政治体制改革 应当从现有制度入手

◎ 陈 剑

党的十八大报告中指出，“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，并对推进政治体制改革需提出了七项任务。这七项任务，都是从现有制度入手，具有很强的现实性和针对性，易于操作。而走封闭僵化的老路，不适合形势发展要求，只能是死路一条；改旗易帜，风险不易掌控，也许代价大，时间成本高，十八大报告称其为“邪路”。

改革之所以要从现有政治制度着手进行，因为现有制度已经实施多年，其优势和强项，也包括弊端和不足已为人们认识。从现有制度着手进行改革，风险小且实施方案便于操作，也易为人们所接受。

从现有制度着手进行改革，需要对现有的制度作深入分析，其优势和弊端都需要有深入研究。特别是对体制方面的弊端，如果没有深入研究，制定的改革方案也就很难取得成效，其弊端有可能会继续保留。

本文就十八大报告提出的推进政治体制改革七个方面的任务，择其三项进行具体分析。

实施宪法是当前最重要的改革

党的十八大报告的第五部分，即在推进政治体制改革这部分内容中指出，“法治是治国理政的基本方式”，要“增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。就当下中国情势分析，推进法治，最重要的是推进宪法的实施，而这应当看作是当前最重要的改革。

2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。现代政治是政党政治，政党在政治上的一个基本使命和神圣职责就是捍卫宪法的尊严，使宪法成为人们的“圣经”。宪法具有凝聚共识和奠定根基的作用，是国家一切制度、规则的总依据、总源头。宪法给公共权力立规矩，给公民权利立规范，给国家立秩序。对于中国而言，宪法还给政党确立了活动的界限、立了规矩。有了宪法并捍卫宪法，社会就会有良序。宪法之上无党法，宪法之上无权力，也是宪法尊严的标志。

宪法的生命在于实施，宪法的尊严和权威也在于实施。中国社会目前面临的一个重要问题就在于宪法如何真正能够在现实生活中得到实施。例如，宪法第三十五条规定了公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，在现实生活中这一规定受到了很大限制，公民的这一权利没有得到实现或没有得到很好实现。宪法赋予公民的诸多权利在现实生活中得不到实施的原因很多。有权力机关基于政治考虑或是利益作祟等因素不愿推行的问题，也有公民对法律的具体规定利用不足的问题。无论哪一种情况，都会产生以下结果:制定的法律不能适用于现实生活，宪法权威性和神圣性就会大打折扣，就会被国民漠视。此外，现实生活中，一些明显的违宪行为发生，却难以得到有效监督和阻止，也影响了宪法的尊严和权威。例如，现行的上访制度、劳教制度、司法制度的实践超越宪法规制和约束；强征土地、强制拆迁破坏了宪法规范。对这些明显违宪行为，如何进行审查和监督。党的十八大报告提出，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。任何组织或个人，自然包括执政党和执政党的领导人在内。问题是，谁来监督是否超越宪法和法律的特权。

和所有法律不同的是，中国宪法目前不允许诉讼。宪法第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法。但问题是，自1982年宪法颁布以来，人大常委会从来没有解释过任何宪法条文。如此，则如何体现宪法本身所强调的“本宪法……是国家的根本法，具有最高的法律效力”？如果说没有法律诉讼，就无法将法律变成法治。所谓“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，就有可能在现实生活中难以落到实处。

目前，全世界近200个国家，90%以上都规定或实施了某种司法性质的宪法审查制度。从统计上看，司法审查也同样是普世价值。因此，加大违宪审查，是推进宪法实施的必经阶段，没有这个阶段，宪法的实施也就成了空话。

1982年颁布的宪法是一部好宪法。对当下中国而言，要使宪法得到实施，首先在于执政党的率先示范，才有可能使宪法精神内化在每个中国公民心中。走法治大道，落实庄严的宪法，才是最重要的改革，也是中国向现代化国家迈进的重要标志。“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”十八大报告这种论述，体现了现代法治精神和宪政要求。

对以选举民主为主要标志的人民代表大会制度进行改革

“人大再造”或许是中国政治体制改革的一个突破口。“人大再造”的意义在于，解决权为民所赋是通过怎样的具体形式展开的。党的十八大报告对人大改革提出了要求，包括“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”等内容。这些要求顺应了社会的呼唤，对提升各级人大在中国人民政治生活中的作用有着重要意义。除此之外，“人大再造”，至少还应当包括以下两项内容：

1.改革人大的会议制度

改革人大的会议制度，对提升民主的质量和提升会议效率具有重要意义。

作为一国最高权力机构，应当科学合理地设置代表人数。代表数量过多，特别是人数超过千人，虽然场面气势宏大，但真正议事效率不高，甚至降低议事效率。世界各国议会，人员组成几乎很少有超过千人。十一届全国人大代表共2987名，与世界各国议会人数相比，无论是政协或是人大，中国两会的委员或代表人数实在是太多了。人数太多，耗费了纳税人的过多财物。会议费用的支出多一些，如果会议质量有保证，也应当看作是值得的。但问题是，会议人数过多，其会议的效率和作用并没有随着人数增长而相应增长。相反，代表过多难以发挥作用，效率明显降低。这已经成为一个普遍的共识。因此，要充分发挥中国各级人民代表大会的实际效用，几乎是一个铁定的标准，就必须大幅度缩减代表的数量。中国全国人民代表大会的代表，其总数应当控制在千人以下，最好是500人以内，最多不应超过800人。

2.改革人大代表产生的形式

对人大代表产生的形式进行改革，对推进人民代表大会制度，推动党政分开等具有十分重要的意义。虽然我们一在段期间还难以全部改变指定代表候选人的做法，但是否也可以放开一点空间，或者给一点比例，让一些希望参政议政的人能够自由参选人大代表，让出一些比例让公民自由参选。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十九条规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”。

实际上，让出一些代表名额，允许非其圈定的候选人参选，既扩大了公民有序的政治参与，又会极大提升人民代表大会的生机和活力，进而推动中国民主政治的发展。只有当代表真正是选民选举出来的，人民代表才会充分反映选民的诉求，对选民负责。

即使是指定的代表，也应当有基本的素质要求。不然，国家投入大量的财力物力，作为代表，不能很好地参政议政，既是对国家政治形象的破坏和政治资源的浪费，也会带来国家财力物力的大量损失，同时也是对纳税人的不尊重。当选人大代表，是一种荣誉，更是一种责任。人大代表是来参政议政的，来行使当家作主、监督政府作用的。各级人代会不是培训班，参与会议不是专程来学习的，而是来参与共商国是的。作为人大代表，其候选人应当有最低的年龄和素质要求。例如，年龄不应低于35岁，应当有大专以上的学历，有一定的参政议政的能力和水平，等等。

“人大再造”，实际涉及到，在改革开放新形势下，如何进一步坚持和完善已经实行多年的人民代表大会制度，通过改革和进一步完善，使这项基本政治制度的潜力得到更好发挥，以与变化的中国相适应。

完善协商民主制度

中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，原本为协商建设新中国应运而生，但却开启了对中国政治发展道路的探索。63年来，这项制度也随着中国社会变幻起伏，在不同的历史阶段，呈现不同的发展特点。改革开放以来，随着这项制度的逐步健全与完善，展示了其巨大潜力和发展空间，在中国人民的政治生活中正扮演着日益重要的作用，并作为中国的一项基本政治制度得以确认。党的十八大报告将协商民主提高到一个新的高度，扩大和丰富了协商民主的含义，对协商民主在中国的进一步发展有重要意义。

但协商民主要进一步推进，特别在制度设计上有所推进，需要对目前现状和存在的问题有所了解，只有坦诚面对存在的问题，并提出有效的解决办法，协商民主才有可能在中国大地真正扎根，并对推动中国整体民主政治发展起到积极作用。

1.谁与谁协商

说到协商，是指当事人双方在平等自愿的基础上，抱着公平、合理解决问题的态度和诚意，通过摆明事实，交换意见，取得沟通，从而找出解决问题、解决争议办法的一种方式。协商是解决问题、解决存在的争议的一种方式。能够坐到一起进行协商的，也应当有一定资质，即有解决问题、解决存在争议的能力。而要具备这种能力，或是掌握一定公权力，或是某一利益群体的代表，能够代表或反映某一群体的利益或利益倾向。如果没有一定资质或能力，也就没有协商的资格或协商的必要。

协商的核心词是“平等”，关键词是自愿和理性。任何一种协商，当事双方都应当是平等、自愿的，离开了平等、自愿，也就谈不上协商。所以协商同时还有两个重要原则，即平等原则和协作原则。而理性，则要求协商是在宪法和法律基础上，在心平气和的氛围里进行协商。

党的十八大报告提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。

十八大将协商民主的对象大大扩展了。不仅包括原先所包括的对象，即政协组织、党派，还包括国家政权机关、团体以及基层民主协商。

现在的问题是，谁与谁进行协商，即协商的两个主体是谁？是否可以担当起协商的重任？国家政权机关，从拓展的意义分析，主要指党、政、人大和政协四套机构。这四套机构，无论在什么层级，由于掌握一定公权力或具有影响公权力的能力，都具有协商的资格。例如，人大和政协两个机构进行协商，这是两个平行的主体，都具有影响公权力的能力，且不论是否有必要协商，都具有协商的资格。但党派团体、县乡基层，是否能够担当协商重任，需要具体分析。

按照平等协作的原则，党派团体和基层协商，就有一个谁与谁协商，是否有资格协商的问题。因为协商是需要资质和能力，需要解决问题、解决争议的。例如，中共与各民主党派的协商，从党际角度观察，两者是平行的政党，但由于各自能量和资源的不同，就涉及这样一个问题，中共为什么要与其协商?其协商的意义何在？如果有实质意义，实质意义有哪些。如果没有，或实质意义很少，就有一个如何推进实质意义的协商。也就是，通过协商制度性建设增强其必要性。

而社团组织和基层的协商，也涉及到协商主体，即谁与谁的协商。中国目前的社团组织，由于“社会”还十分弱小，有影响力的社团组织，几乎都属于官办。例如，残联、妇联、文联等，实际都是政府的一部分。他们当然可以扮演协商的主体，但协商的另一主体是谁，就是一个问题。或者，如果代表性不足，就有一个需不需要协商的问题。此外，政府间的机构，对一些问题的处理，至多是责权利的划分问题，实际不属于协商范畴，而是需要沟通。

民间的社会组织，由于代表一些群体的利益，应当作为协商的另一主体，但由于目前普遍弱小，其代表性也普遍不足，强大的政府或政府机构一般也不愿意与他们协商。因而，对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，或者是政府间相关机构，包括政府性质的社会组织之间的协商，或者政府通过一些公众参与的形式，与普通的个体的公民进行协商。但这种协商，实际是征求民意，而不是相互平等意义上的协商范畴。

因此，要推进中国式的协商民主深入，实际是触及党政分开、政社分开等一系列重要改革。包括对中共与各参政党的关系进行改革，如何按照十八大要求，加深对三个规律的认识，即对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，这是一个有十分现实意义的要求。其中，对共产党执政规律的认识，也应当包括对参政党参政规律的认识。只有加深对共产党执政规律的认识，包括对参政党参政规律的认识，我们才会更加尊重政党运行规律，切实尊重、保障民主党派享有宪法规定的权利和义务，让参政党自己处理自己的党内事务，而不是事无巨细，参政党的工作都需要由执政党把控。让参政党自己处理自己的党内事务，这也是中共多次提出的要求。如果这样，中国各参政党，在拥护中共执政的前提下，能够代表他们所代表的那一部分群体利益并有自己的政治主张，有了自身的政党特色，也就有了一定代表性，同时也就实实在在获得了一种与中共平等协商的资格和能力，进而使这种协商民主真正扎根在中国的大地并开出灿烂之花。

要推进中国的协商民主，也需要推进政社分开。就是政府向社会分权，使得中国民间性质的社会组织，由于能够弥补政府失灵和市场失灵，并能够代表一部分群体利益，因而在基层民主协商方面，特别是基层政府制订的公共政策和重大工程项目上马以及其他涉及群众切身利益的实际问题方面，能够作为协商的另一主体与政府平等协商。而这同样需要推进社会领域的改革，政府加大对社会的放权，使得各种民间性质的社会组织充分发展，他们才有可能充当基层民主协商的当事方参与协商。

2.协商内容

中共与各民主党派的协商，按照党的十八大提出的“加强同民主党派的政治协商”要求，协商内容主要是政治内容，而不是经济或其它方面内容的协商。民主党派作为中国的参政党，不是一个经济组织，也不是一个非营利机构，即社会组织，而是以一个政治组织面貌出现的政党。既然是一个政治组织，中共与其协商的内容或主要内容只能是政治方面的内容。

但长时期以来，中国的各民主党派，至少在中国人民政治协商会议上，所提交的各项提案，绝大多数都与政治无关。中国各级政治协商会议，所讨论的内容，属于“泛政治”范畴，但从严格的“政治”含义分析，也大都与政治无关。所谓“泛政治”范畴，人们通常引用最多的也是孙中山先生的话，就是“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治。”既然管理众人的事都是政治，那么，所有的经济活动、社会活动，都属于政治。但实际上，政治是有特定含义的。孙中山的话也是有特定语境的。把管理众人的事都作为政治，实际就是一种“泛政治”。也正因为这种“泛政治”广泛存在，诸如加强权力监督，如何保障公民权利，如何使公权力在法律范围内活动等政治监督的内容，在政治协商实践活动中几乎鲜有涉及。这也使得“政治协商、民主监督、参政议政”实质意义难以得到充分体现。

在当今的中国，协商的内容，出现最多的是与群众利益密切关联的实际问题。党的十八大提出的“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，具有很强的针对性和现实意义，语义也非常明确。而经济社会发展的重大问题，包括宏观经济政策的制定、重大工程项目的上马、重要的公共政策的制定或改变，而这方面的协商，更多是政府或政府相关部门与社会的协商，由于与普通公民密切相关，主要是广泛征求民意，沟通与群众的联系。这其中，一个重要的问题是，如何让一些不同意见甚至是反对意见能够得到充分表达。各级政府，包括党的各级组织，都应当习惯听取不同意见、质疑声，甚至是反对意见。因为这些质疑声甚至反对声，并不是反对政府、反对党，而是对某项公共政策的制定或重大工程项目上马有着不同意见，这些质疑甚至反对声，是有利于提升政府公信力和党的形象，而不是相反。只有不同意见充分表达，经济社会发展重大事项的制定，才会更科学；对经济社会发展重大事项的处理，才会形成一个有着广泛民意基础的解决办法。2012年，全国相继出现的一些因环境工程项目有可能带来污染而引发的群体性事件，影响较大的是四川什邡、江苏启东和浙江宁波三起事件。对这三起因环境而引发的群体性事件进行分析可以看出，一个基本原因是没有做好事前协商，当地政府没有做好与群众的沟通，缺乏民意基础所致。