洪江市山洪灾害防治非工程措施项目建设实践与体会

蒋益钱

（湖南省洪江市水利局，418116，洪江）

洪江市属县级市，位处湖南省怀化市中部，土地总面积2 174 km2，辖25个乡镇、316个村，人口43.16万人。全市山洪灾害防治区面积1 768.7 km2，防治区域内共有小流域28个，人口35.56万人。由于受地理环境等因素影响，该市历史上山洪灾害频发。2002年全国开展防御山洪灾害试点工作，洪江市曾作为试点积极探索防治办法，2005年试点建成了山洪灾害防御预警系统。但由于该系统存在严重不足导致停用，2011年年底，洪江市启动山洪灾害防治非工程措施建设，项目纳入全国第二批建设计划。2012年4月中旬项目建成并通过怀化市防办组织的初步验收，主汛期投入试运行。同年12月5日该项目通过了怀化市防办组织的竣工验收。由于项目设计合理，内部的四大系统互相支持，运行管护机制建立健全，项目运用以来，运行稳定、正常，发挥了积极的防灾减灾效益。

一、全面完成项目建设计划任务

1.项目建设实际完成情况

洪江市山洪灾害防治非工程措施项目计划总投资643万元，其中中央财政补助330万元（水利、气象部门分别承担296万元、34万元的建设任务），地方自筹配套313万元。竣工结算实际完成投入665.596万元，超计划22.596万元。建设内容主要涉及水位雨量监测系统、预警系统、会商决策系统和群测群防系统。

（1）主体工程完成情况

遥测雨量监测站完成18处；水位雨量遥测一体站完成5处；预警广播站计划200处，实际完成500处，因与广电部门整合农村广播站建设，增加了300处；人工水位观测站完成45处；配置人工观测简易雨量站258个；县级监测预警信息平台完成1处；河道高清视频监控站完成2处。

（2）群测群防体系建设情况

①建立健全了市、乡（镇）、村三级山洪灾害防御体系。明确了指挥机构、责任人员，编制并落实了防御预案，共完成了1个市级、25个乡镇、316个行政村山洪灾害防御预案。②完成了山洪灾害普查和危险区划定工作。全市25个乡镇均建立了灾害隐患普查台账，对受威胁的住户发放避灾防灾明白卡37 000份。③开展了宣传培训和防洪演练活动。全市从市级到25个乡镇到各重点防守部位，都按照市防指发布的宣传培训和防洪演练活动方案开展了相应的活动。25个乡镇都制作了大型宣传专栏《防汛抗旱工作信息栏》，有防汛任务的重点村、组建立了宣传牌、户外宣传栏和防汛安全警示及避灾转移路线图，组织安排了一大批用于防汛宣传的文字、图画和视频资料，在政府新闻网站建立防汛信息专栏。④重点抓了乡镇级防汛信息平台建设。25个乡镇全部建立了基于手机信号的防汛信息平台；对25个乡镇发放计算机、传真一体机和数码照相机各1台；发放了52台 1 km手摇报警器、3 000个高频口哨。

2.项目配套资金落实情况

（1）项目建设配套资金落实情况

按照湖南省防指、省财政厅、省水利厅、省气象局联合下发的湘防〔2010〕66号 《湖南省 2010年度山洪灾害防治县级非工程措施建设意见》文件要求，省、县两级财政按照4：6比例落实配套资金。根据测算，省、县分别承担86万元、130万元。洪江市在已经完成部分群测群防建设自筹投入的基础上，市、乡两级财政又专项安排了用于项目建设的地方配套资金130.75万元，其中市财政70万元，乡镇财政60.75万元。

（2）运行维护管理经费落实情况

2012年4月28日，洪江市召开市委常委会议，研究并明确了山洪灾害防治非工程措施建设项目后期运行维护管理经费，按20万元/a列入市财政预算。2013年4月23日，市长调研防汛工作专题会议对项目运行维护费进行了适当调整，实际落实情况分别为：市防办8万元，市广播电视台12万元，市气象局2.5万元，水文部门3.5万元，共计26万元。

3.预警系统拓展农村广播功能情况

洪江市无线预警广播站原计划建设主站33处、分站167处，共200处。但原设计的无线预警广播站实行的“主从站”模式存在一些问题，主要有主站出现故障从站也不能使用，主从站之间距离有小于5 km的限制，换修设备需对主从站重新进行调试费时费力等问题，因此在具体实施时，严格按照审批程序进行了设计变更，将“主从站”模式改为“独立站”模式。同时，为充分发挥现有资源的综合利用效益，洪江市政府统筹安排，利用广播电视光纤网络，将防汛预警广播站拓展增加农村广播功能。增加广播站处数，实际建设独立广播站500处。广播站建成后覆盖全市25个乡镇253个村。预警系统采取市、乡镇、村三级可控、上级优先的办法，市防办、市广播电视台建立控制中心，每个乡镇建立预警系统控制平台；通信方式采用无线通信和广播光纤并行的传输模式，既可以直接通话口播，也可以利用手机短信控制播音。

二、建立健全项目建后管理机制

为保障项目建成后正常运行，充分发挥防灾减灾效益，洪江市项目的后期管护工作严格按照《湖南省山洪灾害防治非工程措施维护管理办法》办理了相关设施维护管理移交，明确了维护移交单位的管护职责。按照气象部门负责雨量监测站点、广电部门负责预警广播站点、水文部门负责水位监测站点、防汛部门负责县级中心平台的模式协作完成运行维护管理工作。确保实现专业部门维护管理，全市统一调度运用。2013年汛前，各维护管护单位按照洪江市防指文件要求，把山洪灾害监测预警系统设施设备维护管理纳入本单位工作计划，明确了分管领导和技术负责人，安排落实专管人员，同时，建立了设施设备巡查和故障及时排查责任机制，随时主动掌握设施设备运行动态。各乡镇也都按照市防指统一部署，建立了预警设施设备操作责任管理机制。明确了预警设施启动操作的责任领导和第一责任操作员、预备操作员。

三、运行效益情况

2013年入汛以来，洪江市利用山洪灾害防治非工程措施预警系统共发布预警短信6 400余条次、防御山洪灾害预警广播信息3 000余条次，安全转移2 580人，未出现人员伤亡。非工程措施项目建设大幅度提升了洪江市山洪灾害防御能力，初步实现了最大限度减轻山洪灾害损失的建设目标，主要表现在以下方面：

①增强了山洪灾害防御意识。通过开展项目建设，各级政府领导对山洪灾害威胁的严重性和防治的必要性有了更深刻认识，自觉把山洪灾害防御纳入重点工作，亲自指挥，抓督促，抓落实；通过广泛开展山洪灾害防治工作的宣传、教育和培训活动，切实增强了广大干部群众防灾避险意识和自救能力。

②提高了山洪灾害监测预警能力。通过布设雨水情自动监测设施，结合群测群防体系建设，缩短了对局地强降雨引发山洪的预见期，为受威胁群众安全转移争取了宝贵时间。

③提高了山洪灾害调度指挥效率。通过实施项目建设，大大提高了基层防汛指挥机构的信息化应用水平，提升了防汛调度指挥效率。尤其在夜间遭遇强降雨袭击时，实时监控降雨发展，发现险情能够通过多种方式迅速发出预警。

④提高了社会防灾减灾能力。通过对山洪灾害隐患点进行普查摸底，划定危险区，编制市乡村三级防御预案，并根据预案进行演练，提搞了社会防灾减灾能力。

四、主要体会

1.精心组织、科学布局，是搞好项目建设的前提条件

①强化领导。洪江市委、市政府高度重视山洪灾害防治非工程措施建设项目，成立了以分管副市长为组长的市山洪灾害防治非工程措施建设协调领导小组，各乡镇和有关单位成立了主要负责人为组长的项目建设领导小组，并明确了具体联系人，实现了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。②科学布局。在充分考虑该市山洪灾害的分布特点以及水文、气象等有关部门已经建立的信息监测设施的基础上，进行全面规划，整体布局，确保在现有条件下，项目建设实现有针对性、不重复、全覆盖的目标。预警广播站的建设计划预先由乡镇按照市防办确定的选址原则合理选定，市防办调度市国土、安监等部门掌握的情况后最后报市防指审定。

2.严格监管、确保质量，是搞好项目建设的关键环节

①统一标准，严格操作规范。承建单位在建设过程中，严格执行国家防办颁布的《山洪灾害防治县级监测预警系统建设技术要求》和省防办编制的《湖南省山洪灾害防治县级监测预警系统技术要求》，对监测、预警设备以及应用软件开发等重要设备和信息系统建设严格按照技术标准执行。②加强监管，严控施工质量。项目设备安装，洪江市防指安排专人跟进，各乡镇对监测预警设备的合理选址、安装质量监管以及设备运行测试，都履行了签字盖章确认手续，并要求施工单位对设备安装完成后进行拍照，以留存项目建设验收资料。③提前培训，严防运行不稳。一方面，市防办编印了设备操作规范和步骤流程发放到项目建设地；另一方面要求施工方每建一处都要对设备管护责任人进行设备原理和操作上的现场培训，确保设备管护人员能对设备运行质量进行管控，在设备试运行过程中及时发现问题及时报告，以便施工方及时解决，保证了系统稳定运行、正常发挥功能。

3.拓展功能、综合利用，是增强项目社会关注度的重要途径

通过预警系统拓展农村广播功能，不仅避免了重复投入、重复建设，节约了资金，而且有效利用了广播电视现有的光纤网络，既提高了基础设施的利用率，又增加了项目的实际功效。而且在实际使用过程中，由于增加了农村广播功能，广播贴近群众、深入群众生产生活的作用进一步显现，农民群众关心广播以及参与维护广播基础设施、保持广播正常运行的自觉性进一步提高。2013年8月30日，湖南省首创的一档农村交通安全广播节目《交警联播网》在洪江市板桥村试点开播，就是利用该广播系统作为平台，向广大农村群众宣传教育最基本、最实用的交通安全知识，试点成功后将向全国推广；2013年9月，市公安部门开播的《村村响》节目也是利用该系统宣传防火防盗防骗等知识。由于项目的综合利用，项目运行的社会关注度、参与度大幅度提升，有利于项目的正常运行。

4.及时移交、落实管护，是发挥项目整体效能的切实保障

项目建成后，能否正常运行至为关键。洪江市在项目竣工后，第一时间完成了专业部门的维护管理移交；市财政落实了维护经费；各维护部门指定了专人负责项目维护工作，明确了维护岗位的具体职责，且各责任人名单、通信方式以文件形式进行了公示。广播电视部门在市防指的安排部署下，举办了各乡镇广播站专业技术人员维修技术培训班、乡镇操作人员培训班。通过维护责任的具体落实，各维护单位、维护专干的工作积极性得以充分调动，自觉巡查、排除设备故障隐患的工作机制落到实处。

五、建 议

建议上级增加对山洪灾害防治非工程措施建设项目的后续投入，扩大监测、预警设施覆盖范围，实现预警广播全覆盖；增加建后投入，补助地方政府系统运行经费。