综合利用水利公私合作（PPP）项目运作模式和投资人选择指标体系研究

边立明，简迎辉，徐 丹

（1.广东省水利水电科学研究院，510635，广东；2.河海大学商学院，210098，南京）

PPP（Public Private Partnership），即公私合作，泛指政府和（私人）企业为提供公共产品或服务而建立的合作关系。自20世纪80年代以来，无论是西方发达国家还是发展中国家，出于融资和提高效率的双重或单一目的，在公共事业和基础设施领域应用PPP模式，通过政企合作提供公共项目或公共服务。20世纪90年代以来，我国先后在高速公路、电力、城市供水、污水处理以及城市轨道建设等基础设施和公用事业领域应用了PPP融资模式，取得了良好的经济效益和社会效益。国内外实践表明，对于政府而言，水利工程应用PPP融资模式可以促进工程提前发挥社会效益，同时缓解政府即期财政压力，提高政府投资效益；可以精简水利工程管理机构，提高工程运行管理效率和服务质量。政府获得上述“好处”的关键在于是否能选择“称职”的PPP投资人，以及项目公司是否有稳定的组织和财务结构。

一、综合利用水利PPP项目运作模式

1.综合利用水利枢纽特征

①综合利用水利枢纽项目整体经济强度较低，外部效应大，一般属于准公益性项目。由经济学理论可知，防洪减灾服务为纯粹的公共物品，因此综合利用水利枢纽项目兼具公益性和经营性，通常经营性收益难以覆盖公益性投资，枢纽整体盈利能力较低，属于“准公益性项目”。

②综合利用水利枢纽项目技术内部依赖性强，工程实体物理界面难以区分。综合利用水利枢纽防洪与发电（供水）设施的运行管理相互依存，需要统一调度运行；从工程实体上看，尤其是对于采用河床式电站形式的枢纽，防洪和发电（供水）设施一体化，不存在明显的物理界面，施工组织和建设管理相互交织，难以彻底分离。

③综合利用水利枢纽投资规模较大，资金需求量大。若仅仅依赖枢纽工程本身的收益，一则难以吸引社会资本的参与，二则对社会资本资金实力和风险承担能力要求甚高，因此需要政府的支持和补贴。

2.综合利用水利枢纽PPP运作模式框架

鉴于综合利用水利枢纽项目上述特征，若考虑采取枢纽整体BOT模式 （即建设—运营—移交）或BT模式（即建设—移交），为满足社会资本合理的投资回报，则可能存在整体BOT模式下政府补贴资金过大，满足融资要求的（私人）企业数量较少而无法形成有效竞争态势和整体BT模式下政府回购资金总额过大，增加政府未来财政压力的问题；若将枢纽经营性设施和公益性设施“适当分离”，经营性设施采用“预授权型BOT模式”（即转让特许经营权，社会资本提前支付特许经营权费用于项目建设，项目建设管理主要由政府方组建的业主负责），而公益性设施采用政府投融资，虽然融资成本较低，但无法缓解政府投资资金缺口问题。因此，一个可行的思路是综合以上2种常见运作模式利弊，采用“BOT+BT+O&M”组合运作模式，即枢纽经营性设施采用BOT模式，由BOT项目投资人或项目公司负责经营性设施的投融资、施工和特许经营期内的运行管理，并享有经营性设施相应的收益权和承担相应的投资风险；公益性设施采用BT模式，建成转移的公益性设施通过签署委托运行管理协议 （即O&M Contract）委托第三方专业机构运行管理，从而实现降低融资成本、提高效率和精简机构的多重目的。

在“BOT+BT+O&M”组合运作模式下，进一步考虑枢纽项目建设与运营管理整体协调性的要求，建议采用“BOT+BT+O&M”捆绑式招标，政府与同一投资人或其组建的项目公司分别签署BOT和BT协议，负责经营性设施和公益性设施的融资建设，而公益性设施的运营管理也委托BOT项目公司负责。政府按BT和O&M协议有关条款支付BT回购款和公益性设施的运营管理费用 （含酬金）；投资人按BOT协议，特许经营期满后将经营性设施（如电站）无偿移交给政府。显然，采用该组合运作模式，投资人不仅可获得发电（供水）收益，还可获得BT融资收益、运营管理酬金和施工承包利润，从而在有效竞争的情形下，投资人可能降低对枢纽经营性BOT项目的投资回报要求，即可提高特许经营权费的报价水平。

综合利用水利枢纽PPP组合运作模式见图1所示。

二、综合利用水利PPP项目投资人选择标准分析

综合利用水利枢纽项目投资规模大，建设和运行管理技术专业性强，且资产专用性强，在“BOT+BT+O&M”捆绑招标方式下，对潜在PPP项目投资人的信用、资金实力和融资、技术等方面的能力要求高，适宜采用综合评审方法。同时为缩短项目建设周期，可采用资格后审方式。借鉴相关文献研究成果，充分考虑综合利用水利PPP项目组合运作模式的特殊性，拟从投资人能力、项目实施方案、项目成本及收益报价、投资人商业信誉及其他四个维度分析水利PPP项目投资人的选择标准。

1.PPP项目投资人能力

在PPP项目招标阶段，投资人可能是单一（私人）企业，也可能是投资人组建的联营体。若是投标联营体，则投资人能力不仅要考察联营体的组合情况，更要注重考察联营体牵头人的能力。投资人能力主要包括融资能力、技术创新能力、项目管理能力、建设与运营管理能力等，而上述能力可通过企业规模与资质、财务状况、建设与运营管理组织与专业人才、类似项目经验等指标衡量。

（1）企业规模与资质

规模较大、资质等级较高的企业在资金供给、项目实施、风险分担和应对等方面有较大优势，可以保障项目的最终成功。企业规模与资质包括指标：注册资本、总资产、净资产、营业收入与可支配资金和资质等级。

（2）近期财务状况

引入水利PPP项目私人投资者主要目的是缓解政府资金压力，而投资者近期财务状况直接关系到其资本注入能力及融资能力。近期财务状况包括指标：总资产报酬率、资本收益率、资产负债率、流动比率、净利润。

（3）建设运营管理组织与专业人才

投资人的组织管理能力是对政府非专业化项目管理的补充，是水利PPP项目科学运作及高效管理的保证。组织管理能力的衡量指标包括：管理层素质、专业人才数量及结构、管理制度及体系。

（4）类似项目经验

水利PPP项目作为大中型基础设施建设，其建设及运营是一个复杂的过程，投资人的类似项目经验对项目实际运作具有重大借鉴意义。类似项目经验包括：类似项目的融资经验、建设经验、运营及维护经验。

2.项目实施方案

项目实施方案反映了投资人对拟实施综合利用水利PPP项目的资金筹措、建设及管理、运营与维护等方面工作的具体计划与设想，描述了拟达到的预期效果，具体包括项目公司组建、项目融资方案、项目建设方案、项目运营及维护方案及方案实施预期效果。

3.项目成本及收益报价

在“BOT+BT+O&M”组合运作模式下，投资人需针对经营性BOT项目、公益性BT项目和公益性设施委托运营分别报价。

（1）经营性BOT项目报价

①特许权费报价。考虑固定特许经营期，经营性BOT项目特许权费报价越高越好，其较经营性BOT项目投资额溢价部分可“反哺”公益性设施建设，从而减少政府BT回购资金总额。

②经营性BOT项目投资额。经营性BOT项目投资额过高或过低皆不可取，过高则会牺牲社会福利，过低则会影响项目质量。实践中，通常设定一合理区间，在该合理区间内，投资额越低越理想。

（2）公益性BT项目报价

①公益性BT项目投资额。若公益性BT合同采用单价合同，可采用公益性BT项目分项工程单价进行报价。同理，在合理区间内，投资额或单价越低越理想。

②公益性BT项目投资回报率。根据国内BT招标实践，在固定BT项目回购期前提下，BT项目投资人要求投资回报率在1%～3%之间，在该区间内投资回报率越低越理想。

（3）公益性设施委托运营管理与维护合同报价

①运营管理与维护成本。同理，运营管理与维护成本在合理区间内，越低越理想。

②运营管理与维护服务酬金。投资人要求的运营管理与维护服务酬金越低越好。

4.投资人商业信誉及其他

（1）投资人的商业信誉

投资人的商业信誉影响着PPP合同的履约情况，一般用以下指标衡量：

①企业信用等级。由行业主管部分或评级机构对投资人进行信用等级评价，信用等级越高越好。

②用户/业主评价。项目投资人以往实施的项目用户/业主对其的评价记录，能较好地反映项目投资人的商业信誉。

（2）其他

①要求政府提供支持或担保的程度。在既定的风险分担条件下，PPP项目投资人要求政府提供的担保水平，或要求政府协助和配合的程度。

②经营性BOT项目特许经营期调整机制。

③公益性设施运营管理与维护成本调整机制。由于综合利用水利项目建设周期和运营期较长，招标时预估的公益性设施运营管理和维护成本与实际可能有较大差异，存在成本调整需求，因此选择投资人时，需要评价投资人提出的成本调整方案的合理性和可行性。

④运营期接受政府监督管理的计划安排。水利PPP项目关系社会公共利益，政府有必要对项目建设及运营过程加强监管以维护公众利益，而投资人必须配合政府部门监管工作。

三、结 论

科学合理地选择PPP项目投资人是确保综合利用水利PPP项目长期稳定运行的关键。不同的PPP项目运作模式存在不同的PPP项目投资人选择指标体系。

①综合利用水利枢纽为准公益性项目，且具有技术内部依赖性强、经营性与公益性工程实体物理界面难以区分、投资规模大等特征，针对这些特征，从利用社会资本数量、融资成本、精简机构和提高效率出发，提出了综合利用水利枢纽“BOT+BT+O&M”组合模式框架及其捆绑式招标的运作思路。

②在综合利用水利枢纽PPP组合运作模式捆绑招标的方式下，从PPP项目投资人能力、项目实施方案、项目成本及收益报价和投资人商业信誉及其他四方面分析了PPP投资人选择标准，进而构建了综合利用水利PPP项目投资人选择的指标体系，该指标体系对PPP项目投资人的选择具有较好的实践指导意义。

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