都有权力访问和检查荷兰的监狱机构。联合国预防酷刑小组委员会还没有访问过荷兰，但是欧洲预防酷刑委员会已经多次访问过，为荷兰政府提出了各种有关被剥夺自由者待遇的有价值的荐议。所有与欧洲预防酷刑委员会访问荷兰相关的报告都在该委员会的网站上发布。欧洲预防酷刑委员会是一个重要的欧洲监督机构，在欧洲委员会（Council of Europe）的48个成员国中运作。在本简短文章的框架下，不可能展开论述这一机构对在这些成员国中强制执行羁押和监禁所产生的有益影响。

五、获得法律援助：防范监禁人员的虐待

虽然在荷兰，上文简述的不同机构和机制似乎令人满意地涵盖了监禁人员的法律保护和羁押条件的监督，但是如果不能免费获得法律援助，那么大部分羁押人员和监禁人员就不能完全利用“书中的法律”提供给他们的保护。在荷兰，大部分刑事律师认为他们的职责不仅是为客户辩护，而且是在他们碰到有关羁押的问题时帮助他们，无论这些问题是和合法性相关，还是和实际的日常待遇相关，抑或是和监狱条件相关。当政府机构的保护失灵，缺乏或者速度缓慢时，刑事律师通常向客户提出有关他们权利的咨询建议，如有需要，在投诉程序或者其他程序方面协助他们，以保证他们羁押期间的物质条件并且保护他们的法律权利。这带来了令人印象深刻而又（容易获得）的法学分支知识，这又促成了现在所说的“羁押法”的发展。

联合国预防酷刑小组委员会的第五份年报中一直强调了 （免费）法律援助对保护监禁人员的重要性。在“法律援助、公共辩护体系和预防酷刑之间的联系”这一标题下，报告说：“自羁押之日起获得律师的权利是预防酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或者处罚的保障。这一权利不只是仅以建立技术辩护为目的而提供法律援助。确实，在警察局有律师在场可能不仅能够阻止警察施加酷刑或者其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或者处罚，而且对协助那些被剥夺自由者行使权利（包括使用投诉机制）也很关键。”我在此基础上补充：“对获得律师权利的有效保护需要一个法律援助模式的存在（无论这个模式是什么），来确保辩护律师的作为是独立的、免费的、而且符合专业资质。为了实现获得律师的权利，应当有一个法律框架，让无论是由公共官员还是由无偿服务的律师所提供的公共辩护或者依职权的辩护都能够有功能上的独立性和预算上的自治，以便保证所有需要获得免费法律协助的羁押人员自被拘捕之日起都能够及时、有效、全面地获得免费的法律援助。除此之外，必不可少的是一个组织框架，能够确保公共辩护人（无论是国家的，无偿服务的或者是混合的）、公诉人和警察之间的平等武装。虽然这些陈述似乎只与警察局相关，但是毋庸置疑的是它们与人员被羁押/拘留时的所有情况都是相关的，无论这些人员是被警察还是被其他执法机构羁押/拘留。

六、结论：监督机制也许是不同的，但是他们的目标是相似的

荷兰的例子与中国模式相比，展示出两国负责执行在押监禁和其他形式羁押的相关机构的运作方式有重大差异。中国监狱检察官在荷兰的诉讼机构中没有对等，而荷兰的监狱部长级检察署在中国也找不到复制品。对两大体系来说，不管他们看起来可能有多么不同，重要的是他们应当提供一个有效、透明和运作顺畅的监督体系，不仅能够预防酷刑和其他形式的虐待，而且有雄心和效力来改善羁押的物质和非物质条件。像荷兰（和其他欧盟成员国）这样多层监督体系的劣势也许是其相对复杂的结构。中国监狱检察官体系的优势似乎是这一体系可以在中国这一大国的任何地方运作，而且未来的改革也能够得以快速地实施。