东江源区水土保持生态补偿制度构建初探

吴朔桦，韩紫茜，王冬梅

(北京林业大学，北京 100083)

学者Cuperus［1］等对生态补偿的定义为：“针对发展中对生态功能和质量造成损害的一种补助，补偿的目的是提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”近些年来，我国东江源区开展了一系列的水土保持生态建设，调整产业结构、实施退耕还林工程，在为下游地区提供优质水源的同时牺牲了当地诸多发展利益，因此如何将生态文明建设与经济发展相协调以推进区域可持续发展就成为东江源区所面临的一大问题。党的十八大将生态文明建设摆在了突出位置，为我国生态补偿制度的构建与完善提供了有力的政策支持。本研究设想以立法的形式构建东江源区水土保持生态补偿制度，为我国省际间流域生态保护的实践提供借鉴，为生态文明建设提供有价值的参考。

1 东江源区水土保持生态补偿制度构建背景

1.1 东江源区水土流失问题

东江作为赣、粤、港4 000多万居民的主要饮用水源地，在2006年公布的国家级水土流失重点保护区中，该源区水土流失面积占总土地面积的20%，被列为重点预防区。源区所在的江西省寻乌、安远、定南3县，总面积 3 506.83 km2，约占东江流域面积的1/10［2］，因历史上资源过度开采与生态保护欠缺，使得区内水土保持功能下降、水土流失严重，直接威胁着中下游粤港地区居民的饮用水安全。

1.2 东江源区水土保持生态补偿存在的问题

(1)水土保持生态补偿对象不明。《东江源生态环境补偿机制实施方案》规定，自2006年起，由广东粤海集团每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元，供源区3县用于生态环境保护。但据媒体报道，目前东江源区尚未从广东和香港政府得到生态补偿经费［3］。因“谁补偿、补偿谁”规定的不明晰造成源区难以获得稳定的补偿资金，在推进水土保持生态建设中缺乏能动性。

(2)当地经济欠发达，政府财政支持不足。因源区3县皆为国家级、省级贫困县，地方财政收入不足，长期以来，源区水土保持工作开展仅依靠政府财政投入，补偿资金来源存在很大的缺口。

(3)水土保持生态补偿资金来源渠道单一。由于缺乏有效的资金来源渠道，仅依靠地方政府单一的补偿资金显然是很不够的。对于下游地区水土保持受益者而言，其受益大于付出，将其纳入补偿主体对上游水土保持给予应有的资金支持，建立水土保持生态补偿制度，以规范人们开发利用水土资源的行为就显得非常重要。

(4)水土保持生态补偿标准有待统一。2005年东江源区3县人均GDP不足5 010元，3县地方财政收入人均不足250元。2011年寻乌县东江源村人均纯收入只有1 600元［4］。上游贫困地区与下游广东、香港的经济发展状况相差悬殊，补偿标准有待提高。目前因缺乏统一的补偿标准，补偿额度不确定也引发区域间补偿不公平的问题。

(5)生态补偿的执行监督机构欠缺。为落实东江源区水土保持政策，政府本应对当地经济发展利益遭受的损失提供一定的补偿，但由于在生态补偿执行上欠缺监督执行的机构，时常是补偿未落实、不到位，难以对当地民众由此造成的生存与发展困境提供充分的补偿经费保障。

1.3 构建水土保持生态补偿制度的可行性分析

1.3.1 相关法学理论为制度构建奠定了基础

首先，环境法学中协调发展原则为东江源区水土保持生态补偿制度的构建提供了指导。协调发展原则的内涵是以生态和经济理念为基础，要求将发展涉及的各项利益均衡考虑，平衡与人类发展相关的经济、社会和环境三大利益关系。东江源区下游的广东、香港在享受上游提供的优质水源的同时，具有为上游付出承担补偿的义务，以协调区域间的经济与生态利益关系。其次，是法理学中正义观的要求。王海明对公平定义为等利(害)交换关系，具体到流域问题上，公平的根本问题就是流域的生态资源如何在上下游地区进行分配［5］。下游因上游的水土保持生态保护而享受由此带来的“生态效益”，而上游却为此遭受发展的限制与损失，以正义观的标准衡量这是不公平、不合理的，因此制定东江源区水土保持生态补偿制度是执行法正义观的体现，而法的正义观又为水土保持生态补偿制度建立提供了法价值指引。

此外，水土保持法也为东江源区水土保持生态补偿制度建立提供了立法框架的指导。2011年3月实施的新水土保持法第三十一条规定的“国家加强江河源头区、饮用水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”，指出了国家协调公共和私人利益的主体性，为东江源区水土保持生态补偿办法的制定提供了法律支持。

1.3.2 各地立法实践调研分析

对水土保持生态补偿制度建立的探索是在生态补偿制度基础上的延伸。在国内生态补偿实践中，江苏省实施水污染物排污权有偿使用和交易，建立排污权一级、二级市场和交易平台，以市场化形式将排污权无偿取得转变为市场交易有偿使用;福建省实施江河下游对上游的森林生态效益补偿制度，以“江河下游地区的市、县(区)补偿上游地区生态公益林”为基本原则［6］，以流域内城市工业用水和生活用水量为依据，考虑生态区位及其对流域贡献大小和经济发展水平，确定各地承担补偿资金额度。国外方面，美国纽约采用“绿色偿付”方式向哈德孙河上游施行土壤侵蚀控制、洪水预防等生态保护措施的社会团体或个人给予经济补偿以保证其清洁水源［7］，欧盟对在保护生态基础上生产的农副产品贴上生态标签，通过消费者选择为产品支付较高的价格，间接补偿保护自然的代价。以上平衡资源开发与生态保护效益的做法，为东江源区建立水土保持生态补偿制度提供了参考。

2 建立东江源区水土保持生态补偿制度的构想

2.1 按照权责统一的原则确立水土保持生态补偿主体

生态效益补偿法律关系的主体是在生态效益补偿实施中的权利享有者和义务履行者，主要表现为国家、自然人、法人、非法人单位等。东江源区现有的水土保持资金来源为地方政府财政补贴的直接补偿，源区多为国家级、省级贫困县，仅依靠政府补偿在水土保持生态补偿上将缺乏资金支持，会影响水土保持工作的开展。按照钱水苗教授对流域上下游关系的划分［5］，东江源区作为上游履行保持水土义务，下游广东、香港地区在享受生态效益时未承担相应的补偿责任，使上游的积极贡献小于其所获受益，造成当地在付出与效益上失衡的局面，因此需按照权责相统一的原则划分补偿主体，敦促享受生态效益的一方积极履行义务。

在补偿主体设置上，笔者认为按照权责相统一原则可确定如下三方作为水土保持生态补偿的主体：第一类以国家为补偿主体，第二类以地方政府为补偿主体，第三类以生态环境受益者为补偿主体。

以国家作为补偿主体，依据宪法第九条规定：“矿藏、水源、森林、山岭、草原荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”国家作为上述自然资源所有者，有权以管理者的身份对自然资源的开发利用者收取生态补偿费，是平衡生态环境公共利益的有效主体。三江源区作为我国三条大河的源头已被纳入国家补偿区域，东江源区作为跨越三省的东江源头，在地理上居于要位，将其纳入国家生态补偿试点具有重大的意义。

地方政府作为水土保持工作的组织者与管理者，具有对管辖区域生态环境保护提供经济扶持的职能。生态补偿造福的不仅仅是一方百姓，同时也是平衡区域经济发展与生态安全的保障。在东江源区政府补偿不足的情况下，建立跨省横向转移支付未尝不可。如德国以法律形式确立州际间横向转移支付制度，建立德国与捷克合作机制，使德国易北河生态补偿资金到位、核算公平［8］。以政府合作形式提供生态补偿也有利于促进区域整体生态与经济的协调发展。

生态环境受益者作为东江源区水土保持生态补偿的主体，将其范围界定为环境资源消费者即下游地区公众，此依据源于环境法学中的受益者负担原则［9］，即从环境或资源开发与利用过程中获得实际利益者，应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用，此规定不局限于开发者和污染者。此外，我国“十一五”规划纲要明确提出的“谁受益、谁付费”原则，也为寻求东江源区水土保持受益者提供了立法与制定政策的参照。东江源区作为东江上游地区，水土保持工作多为维护性水土保持［10］，其对应补偿支付义务有水土保持设施补偿、水土保持植被补偿和水土保持自然功能维护补偿。

因此，在受偿主体设置上，需将为水土保持作出贡献的集体与个人相结合，根据民法中的填平原则，从下游使用优质水源的费用中提取一定比例的资金反哺上游因维护生态环境而造成的损失，平衡保护者与受益者之间的利益。

2.2 采用列举式立法模式明确受偿主体范围

法理学中立法模式分为概括式、列举式和结合式三种。笔者认为，在东江源区水土保持生态补偿制度构建上，生态补偿受偿主体应采用列举式正面陈述列举东江源区的受偿主体。东江源区涉及寻乌、安远、定南3县，为了下游用水需要，源区关闭了560多家矿山生产、加工企业和木材加工、炼松焦油等影响水源涵养与消耗林木的企业，从严控制影响区内植被覆盖率的果业开发等产业［11］，因此东江源区水土保持生态补偿的受偿主体可界定为源区内参与水土保持生态建设的3县。

采用直接列举式规定，将有利于为权利义务指向提供依据。根据东江源区的具体情况，源区民众或因摒弃破坏水土平衡生产方式或因参与水土保持生态建设的行为而带来正外部性效益，基于法理上的公平、权利义务对等原则，经济学上的公共物品理论，伦理学上的生态环境价值理论，应当给予提供生态服务人补偿。

2.3 根据实际制定补偿标准，平衡利益关系

落实东江源区水土保持生态补偿制度急需建立一套适度、合理的水土保持补偿标准。参照经济学理论，以源区发展现状与水土保持付出成本、机会成本为基础，结合补偿主体实际支付能力，笔者设想以源区水土保持工作总成本为导向，坚持政府主导为主、市场调节为辅的补偿标准，即利益关系方的共同上级——中央政府为主要支付方，根据“谁受益，谁支付”原则，按照比例进行成本分摊。

2.3.1 成本核算

成本W由直接成本W1和机会成本W2两部分构成，即 W=W1+W2。

(1)直接成本W1。主要包括东江源区水质监测、水土流失监测、水土保持措施实施及其后续维护等方面的经济投入。

(2)机会成本(发展权限损失)W2。年补偿差额=(源区开展水土保持前城镇居民人均可支配收入×增长率-源区开展水土保持后城镇居民人均可支配收入)×源区城镇居民人口+(源区开展水土保持前农民人均可支配收入×增长率-源区开展水土保持后农民人均可支配收入)×源区农业人口，其中增长率以相邻县(市)增长率的平均值作为参考标准。

2.3.2 各补偿主体承担补偿数额比例

结合前面所述的权责统一及国家、地方政府、公众受益者三方实际支付能力，设想划定三者所承担的补偿比例，如国家承担50%、地方政府承担30%、受益者承担 20%［12］。

2.3.3 上下游省际间分担率的确定

东江多年平均地表径流量为297亿m3，在江西境内的径流量约32亿m3，输入广东境内的径流量约为29.21亿m3。东江在江西境内约91.3%的径流量流入广东境内［13］，因此广东对东江源区的补偿份额为W'=(30%+20%)×W×91.3%，其中广东省政府承担30%、广东省受益者承担20%。

2.4 拓展补偿资金来源渠道以制度形式固定

传统补偿形式多为经济补偿，体现在政府财政拨款补贴、减免产业结构调整而发展绿色产业的税费如水土保持设施补偿费和水土流失治理费等。东江源区水土保持工作开展需要稳定的资金来源，财政支持只是弥补短期利益损失，从长远角度看，仍需要探索多元化的筹集资金形式并以制度形式给予固定。

(1)以间接补偿作为直接补偿的补充。东江源区水土保持生态建设需要消耗大量人力、物力，可采取间接补偿的形式，如下游受益地区对源区给予技术协助以加快源区产业结构调整，帮助更新生产技术方式等，带动当地经济发展方式的转变。

(2)通过市场化机制进行水土保持生态补偿。参考科斯学说，通过产权安排、市场交易方式，在政府干预之外寻求市场平等交易的补偿机制。如澳大利亚的马奎瑞河实施的“灌溉者支付流域上游造林协议”，根据协议下游的农场主按照一定的价格向政府支付“上游造林费”与“蒸腾作用服务费”。该做法平衡了水土保持公共义务与私权益，可作为我国建立水土保持生态补偿机制的参考。此外，还可发行生态福利彩票，吸纳社会捐款用于对源区保持水土行为的补偿。

2.5 建立东江源区水土保持生态补偿辅助制度

建立生态补偿法律责任体系并将其作为辅助制度，用以解决有补偿义务的单位或个人拒绝补偿或无法补偿的问题。对于违反规定未履行生态补偿义务或履行义务不到位的主体，给予法律责任方面的约束。因此，有必要建立政府与公众之间生态补偿法律责任监督体系。

东江源区水土保持生态建设，在行政上隶属江西省管辖，在流域上属东江流域管理局管理，由于东江流域管理局缺少跨区管理的职权，导致东江流域处于“责任共担，利益无法共享”的困境。笔者认为解决此问题，一方面可设立生态补偿行政管理部门，建立法律责任监督体系，如强化东江流域管理局行政职能，发挥其协调流域生态建设与经济利益的职能，开展上下游之间的交流与合作，监管生态补偿主体补偿责任的承担情况，保证生态补偿的执行;另一方面，建立政府与公民合作联动机制，将生态补偿落实情况纳入政绩考核和责任追究制度中，保障补偿金的筹集、使用与监管，引导公众积极参与，使内部遵守生态补偿制度自觉性与外部监督相配合，共同保障水土保持生态补偿资金落实到位。

3 结语

(1)新水土保持法规定，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。本研究针对东江源区水土保持工作中存在的生态补偿主体客体不明确、补偿标准较低、补偿执行不到位等问题，参照国内外经验，以该区水土保持生态补偿现状、可行性与补偿制度内容设计三方面为切入点，围绕补偿主体、对象、补偿标准与资金渠道及辅助制度，对该区水土保持生态补偿制度建立提出了如下构想：在东江源区设置国家、地方、受益者三个层次的生态补偿主体群，对源区3县因开展水土保持工作而发展受限或积极贡献者提供资金、技术、知识等多元生态效益补偿，为流域居民生态服务付费，平衡流域生态效益与经济发展的矛盾。

(2)生态补偿不应只是政府部门财政职能的发挥，流域生态环境改善受益的将是在流域生活的世代人民，享用优质生态资源的受益者也应偿付他人的贡献。因此，相关部门要重视流域水土保持生态补偿制度构建与完善，引导政府与公众共同参与到水土保持生态建设中来，致力于水土生态环境维护，将环境保护实践成果以立法形式予以固定，从而为实现流域资源合理开发利用、建设流域生态文明提供法律制度保障。

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