提高水利部门政府采购预算编制水平的建议

郑灵芝

（水利部预算执行中心，100053，北京）

科学合理的政府采购预算是采购实施的基础。国家行政事业单位根据各自职能要求，合理编制政府采购预算并按照执行，一方面是国家实施有关方针、政策的有效手段，另一方面又是促进各项事业发展，保障行政事业任务完成的物质条件。因此，单位政府采购预算如果安排合理、执行正确，则可以避免采购工作中的盲目性，促使单位合理安排支出，同时，政府采购预算编制合理与否还直接关系到国家方针政策的贯彻落实，对事业发展、国家经济社会建设都将产生直接或间接影响。

从水利部门情况看，近年水利部及直属单位政府采购预算管理水平和质量不断提高。2012年水利部直属预算单位政府采购预算总额达到15.28亿元，基本做到了凡是集中采购目录以内或者限额标准以上的项目均按照要求编制政府采购预算，为水利部政府采购执行提供了较好基础。但是实践中也暴露出基层单位在政府采购预算管理中的一些问题，需要加以总结，引起重视并积极改进。

一、水利部门政府采购预算管理中存在的主要问题

1.对政府采购预算编制在思想上重视不够，有刻意规避编制政府采购预算的行为

部分单位领导和政府采购具体工作人员忽略政府采购预算编制的重要性，认为只要有部门预算就可执行采购，有没有政府采购预算并不重要。另外，部分单位政府采购预算编报具体工作人员变动频繁，专业知识结构参差不齐，或者对政府采购业务不甚了解，或者没有政府采购实践和工作经验，造成无法合理、准确地编制政府采购预算。

同时，个别单位为逃避财政直接支付刻意少编政府采购预算。2013年，财政部国库司颁布了《关于2013年财政预算执行管理有关问题的通知》（财库〔2012〕169 号），规定凡是年度财政投资超过1 000万元的工程投资，或者单位所在地直辖市、省会城市、计划单列市、市辖区的中央预算单位项目支出中，纳入政府采购预算且单个采购项目120万元以上的物品和服务采购支出，或未列明单个采购项目的，部门预算中所列采购项目金额200万元以上的物品和服务采购支出，均实行直接支付。财政直接支付是国库集中支付的一种形式，是指由财政部门签发支付令，代理银行根据财政部门的支付指令，通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户的行为。财政直接支付方式安全可控，但是对基层单位而言周期较长、审核更严格且手续复杂。实践中发现个别单位为了逃避直接支付，故意少编项目的政府采购预算，甚至发生一个专门的设备购置类预算项目（项目内容为购买一台设备），但只编制了部分政府采购预算的情况。

2.政府采购预算编制质量有待提高

主要表现在存在少编、漏编以及超标编制政府采购预算等方面的现象。个别单位由于对政府采购政策理解不准确，造成政府采购预算编报时存在漏报等行为。比如对工程项目是否应该编制政府采购预算的问题不清晰。政府采购法规定，各级国家机关、事业单位和社会团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务均属于政府采购范围。个别单位以政府采购法第四条 “政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”为由，认为工程项目进行招标投标的，不属于政府采购范围，因此基本建设项目不需编制政府采购预算。这种理解并不正确，因为基本建设项目同样属于使用财政性资金建设的项目，只要采购范围在目录以内或者限额标准以上，都属于政府采购范围。国务院办公厅2009年就此问题专门颁布的 《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》中再次重申，“加强工程项目的政府采购管理，政府采购工程项目除招标投标外均按政府采购法规定执行”。因此，对按照招标投标法执行的政府采购工程项目，也应该编制政府采购预算，并从整体上纳入政府采购管理框架。

另外，个别单位对政府采购预算编制不重视，导致一些明显属于政府采购范围的项目未编制政府采购预算的现象。从近年对直属单位政府采购预算审核情况看，基本支出中在京单位容易漏编定点印刷、维修和保险、物业服务等品目的政府采购预算；项目支出中部分单位容易漏编委托业务费政府采购预算，忽略委托业务属于服务类采购范畴。根据国务院办公厅关于50万元以上的货物、服务属于政府采购范畴的标准，委托业务费应编制政府采购预算，并履行政府采购程序，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等方式开展采购活动。

此外，在政府采购预算编制时未与资产配置标准有效衔接。近年，为了贯彻厉行节约的方针，有关部门陆续颁布了一系列资产配置标准，如2011年中央办公厅颁布了《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2号），规定一般公务用车的采购必须符合排量不超过1.8L、价格不超过18万元的标准；财政部颁布了《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准（试行）》（财行〔2011〕78 号），对家具、台式计算机、便携式计算机等品目规定了严格的价格上限。虽然有些标准规定由行政单位执行，但是也应成为对各事业单位政府采购预算审核的一项重要依据。实践中发现个别单位在报送政府采购预算时，编制过高的采购预算，如果按此预算采购则可能出现 “豪华采购”“奢侈采购”的现象。

3.预算与执行脱节降低了政府采购预算执行的权威性

根据政府采购法的规定，政府采购预算是政府采购计划和执行的基础，无预算不能编报计划，无计划则不能执行采购。但是在实践中，由于各环节不衔接，造成即使不编制政府采购预算，执行依然可以畅通无阻,比如个别招标代理机构在接受招标委托时，认为只要项目有预算即可，却不认真核查是否有足额的政府采购预算来支撑采购执行，这种现象的存在进一步降低了政府采购预算的权威性。

二、提高水利部门政府采购预算编制水平的几点建议

随着政府采购预算管理中出现的问题，今后一段时期，财政部将进一步加强对政府采购预算的管理。从2012年审计结果可以发现，目前审计部门对政府采购的审计中，政府采购预算编制是一项重要审计内容。审计署发布的中央单位预算执行情况审计公告公布了57个中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果，在其中所有涉及政府采购的问题中，政府采购预算编制不完整、不准确、不及时的问题较为突出，共有18个单位涉及采购金额6.05亿元资金未编制政府采购预算，引起了社会的广泛关注。而2011年中央水利工作会议的召开为水利行业提供了难得的发展机遇，水利投入大幅度增加，但这也对水利政府采购工作提出了更高的要求。因此，就进一步加强水利部门政府采购预算管理提出以下建议。

①要从介入时间节点和程序上强化对政府采购预算的审核。以往各单位对政府采购预算的审核从部门预算“二上”开始介入，建议提前审核时间节点，从“一上”开始着手开展政府采购预算审核。同时，建立政府采购预算层层审核的工作机制，分级负责，各负其责，提高基层单位依法依规编制政府采购预算的自觉意识。

②从制度和机制上强化政府采购预算的权威性。通过以下手段强化政府采购预算的权威：一是在政府采购计划报送和执行时，严格做到无预算不允许编制政府采购计划，无计划不能执行采购。对无政府采购预算的项目，不予办理进口产品和变更采购方式申报审批手续。二是严格政府采购预算补报程序。严格执行财政部关于政府采购预算补报的规定，只有当出现部门预算追加、政府采购目录调整和其他不可预见情形时才能够允许补报政府采购预算，杜绝个别单位漏编政府采购预算后又临时要求补报的现象。三是利用国库集中支付的手段强化对政府采购的控制。通过严格审核授权支付信息和直接支付指令，对其中可能涉及的违规政府采购执行进行核查，对确实违规的不予支付资金。

③利用信息化手段加强对政府采购预算执行的监控。充分利用中央政府采购网上的采购人管理平台和水利部政府采购管理信息系统，发挥信息系统的控制和监督功能。在水利部政府采购管理信息系统中植入政府采购预算相关品目的价格限额标准，对超标编制政府采购预算的现象给予质询，对政府采购预算编报过程中可能存在的“天价采购”和“豪华采购”现象予以驳回。开展政府采购在线监控，通过对各单位依据信息系统上报的预算、计划和执行数据，及时掌握单位政府采购预算编制和执行中存在的问题，定期将发现的问题反馈执行单位，督促整改。

[1]赖福金.对政府采购预算管理执行中存在问题的思考[J].中国政府采购，2006（11）.

[2]周爱群.关于行政事业单位政府采购预算管理的思考[J].农业经济，2007（4）.

[3]母莉.关于事业单位政府采购预算管理的思考[J].新财经，2012（6）.