从基层检察机关视角浅谈如何整合内部监督资源加强内部监督

文◎胡守珍

从基层检察机关视角浅谈如何整合内部监督资源加强内部监督

文◎胡守珍*

*江苏省南京市六合区人民检察院检察官［211500］

整合检察机关内部监督资源按照系统学原理就是将分散在检察机关各综合部门、综合业务部门和业务部门的内部监督职能有效整合，以此实现内部监督工作的步调一致和人力资源最大化，从而获得检察机关整体运作效能的最优化。通过整合内部监督资源加强内部监督工作的现实意义在于，是保证检察权正确行使和检察队伍建设的需要，同时也是当前检察改革的重要内容。

一、内部监督的现状及原因决定了整合内部资源的充分必要性

当前，基层检察机关内部监督工作还存在着多部门监督、监督不到位等实际问题，因此要切实加强内部监督工作，必须整合内部监督资源，这是由当前基层检察机关内部监督工作的现状和原因所决定的。

（一）当前基层检察机关内部监督工作的现状

1.内部监督部门繁多，职能交叉现象突出。基层检察院内部监督存在着多头管理的情形，诸如案管办、办公室、检委办、纪检监察部门、控告申诉科等部门都具有对重大敏感、人民群众普遍关注的案件的督查督办职能。案管办侧重办案监督，效果不明显；控申、办公室均具有对领导交办案件进行督办、催办职能，但略有重复；纪检监察部门侧重于对办案人员的监督，但程序和手段欠缺,影响收效；检委办由于编制和人员所限，职能限于提请案件的程序性审查。

2.内部监督力度不够，监督方式流于形式。基层检察院承担内部监督的职能部门大多为院内的综合部门和综合业务部门，他们对内部监督的工作方式主要是采取案件复查、案件回访及事后研讨的方式进行监督，往往对内部监督工作的重点环节，例如自侦案件的初查及不立案，审查逮捕及审查起诉案件改变定性、改变强制措施、增加或减少事实等监督不力。

3.内部监督效果差，重复劳动效率低下。基层检察院综合部门和综合业务部门这种多维的人员和案件管理模式，导致检察机关内设机构的管理都处于浅层次的，只注重结果管理，缺乏过程管理，注重外部管理，缺乏自身管理，监督的效果显然不济。无明确的主体或主体过多都会致使工作不能顺利有效的开展，如此恶性循环将导致工作效率低下，重复劳动，工作量大，甚至影响办案质量。

(二)现状的原因分析

上述问题的存在，笔者认为有如下原因。

1.重法律监督，轻自身监督。当前受绩效考核、原有工作模式等因素制约，基层检察院的工作重点主要在于强化业务部门的法律监督工作上，将工作重点放在在履行检察机关法律监督职能上，而承担内部监督工作的综合部门和综合业务部门因难以考核，监督职能不能有效履行。

2.重事后监督，轻同步监督。检察机关内部的监督往往是是带有惩戒性质的事后监督，尤其在执法办案方面最为明显，如基层检察机关出台的案件质量考评机制、最高人民检察院出台的《检察人员执法过错责任追究条例》等文件，基本上都侧重于事后监督，而事后监督往往是对错误已经造成或无法改变时的“补救型”监督。

3.重人员监督，轻制度监督。长期以来，检察机关内部存在办理案件过程中的三级审批制度，这种监督机制，虽然是比较有效的一种监督途径，但这种监督机制弊病在于强调的是一种从到上倒下的单向监督，监督效果往往取决于领导的业务水平、责任心、甚至习惯好恶，这不符合科学监督体制的要求。而在构建科学的监督体制和强调用制度监督检察队伍和执法办案上则存在着相对弱化现象。

4.重外部监督，轻内部监督。目前，基层检察机关普遍对新形势下内部监督工作的重要性认识不够，甚至片面地认为，检察机关应加强检务公开、党内监督、人大监督、社会舆论监督和当事人监督等外部监督，往往忽视对内部的监督。同时存在内部监督部门积极性不强，被监督对象接受监督意识不到位的现象。

二、整合内部监督资源是基层检察院加强内部监督首选对策

笔者认为，基层检察院内部监督工作应当成为检察机关的重要工作之一，其首选的对策是整合内部监督资源。

（一）增强监督互动意识，营造内部监督良好氛围

基层检察机关对内部监督思想认识的统一是内部监督工作顺利开展的基础。作为监督者的职能部门要强化监督意识和责任感，主动监督，敢于监督，善于监督；从被监督对象的角度看，要理清认识，放弃被监督的抵触情绪；从组织架构上，基层检察机关要按月总结执法情况，按季度听取纪检监察和监督部门内部监督工作进展情况汇报，按年度召开监督总结大会。不管是监督者还是被监督者都要增强开展、接受内部监督工作的主动性、自觉性，保证检察权的正确实施。

（二）注重构建制度体系，提升整合资源强化监督的规范化水平

构建完备、可行、高效的制度体系是加强内部监督的关键，形成用制度管权，按制度办事，靠制度管人的体制机制。制度体系可涵盖检务保障、执法办案、队伍建设、机关管理等各项检察工作。一是要明确组织机构，统一领导内部监督工作；二是要在不打破现有部门建制的基础上，就相同或相似的内部监督职能进行合并；三是要创新内部监督的方法，拓展内部监督的新途径和方式；四要提升内部监督实效，发挥监督的整体合力。

（三）整合内部监督资源，着力打造牵头管理的监督模式

笔者认为，在整合内部监督职能部门方面，可由主要部门牵头，其他部门派员参与的方式进行。

1.有效整合执法办案内部监督资源，努力构建案件动态监督机制。执法办案工作是检察机关的核心工作，办案质量是检察机关的生命线，因此加强对执法办案活动的监督是内部监督不可或缺的环节。对于执法办案工作监督的总体布局可由案管办牵头，各职能部门参与的方式开展，例如：案管办、纪检监察部门会同兼职纪检员负责执法办案纪律的检查、自侦案件讯问同步录音录像、自侦案件一案一谈话等监督工作；案管办、检委办联合开展人民监督员评议案件、对拟提请检委会研究的案件的会前审查等；案管办会同控申科、政研室及案件质量考评员定期组织对各类案件特别是对自侦案件等案件的考核评查等。同时，作为案件的主要监督管理部门，案管办还负有配合控申科、纪检监察部门对信访案件的办理情况进行督办和责任倒查、对重大信访案件和可能引发涉检信访风险的重点案件进行检查。对执法办案工作的监督以案管办为中心，是与其机构设置的初衷是相适应的。

2.强化检察机关队伍建设，努力构建检务督察、专项检查、专项监督长效机制。整合纪检监察部门和办公室、政治处等职能部门关于对检察队伍和规定事项的内部监督职责，可以体现在如下几个方面：可会同办公室、政治处、政研室开展检查本院各部门和人员遵守和执行上级检察机关及本院重大部署及规章制度情况等检务督察；会同办公室、政治处及院兼职纪检员检查执行检容风纪规定的情况；会同政治处开展落实党风廉政建设责任制暨中层以上干部履行“一岗双责”情况、重大事项报告制度的落实情况等专项检查；会同办公室、技术科，加强对重大经费开支、政府采购、重大工程建设项目的专项监督等。

（四）明确责任追究办法，全力保障各项监督举措落到实处

内部监督执行的基础是首要明确责任追究办法。应当实行分管检察长和科长、部门干警一级抓一级，层层把关，具体责任落实到个人；采取二级目标考核责任制，将勤政廉政保证金制度纳入绩效考核、党风廉政责任制考核工作中，确保业务工作和队伍建设不出问题。《检察机关党风廉政建设责任制责任追究规定》中确定:责任追究程序的启动、调查和处理由纪检监察部门负责。加强对执行制度的监督检查，以执行力的好坏来明确奖惩内部监督，对队伍中发现的违纪问题早处置、早解决，对苗头性问题早提醒、早帮助，对实际困难早察觉、早关怀。在制度执行上，要敢于动真碰硬，凡违反法律法规和内部制度规定的，及时组织查处，做到令行禁止、赏罚分明，真正把内部监督工作落实好、执行好。