总结经验 强化管理扎实推进国家水土保持重点工程建设

刘 震

（水利部水土保持司，100053，北京）

革命老区大多地处偏远山区，是我国水土流失最为严重的地区，也是贫困程度最深、少数民族人口最为集中分布的区域。水土流失是制约这些区域经济社会发展、群众脱贫致富、实现全面建设小康社会目标的重要因素。全国革命老区土地面积322万km2，水土流失面积达105万km2，一些老区县水土流失面积占土地总面积比例高达90%，全国76%的贫困县和74%的贫困人口集中分布在水土流失严重的革命老区。党和国家高度关注革命老区的水土流失问题。1983年，经国务院批准，财政部和水利部以江西赣南、陕北榆林、山西吕梁等革命老区为重点，开始实施全国八片水土保持重点治理工程 （即国家水土保持重点建设工程前身）。该工程是我国第一个由中央安排财政专项资金，有计划、有步骤、集中连片，在水土流失严重的贫困革命老区，把水土流失治理与促进群众脱贫致富结合起来，开展水土流失综合治理的水土保持重点工程，已成为我国水土流失治理的成功范例。

一、工程建设成效

30年来，在各省（自治区、直辖市）各级党委、政府的领导下和水利、财政部门的精心组织下，治理区广大干部群众发扬 “自力更生、实干苦干、讲求实效、开拓创新的精神”开展工程建设，累计完成总投资97.27亿元，其中中央投资41.2亿元，地方配套资金及群众投劳折资56.07亿元，群众投劳10亿多个工日。共完成综合治理小流域3 800多条，初步治理水土流失面积5.83万km2，建设基本农田81万hm2，种植经果林81万hm2，建设小型水利水保工程近30万处，巩固和促进陡坡耕地退耕还林还草66.67万hm2（1 000多万亩）。工程建设取得了显著成效。

1.从根本上改变了治理区面貌

一是有效改善了生态环境。经治理的小流域水土流失治理程度一般都达到了70%，林草植被覆盖率平均提高24%，减沙率在40%以上，生态状况明显好转，抵御自然灾害的能力明显增强。据分析测算，全国已建成的水土流失治理措施年均减沙能力超过4.2亿t。二是有力促进了老区经济社会发展。工程建设立足老区实际，大力发展经济林果和特色产业，有力促进了当地经济社会发展，实现了生态建设与经济发展“双赢”。据统计，通过工程实施，项目区农民人均增收400元左右，共有1000多万群众实现了脱贫致富。三是有力促进了老区社会进步。一大批过去封闭、落后、荒凉的穷山村发展成为开放、富裕、秀美的新山村，为革命老区全面建设小康社会创造了条件。

2.构建了水土流失综合治理科学技术路线

经过多年实践，国家水土保持重点建设工程为全国水土保持工作的开展开创了一条既符合自然规律，又适应我国不同地区经济社会发展水平的水土流失防治之路，这就是预防为主，防治结合；以小流域为单元，山水田林路统一规划，工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置；治理与开发相结合，人工治理与自然恢复相结合；政府组织推动和依靠市场机制推动相结合；水土保持行业主抓与部门协作相结合的水土保持技术路线与组织实施方式。这条技术路线强调尊重自然规律和经济社会发展规律，因地制宜，因害设防，形成控制水土流失的综合防护体系，把水土流失治理与促进农民群众脱贫致富和当地经济社会发展结合起来，得到了社会的支持，是一条具有中国特色的水土保持综合防治科学技术路线。

3.建立了政府引导、群众和社会参与的水土保持工作机制

一方面，工程实施坚持以地方和群众投入为主，中央扶持的投入机制，充分发挥中央资金的引导带动作用。另一方面，治理区各级政府和广大干部群众把工程建设作为改变当地贫穷落后面貌的一项重要措施和难得的机遇，政府把工程实施作为为群众办实事、办好事的大事来抓，群众把工程实施作为为自己谋利益、谋发展的大事来干，合力推进工程建设顺利实施。同时，在工程实施过程中，注重发挥政策的引导作用，通过户包、拍卖、租赁、股份合作等形式，充分调动社会力量参与水土流失治理的积极性，全力提高工程建设质量与效益。

4.树立了我国水土保持生态建设的示范样板

国家水土保持重点建设工程在技术路线、组织实施、建管机制等方面积累了丰富的经验，探索出了黄土高原丘陵沟壑区、南方红壤区等不同类型区的综合治理模式；粮田下川、林草上山，山田窖院兼治，拦蓄排灌结合，建退还封改等小流域综合治理模式；沙棘护坡与固沟、草田轮作、径流调控利用、截堵削固治理崩岗等治理措施模式；果品基地建设、观光旅游、庭院经济、猪沼果等经济开发模式。建设了一大批综合效益显著的水土保持生态建设示范工程、示范县、示范市，以及水土保持教育基地。2012年以来，治理区有6个县区被授予“国家水土保持生态文明县”。

二、工程建设面临的形势

当前，我国经济社会发展进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的关键时期。党的十八大把生态文明建设放在十分突出的地位，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并明确提出切实加强水土流失综合治理是推进生态文明建设的重要内容之一。2012年中央1号文件明确要求“加大国家水土保持重点建设工程实施力度”。2012年年底，习近平总书记在阜平等地考察时强调，各级党委和政府要把帮助困难群众特别是革命老区、贫困地区的困难群众脱贫致富摆在更加突出位置，各项扶持政策要进一步向革命老区、贫困地区倾斜。国家水土保持重点建设工程经过30年的实施，在技术、管理等方面积累了丰富经验，奠定了良好的群众基础。新形势下，在革命老区全面推进国家水土保持重点建设工程面临难得的发展机遇。

虽然国家水土保持重点建设工程的实施对促进革命老区经济社会发展、改善生态环境发挥了重要作用，但仍存在着不少突出问题：

一是工程实施范围有限，治理速度慢。全国共有1 389个革命老区县，截至2012年开展重点治理的项目县只有106个，仅占全国革命老区县总数的8%。新一期工程的项目县虽扩展到了279个，但这也仅占到全国革命老区县总数的20%，绝大多数水土流失严重的革命老区县仍尚未开展水土流失重点治理。

二是财政资金投入不足，补助标准低。工程实施30年来，累计投入中央资金41.2亿元（第四期工程30.1亿元），远不能满足老区人民治理水土流失的迫切需求。据测算，一般水土流失地区要实现基本治理，投入标准应达到50万元/km2左右，治理难度大的一些地区则要高达70万～120万元/km2。而工程的中央投资标准长期维持在10万元/km2左右，第四期工程才增长至20万元/km2，第五期工程也只有28万元/km2。

三是“两工”取消后，群众投劳缺口大。农村税费改革以前，工程建设的投入主要依靠治理区广大群众投工投劳，多数治理区的群众投工投劳一般占到工程总投入的70%～80%，有的地方甚至更高。农村“两工”取消后，虽然采取了“一事一议”、投劳承诺制等办法，但群众投劳仍大幅度减少，以国家补贴为导向、组织农民投工投劳开展水土流失治理的工作机制执行难度加大。加上近年来人工及物价持续快速上涨，资金短缺的矛盾越来越突出，给工程的实施增加了难度，制约了工程进展。

三、全力推进工程建设的举措

水利部、财政部于2013年启动了新一期国家水土保持重点建设工程，实施范围涉及陕甘宁、井冈山、东北抗联等12个革命老区片，20个省（自治区、直辖市），279 个县（市、旗、区）。在组织工程建设时，要深刻认识到该项工程对加快革命老区水土流失治理，改善老区民生，促进老区经济发展的重大意义，要从老区群众生产生活实际需求出发，打造精品工程，切实改善老区的生产生活条件和生态环境，千方百计提高老区百姓的收入水平，促进老区走上生产发展、生活富裕、生态良好的良性发展轨道。在推进革命老区水土流失治理工作中，要着力做好以下几方面工作。

1.加强组织领导

一是实行政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。项目区各级政府要把国家水土保持重点建设工程纳入领导干部目标考核范畴，将工程建设纳入当地国民经济和社会发展计划，及时足额落实地方配套资金，及时研究解决工程实施中存在的问题。二是建立工程建设目标责任制。将目标、任务和责任层层分解落实到每个地市、每个县和项目执行单位，细化到工程建设的每个环节，并明确责任人。三是建立干部包抓负责制。省级水利水保部门要明确每个项目县的包干负责同志，及时掌握工程实施进度，协调解决问题，督促各项措施落到实处。四是要持续发挥政府的推动作用。不能因为负责领导干部的调换影响了工程建设进度和质量，要紧握治理水土流失的接力棒，一任接着一任干，一张蓝图绘到底。

2.夯实前期工作

一是各级管理部门要严格履行前期工作审批程序。对违反前期工作管理程序的项目坚决不予立项，对前期工作不完善的项目不列入建议计划。二是各级水行政主管部门作为工程实施的主体，要着力搞好工程建设规划设计、技术指导和监督检查。三是省级项目主管部门要做好对县级实施方案的审查审批，确保设计方案符合生产实践，可以指导施工。四是工程实施方案编制单位要深入项目区认真踏查。勘测设计人员要深入山头地块、深入基层实地，因地制宜科学布设各项防治措施。

3.规范建设管理

各地在工程建设中，一要严格按照《国家水土保持重点建设工程管理办法》的有关规定，认真执行项目责任主体负责制、工程合同制、建设监理制、资金报账制、群众投劳承诺制、工程建设公示制和建后管护责任制等制度。二要加强计划管理，要严格按照规划确定的建设范围安排年度计划，并严格执行。因特殊情况确需调整的，应履行计划变更有关手续。三要加强资金管理，严格执行资金使用管理相关制度，加强监管和审计工作，确保资金使用合理并充分发挥效益。四要完善建后管护。工程建设之前，就要落实管护责任，竣工后，要按照相应制度将成果及时移交管护主体，确保做到治理一片、巩固一片、见效一片。五要加强档案管理。应做到档案管理标准化、规范化，将项目建设前后各个环节、各个阶段形成的材料，按照立项、设计、招标投标、施工、建设管理、财务、竣工等内容，统一收集，统一进行分类整理、保存和装订，做到具体、翔实、齐全。

4.注重创新机制

一要充分调动各方面积极性，推动形成中央、地方、企业、社会多元化的资金投入格局，多措并举筹集资金，集中力量办大事。二要进一步强化“政府主导、水保搭台、部门唱戏、社会参与”的工作机制，加强财政政策的综合集成，加大项目整合力度，多渠道增加工程建设投入。三要坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则，积极推动承包、拍卖、租赁、股份合作等多种形式的治理开发。四要认真贯彻落实水利部印发的《关于引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》精神，抓紧配套完善有关政策措施，充分发挥民间资本在推进老区水土流失综合治理中的作用。

5.强化宣传引导

一要发挥新闻媒体的作用。结合水土保持国策宣传，以电视、报纸、网络等传媒宣传水土保持重点建设工程取得的巨大成绩，扩大工程建设的影响与示范带动作用，宣传水土保持工程在我国生态建设中的主体地位，增强全社会保护水土资源的意识。二要打造精品工程。按照示范工程的标准，有意识打造精品小流域，在工程实施的理念、科技推广应用、产业开发、效益及监测评价等方面集中展示工程建设的成果，反映工程实施所取得的突出成绩。三要加大示范推广力度。认真系统地总结工程实施的好思路、好做法，依托已建成的大示范区和精品小流域，发挥工程的辐射示范作用。四要加强科技推广。结合各地实际积极推广先进技术，引进优良品种。建立科研单位参与工程建设的机制，加强对水土保持管理与技术人员、项目区农民的技术培训工作。五要搞好效益监测评价。对工程实施效益进行监测，用科学的数据反映水土保持工程的重要作用，以及工程建设所取得的成效。

[1]陈雷.大力推广长汀经验 扎实做好水土流失治理工作[J].中国水土保持,2012(6).

[2]陈雷.明确目标 加大力度 全力做好水利定点扶贫工作 [J].老区建设,2009(13).

[3]刘宁.开拓创新 扎实工作 推动工程建设又好又快发展[J].中国水土保持,2009(11).