关于加强小型水库安全管理的思考

黄晓丽

（水利部建设管理与质量安全中心，100038，北京）

我国9.8万余座水库中，有9.3万多座小型水库，其中7.5万多座是库容100万m3以下的小（2）型水库。为确保小型水库特别是小（2）型水库安全运行，充分发挥工程效益，必须进一步强化安全管理，完善各项管理制度、管理办法和管理措施，并真正使其落实到位。

一、落实水库大坝安全管理责任制

我国 《水库大坝安全管理条例》规定：“国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门对全国的大坝安全实施监督，县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域的大坝安全实施监督”，“各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖的大坝的主管部门”，“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制”。该条例适用于坝高15 m以上或库容100万m3以上的水库，其他小（2）型水库的安全管理参照执行。据此，水库大坝安全管理责任制应以地方行政首长负责制为核心，按隶属关系，逐库落实同级政府责任人、水行政主管部门责任人、水库主管部门（或业主）责任人和水库管理单位责任人四级责任体系。

但是，面广量大的小型水库特别是小 （2）型水库分布于广大农村地区，多为乡镇或农村集体经济组织兴建，绝大多数既没有水库管理单位，也没有明确的主管部门。在这种情况下，小型水库如何落实四级责任人成为安全管理工作的一个现实问题。

落实各级责任人的关键是落实好政府行政首长责任人。按照上述“条例”规定，小（2）型水库似乎应由乡镇人民政府负“行政首长责任”，但在实际工作中，乡镇人民政府往往难以承担确定工程管护范围、协调其他责任单位和责任人、落实安全管理各项经费、组织协调安全管理各项工作等政府职责，而且应由水库主管部门、管理单位承担的安全管理责任也将会依然没有着落。

为此，笔者认为，针对小（2）型水库的实际情况，宜由县级人民政府承担行政首长责任；县水利局负水行政主管部门责任；乡镇人民政府负水库主管部门责任；业主投资兴建、以小水电、供水为主的小型水库，由业主承担水库管理单位责任；农村集体经济组织兴建、产权主体不明确的水库，可由乡镇水利站或受益农民用水合作组织承担水库管理单位职责，并且明确具体管护人员。

参照《安全生产法》确定的安全生产“双责任主体”的模式，县级以上人民政府及其行政主管部门对水库安全负有监管责任，生产经营单位负有主体责任。对于无主管部门、业主不明确的农村集体经济组织兴建的水库，乡镇人民政府不仅要承担主管部门职责，还要和所属的乡镇水利站或受益农民用水合作组织一同承担起水库安全的主体责任；无论水库有无主管部门，主管部门是哪个行业，县级水行政主管部门都应加强监管，真正履行起行业监管职责。

有了水库安全管理责任制，还要建立起相应的责任追究制，加强管理考核，对责任人严重失职的予以严肃处理。

二、落实水库大坝注册登记和安全鉴定制度

水库大坝注册登记、安全鉴定是水库安全管理的两项基本制度，注册登记如同申报户口，安全鉴定如同定期体检。两项制度都很重要，但小（2）型水库因管理执行而往往都不理想。

就水库大坝注册登记而言，按水利普查成果有9.8万座水库，而以往统计只有约8.8万座水库，普查多出来的1万多座水库主要是小型水库，特别是小（2）型水库，这说明不少小（2）型水库没有进行注册登记，自兴建至今一直是“黑户”。究其原因，主要是由于绝大多数小（2）型水库既没有主管部门也没有水库管理单位。注册登记申报主体缺位，同时作为受理部门县级水行政主管部门监管不力。为此，建议以乡镇为单元，由乡镇人民政府为责任主体，组织乡镇水利站对全乡的小型水库特别是小（2）型水库统一登记，集中向县水利局申报。县水利局应逐乡镇、逐座水库进行排查，实行有力有效监管。

就大坝安全鉴定而言，目前除已进行除险加固的水库和已进入除险加固规划的小型水库外，其他小型水库基本上没有进行过安全鉴定，更不用说按照规定应在投入运行以后每6到10年定期进行鉴定了。究其原因，除了水库没有管理单位和主管部门，缺少鉴定经费以外，技术层面上也存在不少难点。对此，笔者认为，应简化程序、适当简化内容，可由乡镇人民政府作为水库主管部门组织大坝安全评价，考虑到乡镇财力不足，可以不委托专门单位承担安全评价，而由县级水行政主管部门提供技术支持。具体操作上，可由乡镇政府对本乡镇的小（2）型水库集中打上几个包，会同县级水行政主管部门组织有关专业技术人员，组成若干个安全评价小组，分片逐个水库提出安全评价意见；再由县级水行政主管部门组织有关方面的专家、代表成立专家审查组，对安全评价意见进行技术审查后出具鉴定意见。县级水行政主管部门应主动参与，组织好专家和技术力量，在审查审定时在不降低标准的情况下适当简化程序。

三、落实病险水库除险加固和降等报废制度

对水库进行除险加固无疑是加强水库安全管理的一项重要举措，但是对于小型水库特别是小（2）型水库加固，如果组织不好，质量上就会出问题，甚至不仅原有的安全隐患未消除，反而带来新的安全问题。在按照水库除险加固建设管理办法和相关规定进行实施以外，关键要抓住两头：一是项目法人组建。对于小（2）型水库可以以县为单元，组织统一的项目法人，进行集中建设管理，同时考虑到小（2）型水库多在乡镇，要发挥乡镇人民政府的作用，可按乡镇设立项目部，作为县级集中建设管理单位和项目法人的分支机构。二是要严把验收关。由于资金、尾工、进度等问题，小（2）型水库除险加固项目进行严格的竣工验收存在一定难度，但是应当严格进行投入使用验收或蓄水安全验收，未经验收一律不准投入使用、不得蓄水，以确保水库安全。

相对于除险加固而言，水库降等与报废制度执行得更加不够理想。目前，地方对水库降等报废积极性不高，主要原因一方面是考虑要发挥水库的功能，特别是供水灌溉方面的效益，另一方面也与相关规定、资金来源存在一定关系。除险加固有专项资金，而降等与报废要进行技术论证，论证没有资金出处。为此建议，地方水利部门应对安全鉴定为三类坝的水库是否需要全部进行除险加固，逐库进行认真分析，提出意见，省级水行政主管部门应组织核查，需要降等报废的予以降等报废，同时类似于除险加固，各级财政给予一定的资金扶持。

四、编制水库运行调度规程和安全管理应急预案

水库调度规程和突发事件应急预案是加强水库科学调度、强化风险管理、有效应对突发事件、保证水库安全运行和效益发挥的重要基础，其中，调度规程侧重于日常运行调度，应急预案侧重于突发事件紧急应对。水利部先后编制了《水库调度规程编制导则》和《水库大坝安全管理应急预案编制导则》，适用于大中型水库和坝高15 m以上的小型水库（《水库调度规程编制导则》，还适用于所有小（1）型水库），其他小型水库参照执行。目前，大中型水库基本编制了调度规程和应急预案，但绝大多数小型水库特别是小（2）型水库尚未编制。究其原因，主要是绝大多数小型水库缺乏勘测、设计资料，技术力量严重匮乏，自己无力编制，又缺少经费无法委托有设计资质的单位编制。

针对小型水库的实际情况，笔者认为，宜简化水库调度规程和应急预案的编制要求、内容和程序。一是在编制要求上淡化理论阐述，强化实务操作。二是在编制内容上，类似“产品说明书”和“使用手册”，简单明了，浅显易懂，便于操作，使一线管护人员一看就懂或经简单培训就会操作。三是在编制程序和组织方式上，可由乡镇人民政府提出，县级水行政主管部门组织设计、科研单位和相关专业技术人员进行编制。对正在实施除险加固或刚刚完成除险加固的水库，可提请除险加固设计单位编制水库调度规程（或简明调度方案）和应急预案，作为水库验收的必备条件。县级水行政主管部门应主动提供技术指导，在水库调度规程和应急预案编制完成后，会同乡镇人民政府组织培训和演练。

五、加强水库日常巡查和维修养护

小型水库绝大多数没有监测设施，加强巡查显得尤为重要。目前，大多数小型水库能做到汛期巡视查险，但不少小型水库特别是小（2）型水库非汛期几乎没有进行日常巡查，对于无管理单位的小型水库，乡镇人民政府及其乡镇水利站应建立健全巡查制度，明确专门的巡查和管护人员，同时，建立起经常性的维修养护制度，制定年度计划，规范日常维护，强化考核机制，发现工程安全隐患及时处置。巡查中发现的库区违规涉水活动和建设项目，要及时报告县级水行政主管部门，由水行政执法部门进行处理纠正。

六、深化小型水库管理体制改革

深化水库管理体制改革，建立良性运行机制，是保证水库安全运行、长久发挥效益的根本性措施。小型水库管理体制改革应以明确责任主体为核心，以产权制度改革为突破口，落实管护主体、管护人员、管护经费。在改革中，应特别注意明确县级人民政府、县级水行政主管部门、乡镇人民政府和乡镇水利站、农民用水合作组织的责任，明确巡查、管护人员的具体职责，应强化水行政主管部门的监管责任和乡镇人民政府的管理主体责任，加强人员培训和考核。同时，由于涉及公共安全，小型水库采取承包等方式经营时，不能改变水库安全管理的责任主体。