水利部政府采购进口产品申报审批管理探析

沈桑阳，郑灵芝

（水利部预算执行中心，100053，北京）

政府采购作为国家宏观调控的手段，已经与财税、金融政策一并成为推动我国企业自主创新、产业结构优化升级的重要手段。国务院印发实施的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》若干配套政策中，将政府采购作为贯彻落实纲要的一项重要措施，提出要鼓励和保护自主创新，要对政府采购进口产品加强管理和约束。此后，财政部于2007年印发了《政府采购进口产品管理办法》，明确提出要对采购进口产品实行审批管理。加强和规范水利部进口产品申报审批，有利于切实贯彻落实政府采购政策功能，提高水利资金使用的有效性，促进水利部政府采购健康有序发展。

一、水利部进口产品政府采购申报审批工作进展

水利部高度重视进口产品政府采购申报审批工作。为切实贯彻国家有关政策法规，主要加强了三个方面的工作。一是完善制度要求。先后印发了 《关于做好2012年水利部政府采购进口产品及变更采购方式申报审批事项前期准备工作的通知》和《关于进一步加强进口产品及变更采购方式申报审批工作有关问题的通知》，要求项目单位提前着手组织进口产品专家论证工作，强调财政部申报审批的有关工作要求，以提高项目审批通过率。二是健全工作机制。以文件形式明确规定基层单位进口产品申报审批时间，并将报送情况纳入水利部预算执行考核体系。三是提高人员素质。始终将进口产品申报审批政策讲解、实际操作等作为政府采购实务操作培训的重要内容，为进一步提升水利部进口产品申报审批工作水平奠定了良好基础。

经过多年运行，水利部进口产品政府采购申报审批工作中实现了“应报皆报”的产品维度全覆盖和直属预算单位的项目单位全覆盖。截至2012年年底，水利部通过财政部系统完成了125项进口产品申报审批，实现16个直属二级预算单位全部进口产品均纳入申报审批体系。具体成效表现为四个方面：一是从申请单位而言，科研单位作为进口产品的主要使用单位，基本已全部执行审批要求，其进口产品申报审批占了总审批项目的绝对比重。2012年，科研单位申请进口产品审批项目为21个，占总数的42%。2013年，科研单位申请进口产品审批项目为20个，占总数的40%。二是从涉及项目资金类型而言，基建项目申请进口的比例增加，资金类型面扩大。基建项目申请进口产品审批比例从2012年的14%增加到了2013年的20.37%。三是从申请设备类型而言，从简单的科研设备申请转向以科研设备申请为主、水文水资源设备为辅的综合产品申请体系。四是申请单位逐渐认识到“948”引进设备项目也需通过财政部申报进口，不再采用直接购买的方式进行。

二、当前水利部进口产品申报审批中存在的主要问题

虽然水利部进口产品申报审批工作随着多年的工作开展，在总体认识以及工作深入等方面取得了一定成效，但仍存在认识不到位、预算编制不准确等问题。

1.对政府采购进口产品工作本身认识不到位

政府采购是我国财政体制改革的重要内容，但是进口产品申报审批开展时间较晚，各单位对此项工作缺乏足够认识。一是对进口产品申报有抵触情绪。以往预算单位只要有相应预算，便可直接购买进口产品。在实施政府采购之后，特别是对进口产品政府采购实行申报审批之后，形成惯性思维的采购人难以准确理解政府采购对于鼓励自主创新的政策功能和重要意义，也相应地对进口产品申报审批程序难以认同。二是对进口产品申报审批规范程序缺乏认识，业务素质有待提高。政府采购是一项政策性和专业性较强的工作。然而很多采购单位负责政府采购的人员是由财务人员兼任。财务人员流动性相对较大且身兼数职，对进口产品申报审批的规范程序缺乏充分认识，进而造成申报材料反复修改影响工作质量。

2.基建项目政府采购预算编制不准确

随着越来越多基建项目申请采购进口设备，申请事项往往与所属基建项目政府采购预算“无法衔接”。财政部要求只有具备充足的货物类政府采购预算方可报送申报审批。但我们在审核各单位申报材料时，发现个别进口产品申请所属的基建项目存在当年货物类政府采购预算不足或甚至为零的情况。这些单位认为，基建项目属于发改委投资计划下达，应当适用招标投标程序，不属于政府采购范围，因此根本不编制政府采购预算，直至支付时无法通过专员办审核方进行相关审批手续，但因无相应预算而迟迟无法报送申请。此外，由于基建项目的建设任务往往在当年度才予以明确，而政府采购预算在前一年度已经编制，两项工作时点的不一致直接导致预算编制不准确。

3.专业设备采购过度“倾向”于进口产品

水利部进口产品申请主要分为科研类设备、水文设备、水质监测设备等水利专用仪器设备。随着国内相关产品的生产能力逐渐加强，设备精确度大幅度提高，多数情况下国内产品基本能满足日常工作需要。然而在实际工作中，采购人对进口产品存有“媚外心理”，认为进口产品好于一切，盲目申请进口。但项目审批结束后，采购人又可能因为预算等情况，最终购置国产产品，甚至在项目申办途中就决定采购国内产品而撤销申请。同时，对于同一个设备，即使在工作内容相似的单位也有着不同的理解。比如气相质谱色谱仪，申请单位专家论证往往认为国内产品不能满足要求，但相似工作内容的其他单位却认为国内生产完全可满足项目需要。

4.专家论证意见随意性较大

按现行规定，专家论证意见是进口产品申报审批批复的主要依据。一般而言，只要专家论证国内无相应产品或国内产品无法满足项目需求，项目单位便可申请采购进口产品并获批复。但是，现行的《政府采购进口产品管理办法》只要求专家与申请单位无行政隶属或经济关系，并未对专家抽取等工作进行明确要求，这造成评审专家的管理规范性欠缺。具体表现为：一是个别单位对几乎所有项目均聘请同样专家，专家专业性以及评审意见的公平性有待考量。二是评审专家提供“不真实”意见的成本较低，可随时根据项目需要调整意见，造成了专家 “一家之言”。甚至于批复结果可能为不合理的采购行为形成“庇护”，审批结果的“无效性”和“不合理性”可能扰乱政府采购市场的公开、公平和公正。

三、做好水利部进口产品申报审批工作的几点建议

针对以上问题，对做好水利部进口产品申报审批工作提出如下建议：

1.提高对政府采购进口产品的认识水平

一是加强政府采购政策学习。采购人要不断提高自身对政府采购鼓励自主创新等政策功能的认识，转变观念，形成良好的进口产品申报习惯。同时，要深入把握政府采购管理范围，准确开展政府采购活动。二是积极参加业务培训。通过培训，提高对进口产品申报审批政策、流程和要求的认识，规范、高效地开展进口产品采购。

2.加强基建项目政府采购预算编制

预算编制是决定政府采购质量的源头因素。各单位要严格执行政府采购的有关规定，对属于政府采购目录以内的和采购限额标准以上的项目应当编制政府采购预算。对年中追加的政府采购项目，尤其是年中方明确具体建设内容的基建项目，要及时补报政府采购预算，杜绝因政府采购预算不足或无预算导致无法报送申报审批的情况。

3.强化评审专家管理

评审专家是申报审批批复最重要的依据来源，相关部门应当加强对其监督管理。一方面，申请单位要对专家来源进行严格把关，避免个别专家长期包办某个申请单位的所有项目申报评审的现象，尤其杜绝业务人员与专家达成“私下交易”。另一方面，申请单位内部应当加强部门间合作，业务部门组织评审，监察、财务部门应当同时参与，以加强对评审专家的约束和监督，确保政府采购的公开、公平和公正。进一步加强对评审专家意见的管理，对于审批中发现并查处的恶意编制虚假申请材料的，应予以通报，并建议停止相关专家参与评审活动，以增强申报审批的严肃性。

四、结 语

进口产品申报审批的开展，在保护本国企业和产品方面取得了良好效果，尤其是在服务器、存储设备等中低端网络设备等采购上制定了关卡，增强了政策功能效果。作为采购人，要严格落实申报审批的政策要求，根据项目实际需求报送相关申请。只有真正做好落实政策功能的跟踪、审核和监督工作，才能保证政府采购政策落到实处，才能真正服务国民经济和社会发展大局。

[1]徐先梅.关于进一步完善高校政府采购的思考与建议[J].中国政府采购，2013（1）.

[2]“优先采购”国货必须 “首先认识”国货[EB/OL].中国政府采购网，http：//www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201009/t20100929_1285406.shtml.

[3]如何避免政府采购方式审批中的随意性 [EB/OL].中国百科网，http：//www.chinabaike.com/z/jz/gl/500506.html.