广东省安全生态型小流域综合治理实践

胡 建

(广东省水土保持监测站，广东广州 510635)

1 项目背景

随着广东省城乡水利防灾减灾工程的实施，全省主要江河和县级以上城市防洪体系基本形成，防洪安全得到了有力保障。但位于大江大河上游及其支流的山区中小河流由于独特的气候条件，如降水量多、强度大等，加上投入不足所致的防洪基础设施薄弱、抗御洪水能力低下，以及人为不合理的开发利用等问题，导致山区不断出现水土流失、山洪灾害、地质灾害、面源污染等问题。据统计，1990—2007年，广东省山区仅山洪地质灾害平均每年造成约20亿元直接经济损失，而人员伤亡总数约占全省因台风洪涝灾害总伤亡人数的近八成。根据《广东省山洪灾害防治规划》，广东省具有山洪灾害防治任务的小流域共1 182条，而历史上已经出现山洪地质灾害的小流域达944条。小流域山洪灾害直接威胁着广东丘陵山区77万城镇人口和308万农村人口的生产生活安全，受威胁人口占全省人口的4.5%。2005年6月河源和平县浰江小流域百年一遇特大山洪造成10人死亡，直接经济损失1.9亿元;2006年7月韶关乐昌市九峰水小流域特大洪灾，造成直接经济损失4亿元;2006年6月清远连州市瑶安小流域发生山洪地质灾害，直接经济损失1.7亿元，伤亡4人;2010年9月台风“凡亚比”在粤西引发山洪、泥石流等严重灾害，造成重大人员伤亡和财产损失，灾情也都发生在中小河流地区。小流域内一次山洪地质灾害的影响就可以将多年积累的财产和建设成果毁于一旦。这充分说明广东省实施城乡水利防灾减灾工程的重要性，特别是在建设社会主义新农村的要求下，广东省山丘小流域地区居民的生产生活条件也亟待改善，水土流失、面源污染等生态环境问题亦需要得到解决。

为保障丘陵山区社会经济发展成果，提高防御山洪灾害和地质灾害的能力，治理水土流失、地质灾害和面源污染，改善生产生活条件和生态环境，促进当地经济发展，从2008年开始，广东省逐步探索了小流域综合治理的新模式。

2 治理的总体思路、目标及原则

被列入综合治理的小流域须是存在山洪灾害、滑坡泥石流灾害，具有水土流失危害中的一种或几种灾害威胁，且位于丘陵山区，是以分水岭和出口断面为界形成的闭合集水单元。流域面积原则上在200 km2以下。总体来说，小流域综合治理要解决流域内存在的洪涝灾害、地质灾害、水土流失、人居环境恶化等问题。

2.1 指导思想

以科学发展观为指导，坚持以人为本、人与自然和谐相处，紧紧围绕建设社会主义新农村和广东省率先实现现代化、建设和谐社会的目标进行统一规划;以实施可持续发展战略，保障防洪安全和经济社会发展安全，维护生态环境，改善人居环境和经济社会发展环境为中心，依据小流域自然条件和社会经济现状，通过防治洪水灾害、地质灾害，治理水土流失和开展生态建设，达到改善农业生产条件和生态环境，提高群众生活水平，发展区域经济，使小流域经济走上可持续发展之路的目的。

2.2 治理目标

在调查研究和广泛征求意见的基础上，广东省将“安全、生态、发展、和谐”确定为小流域综合治理的总体目标。安全是小流域综合治理的第一要务，就是要保障人居安全和财产安全;生态是小流域综合治理的主要特征，水土流失得到治理，生态环境向良性方向发展;发展是小流域综合治理的基本要求，就是区域社会经济得到发展，人民群众生活水平大幅提高;和谐是小流域综合治理的根本目标，就是小流域内要达到人水和谐、人与自然和谐。

2.3 治理原则

小流域综合治理遵循以下原则：以人为本，人与自然和谐相处;工程措施与非工程措施相结合;控制洪水与给洪水出路相结合;灾害治理与生态环境、人居环境改善相结合;人工治理和自然修复相结合。

3 主要措施及其设计要求

将小流域综合治理的具体任务实行分解，各部门各司其职。例如清远连州市遥安小流域综合治理工程明确了洪水灾害防治和水土流失治理由水利部门负责，地质灾害防治由国土部门负责，生态公益林建设由林业部门负责，公路交通建设由交通部门负责，瑶安乡学校的整合重建由教育部门负责，供电、通信设施的恢复和管理由供电和通信部门负责，农村经济结构的调整及经济发展规划由农业和民政部门负责。

根据《广东省千宗治洪治涝保安工程建设方案》，水利部门负责水土保持综合治理、生态修复、农村水系治理、河道清淤疏浚、水污染防治以及人居环境整治等内容。

3.1 防洪工程

扩大河道行洪能力，以清淤疏浚为主，以护坡护岸和堤防修建为辅。乡镇人口集中居住区防洪标准为20年一遇;集中连片基本农田面积超过33.3 hm2的，其防洪标准为10年一遇;其他设施和零星居民点以防冲保护为主，不设防洪标准。河道清淤疏浚后能满足设计过流能力的，不修堤防。过流能力不满足要求时，在乡镇所在地人口居住密集区考虑修建堤防;两岸为零散农田时，适当护坡护岸，维持原生态。

倡导“保持河流的天然属性、维持河流的天然状态”，不影响河道行洪排涝的河滩地以及两岸植被将尽量保留。避免随意裁弯取直、缩小河道断面，严禁河道渠化，减少河岸硬化。常水位以上宜采用框格草皮、生态袋等生态型护坡形式。尽量选择生态堤型，在条件允许的情况下优先选择建土堤;有条件的堤防鼓励设置亲水平台。

3.2 水土流失防治工程

要求分区防治。根据项目区地形地势、水土流失类型与强度、人类活动情况，以及主要防治对策等，将小流域划分为生态保护区、治理开发区和重点整治区。地形坡度大于25°或国家和各级地方政府划定的各类保护区及现状天然林分布区列为生态保护区;地形坡度小于25°至坡脚地带，除天然林分布区外，适宜农林业开发利用但存在自然和人为水土流失的区域列为治理开发区;沟道下游和河道两侧至山脚的平缓地带，是小流域农业生产以及人居的主要区域，应列为重点整治区，并加强防洪安全设计、人居环境整治和监督管理工作。

治理目标要求土壤侵蚀强度降低到轻度以下;林草面积达到宜林宜草面积的80%以上;水土流失治理程度达90%;基本遏制生态环境恶化趋势。

微度、轻度侵蚀区域进行封育治理;中度侵蚀区域以生物措施为主，以工程措施为辅;强烈、极强烈和剧烈侵蚀区域以工程措施为主，以生物措施为辅。

3.3 人居环境整治

包括房前屋后的绿化美化、简易污水处理设施建设及固体垃圾的收集与处理等。

3.4 其他

包括制定管护措施、防灾预案及建设预警预报系统等。

4 做法和经验

4.1 采用“政府领导、行业协作、群众参与”的组织方式

小流域治理的问题非常复杂，既要防治山洪、地质灾害，治理水土流失，改善生态环境，又要促进山丘区经济可持续发展，提高人民群众生活水平。由于小流域综合治理涉及面广，所以需要财政、发改、水利、林业、农业、国土资源、地质、交通、规划等部门的共同参与，统筹规划、统一治理。

广东在开展小流域综合治理时，要求各地成立政府领导、多部门参与的小流域综合治理领导小组，保证劲往一处使，从而实现项目的整合、资金的整合、技术的整合和工程的整合。譬如河源和平县浰江下游贝墩水小流域综合治理工程，共整合了11个部门的力量。

小流域综合治理是一项民生工程，与当地群众的切身利益密切相关，后期的管理维护更离不开群众的参与。为此，在开展小流域综合治理过程中，一方面要加大宣传力度，取得群众的理解和支持;另一方面要发动群众献计献策，参与项目的设计与实施，让群众在参与治理的过程中享受治理成果。

4.2 出台前期工作指导性技术标准

规划是各项工作的龙头，为了使规划工作有章可循，广东省水利厅组织编制了《广东省小流域综合治理规划编制导则》(以下简称《导则》)，2008年经省政府同意后《导则》正式颁布实施。《导则》的出台，统一了小流域综合治理的内容和标准，为小流域综合治理规划的编制指明了方向。《导则》出台后，全省各地以《导则》为指南，迅速开展了规划的编制工作。同时，省水利厅组织编制了《广东省小流域综合治理工程规划(2011—2020年)》，并于2012年2月获得省政府批复，使项目的实施有了依据。

广东省开展的小流域综合治理，超越了单纯治理水土流失的范畴，涉及到堤防建设及河道治理。为更好地指导小流域设计，2012年广东省水利厅又组织编制了《广东省小流域综合治理工程可行性研究报告编制指南》和《广东省小流域综合治理工程初步设计报告编制指南》。

4.3 竞争性安排补助资金

2011 年，小流域综合治理工程纳入广东省千宗治洪治涝工程中实施，保障了资金投入。按照《广东省千宗治洪治涝保安工程建设方案》，将在2020年前从列入《广东省小流域综合治理工程规划(2011—2020年)》的945条小流域中，择优选取500条小流域进行综合治理，其中2015年前完成200条。2011年11月，广东省财政厅、水利厅联合印发了《广东省小流域综合治理项目省级补助资金管理办法》，规定小流域综合治理项目省级补助资金实行竞争性安排，即在安排省级专项资金的时候，综合考虑项目的必要性、可行性、项目前期工作开展情况、当地政府重视程度、自筹资金落实情况、预期产生效益、工程管护措施、上一年度实施及验收情况等因素，按照公开、公平、公正的原则，组织专家评审，择优选择项目。依照该管理办法，制定了《小流域综合治理竞争性评审工作方案》和《小流域综合治理竞争性安排评分标准》。2012年8月，省财政厅、发改委、水利厅组织专家对2012年度广东省小流域综合治理项目进行了竞争性评审。经过专家评议与现场复核，按照得分高低，确定了入围项目。

4.4 鼓励群众参与

小流域综合治理关系到流域内群众的切身利益，是保障群众生命财产安全的生存工程、民心工程，工作中需充分听取乡镇政府和群众的意见，共同研究治理方案，以增强群众的责任感和主人翁精神，调动群众的治理热情。项目实施前，要求项目法人必须将项目建设情况在施工现场的醒目位置立牌公示，主要公示内容包括项目名称、主管水行政部门、批复建设内容、批复概算、批复时间、建设资金来源渠道、计划完工日期(或工期要求)等，以主动接受社会监督。项目实施时，在土地占用、拆迁和补偿等方面，通过细致的协调工作，换来群众的支持和帮助，例如河源和平县浰江下游贝墩水小流域综合治理工程，群众主动投工投劳，主动让出了修建堤防的用地。