资兴市2006年特大山洪灾害教训与反思

欧阳东

（湖南省资兴市防汛抗旱指挥部办公室，423400，郴州）

一、2006 年“7·15”碧利斯洪灾情况

2006年7月15日，受强热带风暴“碧利斯”登陆后外围影响，湖南省资兴市普降大暴雨，局部特大暴雨，被气象专家定性为 “500年难遇的特大剧烈气候事件”，降雨导致东江、洣水上游流域山洪、泥石流暴发，造成了246人死亡、95人失踪、基础设施严重损毁的特大洪灾，全市受灾人口达29万，成灾人口27万，因灾造成直接经济损失17.05亿元。

在 “碧利斯”强热带风暴来袭前夕，资兴市防汛部门收到上级防指和气象部门预报信息后，在第一时间内向市委、市政府领导作了汇报，并在7月14日上午10时前及时向乡镇和驻资企业等基层组织发布了强热带风暴灾害预警。同时迅速组织力量，加强防汛值班，密切注视强热带风暴动向。

资兴市委、市政府在听取市防汛办情况分析汇报后，及时作出明确指示，强调“要把确保群众生命安全放在第一位，千方百计避免和减少人员伤亡，千方百计减轻财产损失”。7月14日23时，当雨区扩大、大部分地区出现大暴雨和特大暴雨时，市防指迅速宣布全市进入防汛紧急状态，并及时下达了人员强制疏散转移命令，迅速组织力量对强降雨区、高山高劈坡地段、沿河两岸低洼区、山洪易发区、水库山塘下游区、矿区和居住危房区等危险区群众，强制疏散转移，全市共疏散转移6.96万人。

二、抗击“7·15”洪灾中的问题和启示

2006 年“7·15”特大洪灾，尽管资兴市以最大努力降低了灾害损失，但在强大的自然灾害侵袭之下，全市仍然遭受了重大的人员伤亡和财产损失。这次灾害，不仅考验了政府应对突发性灾害的能力，同时也对抗击灾害带来了一些问题和启示。

①防御台风及山洪地质灾害知识宣传普及不够，群众防灾避灾意识薄弱。资兴市地处内陆山区，地域条件相对较差，部分边远山区仍处在封闭半封闭状态。长期以来，全市在防灾避灾教育上做了一些工作，但办法不多，力度不大，基层干部和广大群众对台风影响及其引发的灾害认识不高、估计不足，对防台风、山洪泥石流知识了解不多，甚至十分匮乏。因此，亟须加强防台风、山洪泥石流知识的宣传和普及，并结合本地区特点，理论联系实际，把“以防为主、防避结合”的原则和防灾避灾的措施传授给基层干部和群众，使他们真正树立避就是防、防就是抗的意识。

②防汛领导责任制有待完善，防汛责任约束机制有待健全。在抗御“碧利斯”强热带风暴工作中，资兴市防汛组织体系总体上健全并发挥了重要作用，但从防汛应急管理单元化建设上看，没有达到“进村、进组、进矿区”的全覆盖目标，特别是乡镇一级组织发挥作用存在较大差距，以行政首长负责制为核心的防汛责任制没有做到“纵向到底、横向到边”，少数领导和防汛责任人工作作风不够踏实，抗灾组织不够得力，防灾措施落实不够到位。因此，在完善以行政首长负责制为核心的防汛责任制的同时，亟须出台相应的配套措施，抓紧制定防汛责任追究制度和防汛责任落实考评制度，真正确保防汛责任制落到实处。

③各类防汛应急预案有待进一步完善，预案管理有待加强。市、乡两级虽然制定了一系列自然灾害防御应急御案，但在“7·15”实战中也暴露出很多问题，有的乡镇制定预案流于形式，缺乏调查研究，对如何预警、如何转移、如何落实应急措施没有作出明确规定，以致灾害来临，惊慌失措，指挥无序，贻误战机，酿成重大人员伤亡惨剧。为此，要在吸取血的教训的基础上，尽快制订和完善各类防汛应急预案，并加强调查研究，充分结合本地实际，明确重点防范部位、对象和环节，把“以人为本”的理念贯穿于防御工作的各个环节，把确保人员安全作为第一目标；严格落实防御山洪泥石流工作行政首长负责制和部门技术责任制，进一步规范乡镇干部包村、村干部包组、党员组长包农户的防灾、避灾和转移责任制，切实把预案管理落到实处。

④防汛预警预报系统不完善，防汛应急反应能力较差。当时，资兴市的预警系统建设相对落后，预警途径主要依靠电话、传真等传统通信工具，既费时费力又低效。7月14日晚，正是4号强热带风暴造成强降雨之时，资兴市东南部20个乡镇有线和无线通信全部中断，雨情、水情和灾情无法上报，上级防汛指令无法传进，指挥调度曾一度陷入瘫痪。因此，要吸取教训，加快灾害监测、防汛通信、预警预报、指挥决策等非工程设施系统建设，加快雨水情自动测报系统建设，逐步形成全面覆盖、信息共享、统一管理的灾害监测网络体系。

⑤防汛抢险队伍建设有待加强，应对突发灾害能力有待提高。当时，农村富余劳动力外出务工较多，防汛力量相应削弱。针对这一特点，市、乡两级要采取专群结合、分级建设的办法，市级要切实抓好以基干民兵、公安民警、科局专业技术人员为骨干的专业防汛抢险队伍建设，乡镇要认真抓好以青年民兵为骨干的基层群众性防汛抢险队伍建设，并逐一登记造册，完善组织体系，搞好业务培训，增强抢险技能，真正确保队伍能拉得出、上得快、打得赢。

三、山洪灾害防治非工程措施在防汛减灾中的成效

2006 年“7·15”洪灾后，资兴市认真总结以前防汛减灾存在汛情监测不准、信息发送较慢、辅助决策信息数据不足的深刻教训，多方筹措资金，由湖南省水利水电设计总院提供技术支持，于2007年在郴州市率先建立了山洪地质灾害预警系统，并在近几年通过两次升级完善。该系统现有自动雨量监测站58个，简易雨量站212个，其中水利自动雨量监测站23个，气象自动雨量监测站32个，水文自动雨量监测3个；系统现有自动水位监测站17个，其中水库水位监测站10个，河道水位站7个；无线预警广播主站61个，独立站12个，分站140个；有线广播站212个；建立了水利网站、预警短信平台、智能传真群发系统，把原来要用4个多小时才能完成的近40个单位的防汛文件资料传真，能在1个小时内完成，提速4倍以上。7年来，该系统在历次山洪灾害防御特别是2013年抗击台风“潭美”过程中发挥了重大作用，最大限度减少了人员伤亡和财产损失。主要体现在以下几个方面：

①雨情水情及时监测。利用58个雨水情监测站点提供的实时监测信息，通过县级山洪灾害监测预警平台及时、方便、准确地掌握各个站点的降雨情况，避免了以前监测数据不及时、不准确的问题，为防汛会商提供了可靠依据。

②预警信息及时发送。系统能提供手机短信息、无线预警广播、传真等预警功能，可采用自动或人工方式，及时将预警信息传达给基层干部和群众，解决了山洪灾害预警 “最后一公里”的问题。据统计，近年资兴市利用监测预警平台先后发布手机预警短信息3.2万余条，提醒广大群众注意防灾避灾；发布Ⅳ级响应36次，Ⅲ级响应14次，Ⅱ级响应3次，Ⅰ级响应1次；启动乡镇、村组预警广播480余次，提前向暴雨洪水影响区的20个乡镇212个村发出预警信息，使得44 736人安全撤离转移，有效避免了人员伤亡，极大减少了群众财产损失。

③群测群防效果明显。近年，资兴市以标准化模式建设了市、乡、村三级防汛指挥机构；每年组织市、乡、村三级防御预案的编制和修订，不断完善各类水库、骨干山塘、水电站、地质灾害、矿山、尾砂坝、农村中小学校、旅游景区等专项防御和避灾应急预案；组织山洪灾害防御知识宣传培训，普及防灾知识以及监测预警设施的维护与操作；完善山洪警示标志，对不清晰的警示标志、宣传栏、宣传标语重新进行制作和标识；组织山洪灾害防御危险区群众开展避灾演练等，加强了基层组织体系和应急能力建设，增强了干部群众的防灾避灾意识，老百姓对群测群防认识得到了进一步提高，实现了由“要我防灾”到“我要防灾”的转变。

四、山洪灾害防治非工程措施项目存在的问题及建议

从资兴市山洪灾害监测预警系统运行几年来的情况看，系统已逐步趋于完善，运行日趋稳定，基本达到了设计目的和使用要求，但还存在一些问题。

①预警系统平台部分功能有待进一步改进。面雨量计平均降雨量分析失真，需增加长期故障点统计分析时自动排除等功能，使系统使用更加方便；系统管理维护功能需进一步完善，实现系统数据表格从预警平台上传导入功能。

②监测数据共享方式需进一步改进。气象、水文等部门建立的监测站点多次出现数据不能及时共享的情况，建议采取有效措施，改进数据共享方式，并督促各有关部门加强沟通与协调，真正实现监测数据资源共享。

③监测预警设施管理和维护工作需进一步加强。山洪灾害防治非工程措施项目建成后的管理和维护任务十分繁重，监测数据不太准确、平台运行不太稳定、预警广播工作不正常等现象时有发生，水利、水文、气象、广电、财政等相关职能部门需进一步加强协作与配合，各司其职，及时做好监测预警设施和设备的日常管理和维护，同时，加大系统运行和维护管理人员培训力度，确保系统正常运行并充分发挥作用。

④群测群防措施需进一步加强。各乡（镇、街道）应及时开展山洪地质灾害防御宣传、培训、演练工作，普及山洪灾害防御常识，进一步增强群众的防灾避灾意识。