构建良好的基层政治生态——权力透明的“广饶经验”

◎ 中共山东省委党校课题组

政治生态是清风徐徐，还是乌烟瘴气，直接关系到地方的发展稳定和民生福祉。从总体上说，当前基层政治生态建设处于可控、向好的状态中。但不可否认的是，在个别地区和局部环节上，基层政治生态也出现了典型的病症。如县委书记接连出现腐败问题，少数地方甚至发生了干部大面积腐败；少数地方干群矛盾突出，有的甚至影响到了基层政权的有效运行；个别地方和领域潜规则盛行，而显规则难以确立；公权私用、公权滥用和公权缺位，等等。无论从实现长治久安的目标看，还是从人民群众的热切期待看，基层政治生态的建设问题都已到了刻不容缓的地步，也引起了党和国家高度重视。党的“十七大”报告中明确指出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”党的“十八大”报告再次郑重指出，“推进权力运行公开化、规范化，……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

2010年12月份，广饶县被山东省委确定为全省唯一的全国县委权力公开透明运行试点县。在近两年的公开试点工作中，中共广饶县委按照中央提出的方向和要求，结合实际，稳妥推进，在建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，增强权力运行透明度方面进行了积极探索，既进一步增强了县委领导集体在群众中的威信，改善了党群、干群关系，也进一步提升了广大党员干部和群众兴县富民、干事创业的积极性，更进一步营造了良好的政治生态环境，使全县呈现出经济社会赶超发展的良好态势。

广饶“权力透明”的主要做法

广饶围绕厘清职责权限、规范运行程序、公开决策事项、实施全面监督等“规定动作”进行了制度设计和试点运行，先后形成县委及职能部门职权108项，制定县委决策、用人、处事方面的运行制度11个，规范和固化工作流程13个，出台监督制度及办法4个，初步构建了决策科学、执行顺畅、监督有力的权力运行体系。概括来讲，就是完善“两个机制”、推进“三个公开”、强化“四个监督”。

（一）完善“两个机制”

一是突出阳光用权，完善县委决策与执行机制。围绕决策内容、决策程序、决策执行，进行全方位、立体式的制度规范。在决策内容上，突出“四重一大”。制定了《关于进一步规范县委重大决策的意见》，明确把重大决策、重要人事任免、重大项目安排、重大突发事件处置和大额资金使用纳入县委常委会决策范围。在决策程序上，坚持会前论证、议题确定、召开会议、形成决议、审核公开逐步推进，并做到“三个在先、两个放开”：决策前调研论证在先，论证不成熟不进入决策程序；征求意见在先，多数意见不统一不进入决策程序；风险评估在先，存有重大稳定隐患不进入决策程序。决策中放开参与决策主体，对涉及发展规划、民生事业等全局性决策，吸收相关专家和“两代表一委员”参与调研论证和决策；放开决策过程，制定县委常委会议、全委会议列席旁听办法，建立县委会议列席旁听人员资料库，根据议题邀请有关人员列席会议，发表意见建议，最大限度保证决策科学。在决策执行上，对议决事项进行责任细分，具体到各项重点工作、重点工程和重点项目，逐项落实县领导和县直部门服务推进责任制，实行每周一通报、每月一督查、每季一调度、半年一观摩，促进各项工作顺利实施。配套制定了县委决策跟踪督办制度、干部有错与无为问责暂行办法，对责任事项实行全程跟踪督办，保障执行力度；实行“动态考评、过程问责”，保障执行效率；实行“述职问效、失职查究、无为问责”，保障执行效果。

二是突出阳光用人，完善干部选拔任用机制。以强化用人上的竞争择优、民主监督和公开透明为主线，进行了三个方面的探索：

第一，选任过程抓创新。在全省率先进行了以公开空缺职位及职位要求、公开选任方法及选任程序，实行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决为主要内容的“两公开四差额”干部选任改革试点，对乡镇和部门单位正职的选任进行了规范和创新，目前这一做法已在全省推广；2011年年初，又拿出3个乡镇党委书记职位，试行公推公选，拓宽了差额选任干部的常态化途径。同时，针对年轻干部，探索实行了先公开考选拟任人选、后挂职锻炼择优提拔的“两段式”培养选拔制度，主要从县直部门单位公开选拔年轻干部到基层挂职锻炼，先挂后任，成熟一批提拔使用一批，有效避免“一考定终身”和“高分低能”现象，为年轻干部成长成才、脱颖而出开辟了渠道。

第二，选任程序求规范。制定出台了干部选拔任用调整动议、初始提名、民主推荐、组织考察、讨论酝酿5个暂行规定和县委常委会、全委会任用干部2个票决办法，使干部选拔任用的各个环节都有章可循、有据可查。特别对初始提名工作，明确规定乡镇和部门单位正职人选，由县委全委会或全委扩大会差额提名；副科级干部人选，由县委组织部、分管县领导和本部门单位主要负责人、干部职工4个主体，按权重差额提名，实现了由少数人提名到多数人提名的改变，扩大了干部工作的民主。

第三，选任之后搞测评。干部调整后，及时对本次干部选拔任用工作和新选任干部进行满意度测评。同时，结合年度考核，对一年来县委和本单位选任干部工作情况、主要领导抓班子带队伍情况、新提拔任职干部现实表现情况进行评议，不断提高选人用人公信度。近几年，广饶县干部选拔任用工作满意度均为100%，新选拔任用干部满意度都在99%以上。

（二）推进“三个公开”

“三个公开”就是以县委权力公开为核心，统筹推进全县党务公开、政务公开和基层单位事务公开，做到三个层面的公开上下一体、良性互动。

一是自上而下建立“立体式”公开体系。在抓好县委权力公开的同时，围绕群众最关心、最需要的方面，制定实施了31项党务公开、58项政务和公共企事业单位办事公开、20项村务公开细则，就公开的内容、方式和时限作了规范性要求。在公开内容上，既公开重要决策制定、重要人事任免、重点工程项目实施和惠民实事分解及推进等重大情况，又公开领导班子成员分工、内设机构职责、监督电话、办事流程等具体事项；既公开办事结果，又公开办事过程，群众想知道什么就公开什么，做到“全、细、实”。在公开方式上，在县党政班子、县直部门单位、乡镇和村居四级层层设立了集中公开区，实行自上而下“一条龙”公开，县级党务政务公开到乡镇，乡镇党政事务公开到村居，村务公开到户，实现“全方位、立体式、零距离”公开，最大限度让群众知情，扩大了公开效果。

二是自下而上构建民意直通平台。针对公开后群众有疑问、有诉求、有建议，但反映渠道不通畅的问题，整合县长热线、电子信箱、政府网站和手机短信等各种资源，开通了“6012345”书记县长公开电话。该公开电话是集政策宣传、问询答疑、投诉查处、诉求办理于一体的深化公开与民意互动平台。具体运行中，组建了公开电话办公室，招聘工作人员15名，实行24小时值班，对群众反映事项第一时间受理，48小时内反馈办理结果，县委、县政府督查考核办公室负责督办，县纪委派驻专人值守监督，做到有问必答、有诉必应、有求必办、有办必果，形成民意收集、整理、督办、落实和反馈“一条龙”机制。平台运行以来，已办理民生诉求事项3万多件，办理投诉举报事项210件，办结率保持在98%以上。

（三）强化“四个监督”

一是强化党内监督。主要探索推行了“双联双评”制度。“双联”，即县委委员联系党代表、党代表联系基层党员群众。在县委组织部设立了党代表联络办公室，把全县248名党代表划分为13个活动小组，在党代会闭会期间履行监督、建议和问询职责，畅通党代表经常性发挥作用的渠道。“双评”即县委委员定期评议县委书记、党代表定期评议县委班子。每年年中、年底各开展一次，从“领导经济发展”、“抓班子带队伍”等方面对县委书记和县委班子进行评议，结果通过电视、报纸向社会公开。

二是强化社会监督。选聘了34名县委工作社会监督员，实行例会制度，定期通报情况，征求对县委工作的意见和建议；围绕全县经济发展、社会稳定、民生事业、干部作风等方面，每年定期组织大规模的“万人评议”，及时发现问题和不足，建立台账、落实责任、明确时限、抓好整改。

三是强化人大政协民主监督。每年制定专项计划，按照人大侧重评议部门、政协侧重评议重点工作的分工，有针对性地组织视察、调研和评议活动，评议结果及时向县委、县政府反馈，对存在的问题提出整改建议，并监督整改。

四是强化舆论监督。建立了县委、县政府新闻发言人制度，定期召开新闻发布会，通报重大决策、重要政策和重点工程项目、热点工作推进落实情况，回应群众质询；在县电视台开辟《第一时间》等专题栏目，对损害群众利益、履行职责缺位的，进行公开曝光，督促责任单位改进工作。各类监督形式互为补充、同步推进，实现了用权监督无缝隙、全覆盖。

广饶县委县政府“权力透明”取得的初步成效

随着权力公开透明运行的逐步深入，进一步优化了“用权受约束、干部受监督、群众得实惠”的政治生态，广饶县委县政府“权力透明”取得了初步成效。

（一）改进了干部作风。通过责权透明、用权公开，广大群众对干部干不干、干好干坏，都有了明确的把握标准，这对各级干部形成了一种“倒逼”压力。同时，干部选任各个环节的民主参与越来越广，选人用人透明度、公信力进一步提升，在全县上下引导形成了重能力、凭实绩、看公认的用人导向，使干事创业、积极作为在广大干部中蔚然成风。

（二）提升了行政效能。公开以后，各级组织和部门单位的职责权限、办事流程、办理时限都晒在了阳光底下，群众办事需要什么条件、办理哪些手续、由谁办理、走什么程序、需要多长时间，都清清楚楚、明明白白，对部门规范用权、高效履职是一个极大促进。初步统计，各类行政审批平均时间比法定标准缩短一半以上，县域发展环境进一步优化提速。

（三）凝聚了工作合力。通过公开制度与监督制度并行，群众由旁观者、服从者变为监督者、实践者，使决策制定和工作执行更加合民情、顺民意、得民心，为各项工作推进奠定了最广泛的群众基础。比如，过去村庄搬迁改造是一大难事，现在通过对规划方案、建设蓝图、搬迁面积、补偿标准、安置政策、实施步骤等全程公开，并充分吸收群众意见建议，赢得了群众的广泛支持，推进十分顺利。2011年以来，全县共整体搬迁改造城中村9个，搬迁面积33万平方米，其中有2个村从签订协议到搬迁完毕只用了1天时间。

（四）推进了经济发展。推进权力公开透明运行，构建了公开常态化、决策民主化、工作流程化、发展项目化的工作格局，使决策更加科学、执行更加顺畅、落实更加有力，充分调动了全县上下谋划发展、推进发展、服务发展的积极性。近两年来，广饶县累计实施总投资895亿元的265个重点工程项目，拉动全县综合发展水平持续提升。2011年广饶在全国县域经济基本竞争力百强中由68位跃居59位，前移了9个名次。

（五）增进了社会和谐。扩大公开的过程，实质也是一个征集民意诉求、增进民生福祉的过程。通过公开与民意互动，更为直接地了解了群众所需、所急、所盼，最大限度地维护和发展了群众利益。2011年，广饶县财政民生方面的投入达到17.7亿元，占一般预算支出60%以上；2012年又在广泛征求意见的基础上，实施了总投资11.6亿元的11件惠民实事，目前正在加紧推进，以实际行动赢得了群众的满意和拥护。2011年广饶县居民满意度居全国百强县第四位。

广饶“权力透明”需要思考和探寻的问题

在调研过程中，我们也感到有些问题还需进一步探讨。具体来讲，主要是在以下三个关系的把握上需要进一步探索：

一是决策的科学性与时效性的关系。权力公开透明运行是一场政治生态的变革，要求慎重稳妥推进，严格按程序实施。但县级处于基层一线，承担着经济发展、保障民生和社会管理大量繁重的任务，一些工作需要从快决策、从快部署、从快落实。实行“权力公开透明”，从程序上保证了决策的科学性，但一定程度上却影响了决策的时效性，增加了决策成本，需要科学把握、正确处理。

二是扩大民主的覆盖面与提升群众参与意识的关系。推行权力公开透明，需要充分发挥群众的主体地位，参与的群众越多、覆盖面越大，对权力公开透明的促进作用越明显，但目前受体制机制、思维习惯以及思想认识等因素的影响，群众对这项工作的认识还不够深入、不够到位，在一定程度上存在不想参与、不想监督、不愿监督的问题，影响了权力公开透明运行的成效。

三是政策资源的有限性与满足群众过高的利益诉求的关系。推行权力公开透明运行，要求坚持以人为本，最大限度为群众办实事、解难题，努力做到民有所呼、我有所应，民有所需、我有所为。但当前随着改革发展的逐步深入，群众价值取向日益多元化，特别是个别群众对一些政策性历史遗留问题存在过高利益诉求，而县一级这方面拥有的政策资源非常有限，很难从根本上解决这类问题，一定程度上增加了社会管理的难度和维稳的压力，影响了社会的和谐稳定。当然，这些问题都是发展中的问题，还是需要用改革的思路和发展的办法来解决。