安徽长防林二期工程建设问题与对策

陈建义 郑云峰 卢卫峰

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

安徽长防林二期工程建设问题与对策

陈建义 郑云峰 卢卫峰

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

安徽长江流域防护林体系（以下简称“长防林”）二期工程，经过10年建设，全省森林资源不断增加，生态、经济、社会效益等方面取得了显著的成就和积累了丰富的经验，但同时存在着诸多新问题，如农业补贴政策对长防林建设成形了负面的影响、造林树种单一、基层林业技术力量薄弱和工程管理技术手段落后等问题。为今后安徽长防林工程造林质量的提高，提出如下建议：尽快出台长防林分类经营政策；大力营造混交林，提高工程建设质量；充实乡镇林业技术力量；建立营造林信息管理平台，加快“数字林业”建设进程。

安徽；长防林；成就；经验；问题与对策

安徽省位于祖国东南部，是一个近海内陆省份，地处暖温带过渡地区，以淮河为分界线，北部属南温带半湿润季风气候，南部属北亚热带湿润季风气候，土地总面积1382万hm2。跨长江、淮河和钱塘江三大流域。有黄山、九华山和天目山等主要山脉。由于长期不合理的耕作方式和过度毁林开垦，导致水土流失、水库淤积、河床抬高等一系列生态问题【1】，安徽是长防护林体系建设工程重点省份之一。长防林二期工程（2001-2010年）范围涉及17个市（地区），93个县(市、区)。

1 长防林二期工程建设概况

2001年初，安徽省长防林二期工程启动。经过10年的建设，在全省范围内营造多功能防护林34.7万hm2，其中人工造林12.4万hm2。资金投入主要有国债资金、农业综合开发资金和基本建设资金，工程累计投入建设资金6.4亿元，其中地方配套资金1.2亿元。

2 工程建设成就与经验

在党中央、国务院的高度重视和国家有关部委的大力支持下，历届省委、省政府和地方各级党委、政府带领广大干部群众，发扬艰苦奋斗的精神，大力开展植树造林活动，安徽长防林二期工程建设严格遵照指导思想，把质量放在首位，经过10年建设，森林植被迅速恢复，森林资源不断增加，有效遏制了工程区水土流失的恶化趋势，使生态环境得到了明显改善。同时在建设过程中遵照自然规律和经济规律，因地制宜，积累和创造了丰富的经验，走出了一条有安徽特色的长防林建设新路子。

2.1 森林面积和蓄积稳步增长

安徽省长防林二期工程经过10年建设，实施前工程区森林面积由331.2万hm2【2】， 增加到380.4万hm2【4】，增加了14.9%；活立木总蓄积量由12667万m3【2】，增加到21700万m3【4】，增加了71.3%；森林覆盖率由23.9%，增加到27.5%，提高了3.6个百分点。

2.2 生态效益、社会效益和经济效益显著提高

安徽长防林二期工程的实施使生态环境明显改变，防护功能逐年提高， 据省水保局统计，水土流失面积由169.9万hm2下降到126.4万hm2，平均侵蚀模数由1200.5 t/(a·km2）下降到925.8 t/（a·km2），土壤侵蚀量由9629.9万 t减少到8225.1万 t，初步遏制了发水土流失、洪涝、水库淤积、河道淤塞和耕地被毁等一系列生态灾害。据测算，长防林建设所取得的每年生态效益总计达1052372万元，其中每年直接经济效益达396300万元。2010年底，长防林工程区农民人均年纯收入为5285元，是2000年底的3.3倍。同时，生态环境的不断改善，也为地群众发展种植业、养殖业、加工业等创造了有利条件，促进了工程区的林业产业结构调整。

2.3 加强技术服务，造林质量全面提升

为了全面提升造林质量，各级林业主管部门积极组建专业技术队团，从规划布局、树种品种选择到整地造林，开展一条龙跟踪服务，严把整地和苗木质量关。同时省林业厅对各地的林业技术人员进行培训，培训达1000多人次，并聘请浙江农林大学等有关单位造林方面的专家对全省各地、市、县营造林质量管理、档案管理方面的技术人员进行了理论培训，对提高营造林质量起到了很好的作用。为了提高工程建设的质量和造林成效，在工程建设中，安徽省重点推广应用了春季大苗造林、杨树截干造林、容器育苗、ABT生根粉、保水剂，果树综合配套管理技术等20多项适用科学技术，有效提高了造林成活率和保存率，确保了造林成效。人工营造林质量明显提高，根据国家林业局连续5年人工林造林实绩核查结果显示，全省营造林实绩核实合格率在96%以上。

2.4 产权明晰，机制创新，极大地调动了造林绿化积极性

按照安徽省政府《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》要求，结合集体林权制度改革，产权明晰，责任落实，按照“谁造林谁所有、谁投资谁受益、谁经营谁得利”的原则，进一步创新造林绿化经营机制。全面推行“承包到户、责任到人、植树造林、收益归己”的做法，通过对已确权发证林地的流转以及对集体所有的机耕道、沟渠堤路及滩涂地等可绿化用地组织公开招标、拍卖、租赁等方式进行流转，放活经营机制，吸引各类社会资金投资造林，涌现大批造林公司和造林大户，极大地调动了造林绿化积极性。如泗县积极引导农民承包、经营荒山，并把荒山绿化与工程项目造林有机结合起来，把植树造林与土地整理项目有机结合，把项目区的沟、路、渠等宜林地全部落实到权属主体，造林成活率大大提高，使得非公有制造林势头持续保持强劲势头。

3 存在的主要问题

安徽长防林二期工程建设以来，虽然取得了可喜的成绩，工程区的生态环境有了明显改善，但工程建设中也存在着诸多新问题。总结归纳存在以下几个方面问题。

3.1 农业补贴政策对长防林建设成形了新的挑战

在农业生产资料价格快速上涨和种植业利润走低的情况下，国家为了鼓励农民生产粮食，通过直接补贴和间接补贴的形式来激发农民种粮的积极性。随着全国农产品价格的快速上涨，农业税减免和农业补贴政策多重利好的作用下，农业生产效益又再次快速提高，农民种粮的积极性迅速高涨。相比之下造林补助的优势作用在逐年减弱，加之林业生产周期长，见效慢，个别地方甚至出现了毁林开垦的现象，长防林工程建设面临新的挑战。

3.2 造林树种单一，混交林比例偏低

长防工程是一项以突出防护功能为主的国家重点生态建设工程，营造混交林不仅可以大大提高其保持水土、涵养水源等生态效益，而且还可以有效降低各种病虫害的发生，增强抗灾减灾能力，有利于构建健康稳定的森林生态系统和功能完备的生态屏障。根据近3年来国家林业局营造林实绩核查结果显示，安徽长防林工程人工造林平均混交林面积比例仅为13.3%，远低于近3年全国长防林平均混交比例（33.1%）。全省造林树种（组）只马尾松、杉木、杨树、柑桔类、梨桃类、油茶等几种。这一现象的产生原因：一是林业主管部门引导不够，只重视造林数量，而对将来形成森林的质量考虑较少。作业设计技术含量低，没有从生态建设的层面来开展作业设计工作，设计林种、树种、混交方式过于简单；二是民间资金参与长防工程造林主要受经济利益驱动，尽可能选用一些易栽培，周期短且经济效益较好的速生树种。人工植苗造林中各种纯林所占比重过大会影响整个长江防护林体系建设的根本性质及其效果[6]。

3.3 基层林业技术力量薄弱，大部分乡镇没有林业专职人员

安徽省在进行机构与人事制度改革时，绝大部分县（市、区）都取消了乡镇基层林业站，将乡镇林业技术人员与农水牧农机等合并为农业服务中心或综合服务站，由乡镇直接负责管理，也不再设置专职的林业管理和技术人员。现有的林业技术人员既要承担繁重的林业作业设计、检查验收、技术服务与指导及林政资源管理等工作，还要参加乡镇其它工作。加之由于人员编制的限制，林业部门多年来没有新引进大、中专林业专业人员，造成现有林业技术人员“青黄不接”现象。由于技术人员缺乏，许多县的基层林业技术人员往往由非专业出身的职工担当，这样很容易出现作业设计欠规范、自查验收不准确甚至不到位、档案不完整等一系列的问题。因此，现有林业技术力量很难满足安徽省实现“双增”需要。

3.4 工程管理技术手段落后

通过调查了解，目前，长防工程区绝大部分县（市、区）尚未建立起营造林地理信息系统，工程检查、验收、统计都还停留在传统人工操作的基础上，技术手段落后，检查验收材料没有完全实现电子化管理，造成一些地方造林作业设计不准确、小班移位、验收不规范、小班界线勾绘不准、图表不一致、面积测量不准、验收图重复使用后等高线模糊不清等一系列问题，在一定程度上影响了工程建设质量和管理水平的提高。

4 建议与对策

4.1 尽快出台长防林分类经营的政策，提高林农的经济收益

经过20多年长防林工程的建设，早期营造的林木已经郁闭成林，有的林分已经达到了近熟林或成过熟林，进入采伐期，为了获取更大的未来林地收益，林地经营者需要在不同阶段采取措施经营森林，但由于针对这类“工程林”如何经营利用的政策迟迟未出台，对于政策的不确定性，使林农不愿意投资经营森林，严重影响了森林综合效益的发挥，在一定程度上降低了林农造林的积极性。所以针对这部分“工程林”要按照《森林法》、《森林法实施条例》等法规进行严格管理，坚决制止毁林开垦，并在合理区划的基础上实行分类经营，纳入正常的森林资源管理体系。一是对于生态地位极为重要和生态十分脆弱的地区，如重要江河源头、江河两岸、重要湿地和水库和水土流失严重地区等，这部分“工程林”应当禁止采伐，纳入重点生态公益林范畴，进行生态效益补偿；二是对于其他“工程林”，应划分一般保护生态公益林，允许林农进行小面积的更新采伐以获取木材收益；三是对于“工程林”中的经济林，则纳入正常的经济林管理范畴。

4.2 大力营造混交林，提高工程建设质量

针对目前安徽省长防工程建设中造林树种单一、混交林比例偏低的情况，建议安徽各级林业主管部门一是用政策进行引导，加大对营造公益林、混交林的财政补贴力度；二是加强混交林造林技术的研究和推广应用，加大多树种混交林的造林比例，尤其要提高一些适应性强、防护效益好、且具有一定经济价值的乡土阔叶树种混交造林的比例，以改善大面积营造纯林的局面；三是将营造混交林作为作业设计评审、工程建设质量考核的一个重要指标，以此来推动全省的混交林造林；四是广泛开展多形式、多层次的营造林技术培训，提高造林施工质量和管理人员的综合素质，建立相对稳定、具有较高业务素质的造林专业队伍。

4.3 充实乡镇林业技术力量，确保全省“双增”目标的实现

原国务院副总理、全国绿化委员会任回良玉强调，实现新阶段林业发展的战略目标，推进林业跨越式发展，必须坚持走科教兴林、人才强林的道路，把推进科技、教育和培养人才贯穿于林业发展的全过程。随着安徽长防工程实施的不断深入，林业管理任务十分繁重。目前基层林业技术人员数量少，年龄老化，而且待遇相对较低，严重影响了林业基层队伍的稳定。建议各级政府在条件许可的情况下恢复乡镇林业站的设置，增加人员编制，或在没有机构和人员编制的情况下，在生态建设投资中专项列入基层专职人员的经费和各项管理经费。县（市、区）林业主管部门应积极制定相关的优惠政策和措施，逐步吸收大中专毕业生，或向社会公开招聘专业、有一定工作经验的林业技术人员，充实到乡镇林业队伍中。同时有针对性地加强林业基层队伍技术人员的技术培训和技术指导工作，使基层林业技术人员业务素质得到全面提高。

4.4 建立营造林信息管理平台，加快“数字林业”建设进程

长期以来，长防工程的管理一直停留在传统的手工操作管理层面，管理手段滞后，信息的透明度和共享性差，系统性、科学性不强，影响了工程的建设质量和管理水平，与当前快速发展的生态建设形势极不适应。各地在工程建设中大力提倡运用GPS定位等技术，并尽快建立营造林质量管理信息平台。将营造林小班空间信息、面积、种苗、整地、栽植、成活率、保存率等相关基础信息录入地理信息系统，并与林地一张图的管理、更新紧密联合起来。实现信息统计、查询、核实、对比的自动化和信息共享，实现营造林质量动态监管，减少工程管理成本，提高工程管理效率。

[1] 余遵本，郑亮.安徽长防林建设回顾与分析.中国林业[J]，2001，(10):38.

[2] 吴华章，谢庆胜，张来平，刘正芳，潘丹.安徽省土地利用现状及趋势分析. 灾害学[J] . 2001，16(4):87-88.

[3] 陶亮. 安徽森林资源现状及其发展思路.安徽农业科学[J].2004，32(1):186-187.

[4] 邱辉，余建安，秦国伟. 安徽省林业 “十一五”建设成就分析及“十二五”发展目标的研究. 安徽林业科技[J]，2011，37(2):49-52.

[5] 陈晓萍，何友军，陈志阳，田伟政.湖南省长江防护林体系建设的现状与构想. 湖南农业大学学报(社会科学版)[J]，2001，2(2):73-74.

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2013-06-30