关于我国社区矫正法律监督制度完善的研究

文◎李春雷 张云霄孙 凯

关于我国社区矫正法律监督制度完善的研究

文◎李春雷*张云霄**孙 凯***

本文系最高人民检察院检察理论研究部级课题（项目编号：GJ2010D05）阶段性部分研究成果。

*课题主持人，中国人民公安大学犯罪学院［100026］

**北京市朝阳区人民检察院［100026］

***江苏省常州市公安局新北分局［213022］

新《刑事诉讼法》正式确定了关于社区矫正的一系列程序法律制度，并且规定了检察机关作为法律监督机关应依法对社区矫正进行法律监督。由于在我国社区矫正是一种新的刑罚执行方式，检察机关对其如何依法客观高效的实施法律监督，仍然处在一种探索和积累的阶段，笔者就结合相关调研情况，从完善社区矫正法律监督的理论价值出发，针对目前其存在的主要困境，就进一步完善我国社区矫正法律监督制度提出相关建议。

一、完善的理论价值

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正法律监督，是指在全国试行社区矫正工作中，人民检察院依法对公安、法院、司法行政机关在社区矫正过程（交付矫正、矫正过程、变更与终止矫正）中开展社区矫正工作（教育矫正、监督管理、帮困扶助）的执法、司法活动是否合法进行的监督，以保证社区矫正的依法公正实施的活动。检察机关对社区矫正活动进行法律监督，其主要目的是通过发现和纠正社区矫正中存在的违法问题，从而促进社区矫正活动的依法、规范、有效进行，保障社区矫正人员的合法权益，保证法律的正确实施。进一步完善我国社区矫正法律监督制度的理论价值主要体现为：

（一）拓展法律监督的原有范畴

在我国，社区矫正作为一种新兴的法定的刑罚执行方式，决定了其执行主体必然是国家公权力机关，即司法行政机关、公安机关和法院等。而检察机关是我国宪法规定的“国家法律监督机关”，这决定了其必须将新出现的执法、司法情形纳入到法律监督的视野中来，因此社区矫正法律监督权实质上是法律监督权一种新的权能形式，丰富了法律监督的实质内容，延伸了法律监督的社会触角，拓展了法律监督的原有范畴，并且在一定程度上促进了中国特色检察制度的进一步丰富和完善。

（二）丰富人权保障的现实途径

检察机关通过对社区矫正的执法、司法活动依法实施法律监督，一方面，可以通过及时有效地发现和纠正国家公职人员侵犯社区矫正人员的违法甚至犯罪行为，来促进社区矫正工作依法公正开展和维护社区矫正人员的合法权益；另一方面，可以及时有效地发现和纠正在社区矫正过程中“脱管”、“漏管”等现象，以及由此导致的社区矫正人员在社区矫正期间实施的 “二次犯罪”，从而有助于保障社区居民的合法权益。因此，完善社区矫正法律监督是今后检察机关丰富司法领域人权保障的一种现实途径选择。

（三）开展廉政教育的有效平台

检察机关开展社区矫正法律监督工作的根本目的就是要依法充分保障国家公权力在实施社区矫正过程中始终沿着法治化、规范化、科学化的轨道运行，而其实监督的本身就蕴含着有关职务犯罪预防和教育这一价值功能。检察机关通过依法行使社区矫正法律监督职权，就会向公民个人、社团组织，尤其是国家机关及其工作人员传递什么是合法信息，什么是违法的甚至是犯罪信息，从而起到廉政教育的一般预防和特殊预防功效，成为新时期新条件下检察机关开展廉政教育的又一有效新平台。

（四）参与社会管理的创新举措

社区矫正工作的重点在基层，难点也在基层，《社区矫正实施办法》明确规定，县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。因此，检察机关必须了解基层，走进基层，深入基层，实现检力下沉，以一种“监督者”、“参与者”、“服务者”和“促进者”的身份，寓监督于管理，寓监督于服务，寓监督于促进，全力支持和保障司法所、公安派出所、人民法庭等基层执法、司法主体依法开展社区矫正工作，把社区矫正法律监督看作一种检察机关参与社会管理的创新举措，进一步化解社会矛盾、理顺社会关系、疏导社会情绪、保障社会稳定。

二、面临的主要困境

（一）监督的法律依据不充分，以“柔性监督”为主

目前，关于我国社区矫正法律监督制度的法律法规主要体现在三个方面：首先，修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称 “新 《刑事诉讼法》”）第265条原则性地规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关予以纠正；其次，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同制定的《社区矫正实施办法》第2条和第37条规定，人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行监督，发现社区矫正执法活动违法法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意义、制发纠正违法通知书或者建议书，交付执行机关；最后，最新修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）第659条规定，针对在社区矫正执法活动中出现的九条违法情形的，人民检察院应当向社区矫正机构提出纠正意见。上述法律法规明确规定人民检察院作为我国法律监督机关，有权对社区矫正的各个执法环节依法予以监督；但是对于监督的对象、监督的程序、监督的方式、监督的效力、监督的期限等均没有做出明确的规定，从而导致在司法实践中，检察机关履行相关监督职责缺乏充足有力的法律依据，这将在根本上影响和制约检察机关对社区矫正的法律监督效果，甚至使得法律监督将会“流于形式”。

（二）监督的组织机构不健全，以“书面监督”为主

虽然早在2005年最高人民检察院已经在监所检察厅内设置监外执行检察处来具体负责有关社区矫正的法律监督工作，但是在调研中发现一些省一级或者地市级检察机关监所检察部门并没有设置与社区矫正相关的法律监督组织机构；此外，一些基层检察机关也没有专门的检察人员来负责社区矫正法律监督工作，而是由“驻所检察室”来兼职负责，或者由监所部门的内勤人员代为负责，甚至有些基层检察机关由于受人员编制、财政经费等问题的困扰，仍然没有设置监所检察部门。此外，有些地方虽然设置了基层检察室以期来探索和实现社区矫正法律监督的重心下移，但是在人员的配置、场地的选择、工作的流程仍然很不规范。因此，监督的组织机构不健全将直接制约社区矫正法律监督工作的正常开展，现在很多地方检察机关的检察人员主要是依靠“书面审查”的方式被动地去发现社区矫正执法、司法活动中存在的一些比较突出的问题，来履行关于社区矫正法律监督职责，这样导致缺乏比较客观、深入、有效、主动的“实地监督”。

（三）监督的手段方式较落后，以“静态监督”为主

目前，关于社区矫正的法律监督手段方式比较缺乏，而且比较落后，主要表现为依然是简单而粗放的“人力型”监督，不仅大大增加了检察人员的工作负担，导致原本就紧张的检察资源更加捉襟见肘，而且容易导致监督的风险性和不确定性增加，最终影响法律监督的效果。此外，虽然《社区矫正实施办法》中明确要求司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，以实现社区矫正工作动态数据共享，但是，由于受思想观念、科技投入等问题的困扰，检察机关有关“监所检察信息化”建设仍然比较滞后，检察人员目前无法利用“信息化”建设所提供的有关社区矫正的动态数据和信息，来对社区矫正的实施情况进行及时了解和掌握，从而导致缺乏有效的“动态监督”。

（四）监督的工作机制待完善，以“单一监督”为主

开展社区矫正法律监督工作需要多个执法部门的共同配合和合作，往往涉及的部门多、人员广、范围大，其具体体现在：一方面，对内而言，检察机关监所部门如何与公诉部门、反贪部门、反渎部门、未成年人犯罪检察部门（以下简称“未检部门”）、职务犯罪预防部门等部门形成关于开展社区矫正法律监督工作的合力，依然是摆在检察机关面前有关内部资源优化整合的一道重要问题；另一方面，对外而言，检察机关与法院、司法行政机关和公安机关等单位的协调和沟通，依然需要继续积极探索和完善。就目前而言，专门关于社区矫正的法律监督工作机制建设依然比较薄弱甚至几乎空白，即使一些地方检察机关积极在总结相关经验的基础上制定出台了一些工作机制，但是缺乏规范性、系统性和长效性。监督工作机制的缺乏为检察机关监所检察部门依法履行监督职责带来很大的实际操作难题，并且使得检察机关监所检察部门在履行监督职责时候显得力量单薄、力不从心、效果欠佳。

三、完善的相关建议

（一）加强立法建设，变“柔性监督”为“刚性监督”

加强对我国社区矫正法律监督的立法建设是解决目前检察机关面临监督困境的根本出路。从我国目前现实的司法环境出发，笔者认为，可以分三个主要步骤来逐步实现：第一，建议最高人民检察院尽快加强对社区矫正法律监督工作的专项研究，尽早出台全国性的统一的专门的有关社区矫正法律监督的工作规则和流程，以指导全国各级检察机关依法依规开展社区矫正法律监督工作；第二，建议在积累一定的监督经验基础上，由最高人民检察院以司法解释的方式，专门对社区矫正法律监督工作予以系统地阐释和说明，从而初步奠定相关法律依据；第三，建议在条件成熟后，尤其是关于社区矫正法律监督的司法解释比较完善的时候，适时向全国人大常委会提出立法建议，以法律的形式将社区矫正法律监督制度固定下来，尤其是要解决“纠正违法意见”和“检察建议”的法律效力问题，从根本上促使社区矫正法律监督工作具有法律强制力、约束力和执行力，真正使其成为一种强有力的“刚性监督”。

（二）健全组织机构，变“书面监督”为“实地监督”

健全对我国社区矫正法律监督的组织机构是解决目前检察机关面临监督困境的重要保障。第一，应建立健全“以省级检察机关监所检察部门为核心、以地市级检察机关监所检察部门为主导、以基层检察机关监所检察部门为重点”的社区矫正法律监督组织机构建设体系，尤其是对于有条件的地方检察机关，可以考虑单独设置专门的组织机构开展关于社区矫正法律监督工作的试验和探索，逐步实现监督的组织机构朝着“专门化、专一化、专业化”方向发展；第二，应继续积极探索和充分发挥基层检察室在社区矫正法律监督中的功能和作用，因为只有真正实现检力下沉，深入基层，贴近群众，才能第一时间了解和收集到关于社区矫正执法、司法活动的真实情况和信息，以浙江省湖州市长兴县人民检察院为例，基层检察室替代了原社区矫正检察科的工作负担，并使得社区矫正科有更多的时间考虑全县范围内的工作调整和检察创新；第三，对于暂时没有设置基层检察室的地方检察机关，可以考虑依托司法所或者派出所，设置流动的 “社区矫正检察官办公室”，开展巡回监督检察工作，以加强基层社区矫正法律监督的组织机构建设。总之，通过组织机构的健全，充实社区矫正的法律监督实体力量，逐步变过去的被动的“书面监督”为今后的主动的“实地监督”。

（三）改进手段方式，变“静态监督”为“动态监督”

改进对我国社区矫正法律监督的手段方式是解决目前检察机关面临监督困境的关键所在。检察机关应以“科技强检”和“检察信息化”建设为契机，积极向科技要检力，注意充分利用“检察信息化”建设提供的资金、技术、人力等优势资源和条件，首先在纵向层面，搭建起从最高人民检察院到地方各级检察机关的有关社区矫正信息资源的统一平台，逐步实现在全国范围内社区矫正法律监督工作的信息资源共享；其次在横向层面，检察机关应努力争取当地党委的支持，积极协商法院、司法行政机关、公安机关等单位，共同搭建共享的社区矫正执法信息平台，从而实现检察机关对社区矫正工作执法、司法信息的全方位、立体化、动态化的掌握和管理。

（四）完善工作机制，变“单一监督”为“合力监督”

完善对我国社区矫正法律监督的工作机制是解决目前检察机关面临监督困境的重点环节。对内而言，检察机关要积极探索建立以监所检察部门为核心力量，以公诉部门、反贪部门、反渎部门、未检部门、职务犯罪预防部门等为辅助力量，科学合理长效的监督合力，逐步变“单一监督”为“全面监督”：第一，建立与公诉部门的联系工作机制，对于公诉部门拟作出社区矫正的被告人，应及时录入社区矫正执法信息系统，实现对社区矫正法律监督的提前介入和了解；第二，建立与职务犯罪预防部门的联系工作机制，积极邀请或者联合职务犯罪预防部门对参与社区矫正的执法、司法主体开展职务犯罪警示和预防教育工作；第三，建立与反贪部门和反渎部门的联系工作机制，对于在监督过程中发现的职务犯罪线索及时进行初核，有“成案”可能性的线索，及时移交反贪部门、反渎部门依法进行查处，切实维护国家公职人员的职务廉洁性；第四，还应注意与“未检”部门的联系工作机制，特别关注针对未成年人社区矫正工作的法律监督，强调在监督过程中更加强调对未成年社区矫正者的感化、教育、挽救和重塑。对外而言，检察机关应积极建立与司法行政机关、公安机关和法院等单位关于社区矫正法律监督的工作机制，既应把他们当做监督的对象，也应把他们看成合作的伙伴，既应加强法律监督，坚决纠正和查办违法犯罪行为，也应注重沟通协商，全力支持和保障依法开展各项社区矫正工作。