在押人员投诉处理机制研究

文◎胡胜友

在押人员投诉处理机制研究

文◎胡胜友*

*安徽省芜湖市人民检察院检察长［241000］

随着我国社会主义民主法制进程的推进和人民群众法律意识、维权意识的提高，看守所在押人员合法权益的保障越来越受到社会各界的广泛关注。因此，如何在检察监督工作中坚持打击与保护并重，如何对在押人员的人权予以保障，特别是对在押人员申诉权利行使等问题加以研究，在当前具有重要意义。2010年8月，安徽省芜湖市被中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心选定为“看守所投诉处理机制项目”课题组的实践调研基地，全面启动在押人员投诉处理机制的试点研究工作，至2012年8月，投诉处理机制二期项目启动会在芜湖市召开，试点范围扩大至宁夏吴忠市、浙江宁波市以及芜湖市的无为县和芜湖县，试点工作初见成效。

一、看守所在押人员投诉处理机制的主要做法及成效

建立在押人员投诉处理机制的宗旨是为了确保在押人员在遭受不合理对待时,能够有效的表达诉求并得以妥善解决。

（一）主要的做法

第一，建立健全工作机制。芜湖市人民检察院、芜湖市公安局联合出台了 《芜湖市看守所在押人员投诉处理机制实施办法》，制定了看守所在押人员投诉处理机制的监管民警职责、驻所检察官职责、投诉处理委员会委员职责，明确了投诉接受主体与处理主体的职责、权限；确立了告知制度，对在押人员入所收押时发放投诉处理告知书，在每个监室安装了检察信箱，发放《在押人员被监管情况反馈表》和《在押人员投诉处理情况反馈表》，使在押人员明确投诉权利和投诉方式。驻所检察官每周开启一次信箱，对于受理的投诉案件，及时按照投诉内容的类别定期向看守所及办案单位反馈，并要求答复。驻所检察室对有关单位纠正和整改的结果进行审核和检察，在规定期限内向投诉人反馈，并征求投诉人对处理结果的意见，保证了对在押人员的投诉及时调查、及时处理、及时反馈。

第二，强化投诉处理委员会职责。为了保障在押人员投诉处理机制有效的开展，芜湖市人民检察院、芜湖市公安局联合成立了“芜湖市看守所在押人员投诉处理机制委员会”。芜湖市人民检察院聘任了11名委员组成了在押人员投诉处理机制委员会，同时制定了《芜湖市看守所投诉处理机制委员会职责》，落实了投诉处理机制委员会定期通报交流制度，组织委员对案件进行调查处理，充分发挥委员会在投诉处理机制中的作用。

第三，试行开展监督羁押巡视活动。为了充分发挥投诉处理机制委员会的作用，我市公检两部门结合投诉处理机制委员会的工作特点，出台了看守所监督羁押巡视员制度，从投诉处理机制委员会的11名委员中选拔出8名委员担任看守所监督羁押巡视员，对看守所执法管理工作进行巡视和监督。为了规范巡视工作，制定了巡视员工作细则，成立了特邀监督羁押巡视员办公室，重点巡视被羁押人员合法权益保障情况以及监管活动是否合法，对巡视过程中发现的问题可向看守所提出改进、纠正意见。虽然受客观条件的限制，现有监督羁押巡视员制度与国外的委员巡视制度还存在一定差距，但自建立巡视制度以来，已组织委员进入看守所巡视多次，切实加强了对看守所执法管理工作的监督，进一步规范了看守所的执法行为。

第四，积极接受社会各界监督。为了提高受理看守所在押人员投诉处理的效果，芜湖市人民检察院、芜湖市公安局通过多种渠道加大宣传力度。在互联网、江淮平安网、芜湖公安公共关系网等多家网站上发布相关信息，建立投诉平台，在芜湖市人民广播电台检察官栏目公布驻所检察室投诉电话，在看守所家属接待大厅设置举报投诉信箱和检务公开栏，摆放投诉处理机制告知书，增强工作的透明度，保证投诉处理机制公开规范地运行。

（二）取得的成效

在近两年的时间里，芜湖市人民检察院与芜湖市公安局加强配合协作，健全完善制度，加大经费投入，接受社会监督，特别是通过设置投诉处理机制委员会这一新形式，努力探索在押人员合法权益保障的新路径，试点工作稳步推进。

第一，在押人员维权意识明显增强。自2011年3月我市开展看守所在押人员投诉处理机制工作以来，截止到2012年11月，芜湖市人民检察院及无为县人民检察院、芜湖县人民检察院驻所检察室共受理在押人员投诉493件，其中书面投诉219件，口头投诉274件。

第二，看守所监管行为更加规范。通过试点工作，规范了监管活动，严格了监管纪律，提高了看守所的管理水平，强化了看守所的制度落实，管教民警也从开始的抵触对立到现在积极配合，监管行为日趋规范。

第三，监所检察职能发挥更加充分。通过对投诉问题的处理，增强了驻所检察室的监督力度，提高了驻所检察官处理投诉案件能力和监督能力，充分发挥了监所检察职能，切实达到了人权保障和法律监督的双赢效果。

第四，社会公众的看法更趋客观理性。看守所在押人员投诉处理机制引入第三方社会监督作为工作亮点,这一方式把看守所执法活动引向公开,增强社会公众对看守所监管活动的了解，打破了看守所的神秘性，使公众对看守所工作的看法更加客观理性。

二、看守所在押人员投诉处理机制工作中存在的问题

在押人员投诉处理机制作为检察机关发挥监督职能的一个新机制，在工作思路上和以往有所不同，而且在工作方法上也较以往有所突破，必然会遇到一些问题。总的来看，可归纳为五个方面，或者可以称之为投诉处理机制能否进一步走向完善所必须面对、必须解决的五个问题。

第一，在押人员维权意识要增强。目前，由于受到文化水平和人权意识的制约，在押人员的维权意识普遍不高，当自身权益受到侵害时，大多数在押人员选择忍气吞声，有的是害怕监管人员打击报复不敢投诉，有的是受本身文化水平所限不能采用书面方式投诉，有的对投诉处理结果缺乏信心，认为投诉无用，这就造成在押人员的投诉数量很小，不能完全反应监管中存在的问题。以芜湖市第一看守所为例，自2011年3月开展在押人员投诉处理机制试点工作以来，驻所检察室共受理书面投诉案件100件，口头投诉158件；市看守所受理在押人员书面投诉5件，与市看守所近千名的在押人员数量相比，投诉比例较低，与欧洲国家相关机构每年收到的大量投诉案件数量相差较大。没有充分体现出在押人员投诉处理机制工作开展的效果。在押人员维权意识仍需进一步增强。

第二，投诉受理范围要清晰。《看守所在押人员投诉处理机制实施办法（试行）》明确规定在押人员可对人身权利、生活待遇和诉讼权利方面受到不合理待遇进行投诉。但实践中，在押人员的投诉内容可谓包罗万象，涉及到方方面面。如极个别在押人员仅仅为了辱骂干警发泄不满而进行投诉，没有任何实质的投诉内容；有些在押人员将其涉案情况、家庭纠纷、婚姻矛盾、民事财产处理等问题也作为投诉内容进行投诉。对这些不属于投诉范围的信件进行梳理就会浪费原本就有限的检察资源。如何进一步明确投诉范围，并将检察监督、监管职能和受理投诉工作有机结合，而又不混为一谈，有待完善。

第三，投诉处理程序要科学。投诉处理过程一般可分为受理、调查、处理等阶段，每个阶段内可细分为不同程序。如受理阶段可分为接受投诉、分类、记录、通知确认等程序，程序不一定要按顺序进行，可能同时、反复或逆序进行，以配合个案的需要。总的来说，投诉处理程序应当遵循依法进行、及时处理、公开公正的原则。如果看守所在押人员的投诉得不到有关人员、有关机构的及时答复和处理，就会严重挫伤看守所在押人员投诉的积极性。

第四，投诉处理委员会独立性要体现。我市在押人员投诉处理机制实施办法规定，投诉处理机制委员会的性质为检察机关监所部门的咨询机构。作为咨询机构，就需要对投诉案件进行调查、听证，这必然涉及到深入看守所监区内部开展案件调查，而且这种调查必须独立进行，否则无法提供客观公正的咨询意见。但在实践中，投诉处理委员会没有法律授权，不能随意地进入监区，不能独立地对相关事实进行调查、核实，全面地获取相关资料。因此，对投诉案件作出客观公正的判断存在一定难度。今后，对于投诉处理委员会的工作程序应进一步完善，以确保其更加客观中立地履行职责，切实发挥委员会社会监督的职能作用。

第五，监所检察监督的刚性要增强。从目前实践来看，投诉处理机制仍然是检察机关加强刑罚执行监督的组成部分，只有检察机关对于刑罚执法监督具备有力的制约手段，那么投诉处理机制才能更好的发挥作用。但现行的看守所条例仅第八条对检察监督作了原则性的规定 “看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”。而监所检察监督刚性不足的一个重要原因，即是法定手段、法定程序的缺乏。由于缺乏对监所检察监督的刚性规定，就限制了监督职能作用的发挥，进而影响投诉处理机制工作的开展。

三、看守所在押人员投诉处理机制的完善

投诉处理机制存在的本身就是对实施违法违规行为主体的一种威慑，但若要充分发挥作用，必须针对问题，进一步完善。

（一）改善在押人员的投诉条件

众所周知，检察机关对于举报人都采取一定的保护措施，对举报人的相关信息实行严格保密制度。看守所在押人员由于所处环境的关系，其权益更容易受到侵犯，更要注意保护。以往，在押人员无法完成投诉的一大原因就是“不敢投诉”。如果在押人员因为害怕受到打击报复而不敢投诉，那么投诉处理机制的设置便流于形式。因此，必须采取有效措施，确保在押人员能够“秘密投诉”。究其关键，在于投诉信箱的摆设位置。目前投诉信箱摆设位置不够隐蔽，不能完全打消在押人员的顾虑，是影响投诉案件数量的重要因素。下一步应将投诉信箱安装在更加隐蔽合理的位置，最大限度地为在押人员投诉提供便利条件，使在押人员投诉时不会被其他同监室人员和监管人员发现。只有消除在押人员的投诉顾虑，切实保障投诉渠道的畅通，才能使在押人员敢于投诉，才能真正维护在押人员的权益。

（二）完善投诉内容有关规定

通过对在押人员的投诉内容进行整理，可以看出投诉主要涉及两方面问题，一是对监管场所的监管活动的投诉，包括监管人员的违规监管、监管场所的硬件设施、饮食卫生等；二是对办案单位的诉讼行为的投诉，包括超期诉讼、刑讯逼供等。收到对监管活动的投诉后，监管部门和驻所检察室会根据规定的程序进行调查处理。对于涉及到诉讼活动的投诉，特别是对于刑讯逼供的投诉应当发挥检察机关各职能部门的监督作用，根据新刑事诉讼法的规定，监所检察部门应加强与其他检察职能部门的沟通与协调，完善投诉信件的转交、移送、备案及调查反馈程序。对于不属于受理范围的投诉也应先行受理，然后再酌情分流处理。

（三）规范投诉案件处理程序

为了确保对投诉案件的及时处理和反馈，充分发挥投诉处理机制的作用，对于受理的投诉案件，驻所检察室要及时按照投诉内容的类别进行登记并定期向看守所及办案单位反馈。有关单位对投诉案件进行调查处理后，在规定的期限内，将案件的处理结果定期向驻所检察室进行通报。驻所检察室对有关单位纠正和整改的结果进行审核和检察，在规定期限内向投诉人反馈，并征求投诉人对处理结果的意见。对于投诉案件的处理结果，驻所检察室也定期向投诉处理机制委员会通报，接受投诉处理机制委员会提出的意见和建议。

（四）发挥投诉委员会作用

由于国情的不同和法律规定的差异，我市投诉处理机制试点中的投诉处理机制委员会与荷兰、英国等欧洲国家的投诉处理机构有明显不同，主要表现在职责、委员的遴选、工作程序等方面。虽然我市投诉处理委员会没有完全的独立性，只是作为社会监督方对投诉案件作出的处理提供参考意见，但也要充分地发挥其职能作用。一是应确保巡视制度的实施。为了切实加强对监管部门的社会监督，确保投诉处理委员会作用的发挥，应加强对巡视制度的完善。二是要让委员会充分参与投诉处理。可将相关范围内的投诉先交由委员会处理，提出处理意见，既让投诉人员避免产生对于投诉被内部循环的感觉，又能增强委员的责任感。三是要提升投诉处理委员会专业性，应进一步加强对委员的专业知识的培训，以便有效发挥其职能作用。

（五）增强监所检察监督刚性

在押人员投诉处理机制的建立，加大了对人权的保护力度，切实保障了在押人员的合法权益。但我们也应看到，现行法律法规缺乏对监所检察监督的刚性规定，即缺乏对监督的法定手段、法定程序的法律规定，严重制约的检察监督职能的发挥。在制定看守所法时，笔者建议可参照刑事立案监督程序加以完善，将一些弹性监督条款改为刚性规范，通过法定程序，以法律规定的手段，对违法行为提出纠正意见后，被监督者必须作出法律规定的反应，并且这种反应应该是对违法行为的制止或者对违法者追究相应的责任。如检察机关提出纠正意见后，违法人员或者违法单位拒不纠正或者纠正效果不明显，应该依法追究相关人员的责任。当然，检察机关在对看守所监管活动实施法律监督的过程中不可大包大揽，保持法律监督行为的谦抑性，做到每一项具体履职都于法有据。

人权保障是司法工作一个永恒的主题，也是动态的和不断发展变化的，有着做不完的功课。笔者认为，在我国建立看守所在押人员投诉处理机制，实务上有需要，理论上行得通，法律上有基础，理应积极探索，不断创新和完善，从而更加有效地维护和保障在押人员的合法权益。