不动产统一登记立法进程亟待加快

◎李 静 于宏伟

不动产统一登记立法进程亟待加快

◎李 静 于宏伟

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，要求加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在2012年11月21日人民日报发表题为《认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神促进经济持续健康发展和社会全面进步》的文章中首次提出并在此后多次强调，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化。发展现代农业和推进城镇化发展必须要有相应的制度基础和保障，其中不动产统一登记法是保障和促进现代农业和城镇化加速发展的重要法律，也是不动产法律体系中具有基础地位的重要法律。

目前我国不动产登记的基本状况

不动产一般指土地及其附属物，包括定着在土地上的建筑物和构筑物以及附着在土地上的林、木、草等孳生物、种植物等。根据《土地利用现状分类》国家标准，土地又分为建设用地、农用地和未利用地，农用地又分为耕地、草地、林地等。在我国，不动产因管理机构不同而由不同机构登记，如房屋由住房和城乡建设部门登记，建设用地、集体土地和矿产资源等由国土资源部门登记，林地由林业部门登记，草地由农业部门登记，承包经营的耕地也是由农业部门登记，水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门登记，海域使用权由国家海洋部门登记。不同登记机构都制定了单独的登记规则，各自形成了一套登记机构、登记人员和技术方法。这种分散的不动产登记管理制度存在着诸多问题，已经影响到经济社会发展和有效行政管理，这种状况亟待通过制定统一的不动产登记法予以改变。

我国不动产统一登记立法的必要性

第一，从立法依据上看，制定统一的不动产登记法不仅有法律上的明确根据，而且曾经进入过全国人大常委会的立法规划。2007年颁布实施的《物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”十届全国人大常委会2003年制定的立法规划曾将不动产登记法列为第二类即研究起草、成熟时安排审议的法律草案项目，由国务院负责起草。《物权法》到现在已经实施五年多，但国家尚未对不动产统一登记制度作出明确规定，仍旧实行由不同行政机关对不动产多头登记的管理方式。考虑到维护法律的权威性和保证法律的有效实施，在重要的基本法律制度出台后，配套法律、行政法规的制定应当及时跟进。因此，不动产统一登记立法显然应当尽快列入有关立法机构的工作日程。

第二，从科学管理上看，不动产分散登记不仅造成了大量登记错误，而且降低了行政效率。由于各部门分散管理和登记，登记要求、技术方法等也不同，很容易发生各种土地权利的重登、漏登现象。比如，由于房地分别登记，目前房屋和土地分离的现象十分严重。由于受当时条件限制，有些时期林权证发放比较粗放，不少地方采取的是“一局一证”或者“一场一证”的方法，林权证涵盖的面积比较广，范围不仅涵盖了居民区，而且涵盖了许多经营性用地，导致林地的面积与耕地、集体建设用地的面积重叠严重。农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，引发众多矛盾和纠纷，甚至引发群体性事件，影响了社会的和谐与稳定。不同部门分别办理不动产登记，每个部门都要配备相应的机构、人员、场所及设施设备等，增加了政府财政支出，而且容易发生各部门之间的职责交叉问题，影响行政办事效率。

第三，从便民服务上看，不动产分散登记增加了当事人的负担，影响了正常的市场交易秩序。对农民而言，对其不动产权利要分别到4个不同部门办理4个不同证件：住房要到建设部门办理《房屋所有权证》，宅基地要到国土资源部门办理《集体土地使用证》，承包的土地要到农业部门办理《耕地承包证》，栽种的树木要到林业部门办理《集体林权证》。对城市居民而言，不动产登记最少也要办两个证：要到建设部门办理《房屋所有权证》，到国土资源部门办理《国有土地使用证》。在房地产抵押时，不仅要到建设部门办理房屋抵押登记，而且要到国土资源部门办理土地抵押登记。这不仅增加了群众办证的不便，而且增加了其时间和资金成本。不动产分散登记，不仅权利人办理登记不方便，而且交易相对人查询登记资料不容易，了解交易标的权利状况很困难。实践中，还有的人利用此漏洞，将房屋和土地分别抵押，或多次抵押，骗取银行贷款，造成国有金融资产损失。

第四，从汇集信息上看，不动产统一登记有利于为国家宏观调控提供全面准确的不动产信息，同时也有利于加强对个人不动产财产状况的监督，推进反腐倡廉建设。由于不动产分散登记，不同地方、不同部门的不动产登记项目、登记要求、电子信息系统等不同，全国同一部门系统内部以及不同部门之间的不动产信息很难统一汇总。不动产市场事关经济社会发展全局，在没有全国和各地不动产全面准确信息的情况下，无论是实施商品房限购，还是开征房地产税，政府都很难实现对不动产市场的精准调控。现在不少学者主张建立城乡统一的土地权利交易市场，这也必须有清晰准确的不动产权利登记作为基础。目前，关于官员财产尤其是不动产信息公开的问题，社会各界高度关注。如果没有全国的不动产统一登记信息，则对于某人在全国各地的不同类型不动产，根本无法知晓其综合信息，即使要搞财产信息公开制度，也会因为相关信息过于散乱，使得该制度根本无法实行，就是勉强实行了，也无法实现对特定人群进行监督的目的。

关于我国不动产统一登记制度的初步建议

一是不动产登记机构。从不动产的自然属性看，房屋、林木、草原等其他不动产均依附于土地而存在，可以考虑以土地为基础进行统一登记。从国外不动产登记机构看，有关国家和地区不动产登记的主管机关虽然不同，有的在法院，有的在司法行政部门，有的在地方政府部门，但登记主管机关只有一个。按照《物权法》的规定，不动产登记应遵循属地原则，由不动产所在地的登记机构办理。原则上县市区级以上人民政府设立不动产统一登记机构，在乡镇、街道办事处可根据实际需要设立派出机构。至于不动产统一登记机构是在现有某一机构的基础上构建，还是另起炉灶独立构建，还需要结合我国的政府机构改革情况作深入研究分析。关于不动产登记机构的法律责任问题，取决于不动产登记机构是进行实质审查还是形式审查。如果是实质审查，则最终责任无可回避；如果是形式审查，则只就形式审查问题承担相应责任。到底进行哪种审查，应当考虑当前国情下不动产登记机构的设置理念和相关社会中介机构的发育程度。关于不动产登记技术，应当采取统一的标准和要求，以便于形成全国统一兼容的数据库。

二是不动产登记范围。不动产统一登记应坚持城乡统一登记、房屋和构筑物统一登记以及建筑物和土地统一登记原则。具体来说，不动产登记范围应当包括三类内容：第一，所有类型的不动产权利都应当登记，除非法律另有规定，例如根据《物权法》第九条第二款规定，国家所有自然资源所有权，可以不登记。第二，所有类型的不动产权利变动包括设立、变更、转让、消灭等都应当登记，除非法律另有规定，例如根据《物权法》第二十八条、二十九条、三十条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征用决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的；因继承或者受遗赠取得物权的；因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，可以不登记。第三，关于不动产权利的特殊问题可以申请登记，例如不动产权利发生争议的可以申请异议登记，不动产权利进行预售的可以申请预告登记等。

三是不动产登记效力。不动产的原始取得如合法自建房屋，不需要登记即可取得不动产物权。不动产的继受取得如合同交易，一般情况下采取登记生效主义原则，登记才能取得不动产物权；特殊情况下采取登记对抗主义原则，不登记也可取得不动产物权，只是发生不动产物权争议时不能对抗善意第三人。前者如《物权法》第九条第一款，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”后者如《物权法》第一百二十九条，“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记，不得对抗善意第三人。”

四是不动产登记查询。目前，分散登记情况下，不同类型的不动产信息很难同时获取。不动产统一登记之后，有一个很大的风险，就是不动产登记信息的保密问题。系统的不动产登记信息涉及国家和地方的经济安全以及个人隐私权的保护，应当高度重视其保密工作和保密措施。现在不少关于不动产登记查询规则都要求不动产登记机构和工作人员要遵守保密义务，但实际执行情况并不尽如人意。在没有可靠地制度规则和技术措施能够保证不动产登记信息安全的情况下，不应急于推行全国不动产登记信息的统一联网，但可以考虑先让市县统一登记规则和登记技术，随着保密能力的提高，逐步实现不动产登记信息的整合。

华北科技学院法学系/国务院法制办