基本药物带量采购分析

敬志刚陈永法叶正良

（1中国药科大学，江苏南京211198；2天津天士力之骄药业有限公司，天津300410）

基本药物带量采购分析

敬志刚1陈永法1叶正良2

（1中国药科大学，江苏南京211198；2天津天士力之骄药业有限公司，天津300410）

本文对基本药物集中招标采购的带量采购进行了探讨，分析带量采购在基本药物集中招标采购中应用的优势，通过“量价挂钩”等方式，达到合理降低药品价格的目的；并分析了“一品三剂型两规格”和“单一货源承诺制”可能导致货源过于集中，难以满足多样用药需求等问题。并针对问题提出改善思路及相关建议。认为带量采购整体上利大于弊，对于完善基本药物采购机制有积极作用。

基本药物；带量采购；采购机制

基本药物制度是我国医药卫生体制改革的一项重要举措，目的是保证基本药物足量供应和合理使用，保障群众基本用药权益，减轻群众用药负担。基本药物集中招标采购（以下简称招标采购）是基本药物制度的重要组成部分，自实施以来取得了较好的成效，但同时浮现出诸多问题。近年来，各地对基本药物招标采购制度积极探索，提出了一种新的采购模式——带量采购，为完善我国基本药物招标采购制度提供了一条新思路。

1 目前基本药物招标采购存在的突出问题

1.1 最低价评标原则，加剧医药市场恶性竞争

我国基本药物集中招标采购制度尚未完善，评标方法和评标体系也不够科学合理。2010年11月，国家出台《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》，鼓励各地采用“双信封”招标制度，此后大部分地区以“双信封”制度为基础进行基本药物招标采购[1]，在具体实施过程中不少地方采用最低价评标中标原则，加剧了医药企业的恶性竞争[2]。部分医药企业为求生存，抢占有限的市场份额，以低于成本的价格参与竞争，使基本药物招标很大程度上演变成了价格之争。一些企业投入大、质量优的产品难以在价格竞争中取得优势，被迫退出市场。这样不但不能发挥市场“优胜劣汰”的功能，反而打击了优质企业的积极性，一些劣质企业则获得更大的生存空间，使得医药市场竞争环境恶化。

1.2 部分中标产品质量难以保障

实行基本药物招标采购的最初目的是为了获得质优价廉的药品，但现行招标模式在具体实施过程中却偏离了“质量优先，价格合理”的原则[3]。现行招标过程中重价格、轻质量的问题普遍存在，使药品的利润空间急剧下降，个别企业尤其是实力不够雄厚的小型企业为了维持生计，降低成本，不惜铤而走险，在药品生产环节以次充好，减少工艺步骤或者压缩必要的质量控制成本，直接影响了药品的安全性和有效性，使得部分基本药物存在着巨大的安全隐患。

1.3 量价挂钩出现落空

基本药物招标采购的最终目的是在保证药品质量的前提下，合理降低药品价格。各地在招标采购过程中也是更多地从药品价格方面进行考虑来制定相关政策，而对药品采购数量的问题不够重视[4]。尽管许多省份在招标文件中要求明确采购数量，但在执行过程中并未落到实处，导致企业难以确定合理的投标价格。一些企业因报价偏高被淘汰出局，还有一些企业低价中标后因为成本过高而无力维持生产，使药品生产企业的积极性受到打击。另外，采购数量不明确，对中标企业制定合理的生产计划造成一定影响。

1.4 部分基本药物出现供应短缺现象

目前，我国基本药物招标采购评标标准还是以价格为主。许多地区依然采用最低评标价中标原则，评标过程缺乏对企业供应能力的考核。由于过分强调价格，导致市场竞争失衡，一些原本价格低廉的经典优质药品在招标中失去竞争优势，被迫退出市场，出现老药供应短缺现象。另一方面，有的企业为抢占市场而虚低报价，在原料等各种成本上升后，难以持续供货，无法满足消费者的用药需求。

随着基本药物招标采购制度的不断完善，近年来引入了一种新的采购模式——带量采购，这种模式在一定程度上缓和了目前招标采购普遍存在的问题，对改进基本药物招标采购制度有着积极作用。

2 基本药物带量采购的特点分析

药品招标“量价挂钩”[5]是世界卫生组织药品集中采购的规范，依据国际通行做法，药品集中采购的中标价格应和采购数量、回款时间以及配送半径相结合，采购批量越大、回款时间和配送半径越短，价格就应该越低。我国的基本药物带量采购，就是在基本药物招标时兼顾药品中标价格和采购数量，做到量价挂钩，把需求集中起来，通过“量”的方式，达到合理降低药品价格的目的。

我国药品带量采购起源于上海“一品一规一厂一配送”的闵行采购模式，后来被安徽省进一步发展完善，最终形成以“量价挂钩”、“单一货源承诺制”和“一品三剂型两规格”为主要特点的基本药物带量采购模式[5]。香港特区政府药品招标采购中，对用量稳定，每年支出超过100万港币的药品，实施“中央”供应合同采购[6]，承诺使用量，通过制定采购量以获得最佳优惠，多年来实施效果良好。安徽省在基本药物招标过程中也采用了带量采购，但是由于经验不足，对药品用量估算失误，导致预算采购量和实际采购量差距较大[7]，使得带量采购没能很好地实施。

2.1 量价挂钩

量价挂钩是指招标前公布投标药品的采购数量，生产企业可以按照采购数量进行成本核算，提供合理的报价，此举意在通过市场份额换取药品价格的降低。

2.2 一品三剂型两规格

一品三剂型两规格是指按照标准品种、剂型、规格确定招标基本药物的品种、剂型和规格，原则上一个品种三种剂型，每种剂型对应的规格原则上不超过两种。这项措施大大减少了供应商的数量，提高药品供应集中度。

2.3 单一货源承诺制

单一货源承诺，指原则上一种基本药物的品规只中标一家药品生产企业，即该企业获得全省所有基层医疗卫生机构的市场份额。对采购需求量大的基本药物，按人口、交通以及采购数量，将全省划分二至三个区域分别招标采购，确保中标企业获得采购区域内的所有市场份额，每个基层医疗卫生机构使用的基本药物（具体到规格）有且只有一家企业供应。单一货源承诺制使多家企业供应“量”的分散转变为一家企业供应“量”的集中，也是带量采购“以量取利”的一种方式。

3 基本药物带量采购的优势探讨

3.1 优胜劣汰，加速行业整合

带量采购在招标采购过程中增加了对采购数量的约定，使中标价格和采购数量紧密联系起来。这种方式不再单纯以价格作为评价标准，以前单靠价格取胜的企业将不再具有竞争优势。实力较强的企业可以根据所要供应的品种数量，组织批量生产与规模销售，通过量的提升来降低生产经营成本，合理降低投标价格，同时凭借其供应能力和产品质量上的优势，更有可能在竞争中取胜。这样，会促进许多中小企业成为大企业的子公司，使优质企业做大做强。同时，劣质企业必然会被市场机制所淘汰，使资源重新整合，得到更合理的配置，促使医药行业更加健康的发展。

3.2 规模效应，有效降低药品价格

“以价评药”的评标标准将中标价格压得很低，没有太大的利润空间，很多企业难以接受。带量采购推行“量价挂钩”，就是基于在基本药物招标采购中对所需药物的具体剂型、规格和质量要求进行了明确告知的前提下，以数量优势谋求价格上的优惠。从经济学的角度来说，量越大，平均在单个产品上的管理费用、原料采购成本必然会下降。对中标的供货企业而言，虽然主动把价格降了下来，但质优价廉的药品却能获得销量的上升，通过量的提升来降低生产经营成本，既有效降低了药价，又保证了企业合理的利润空间，最终实现以量取利的经营目标。同时，“单一货源承诺制”使中标药品生产企业占据绝对市场份额，配送企业为获得大额配送订单将会主动降低费用，流通成本降低，使药价进一步下降。

3.3 保障供应，减少恶性竞争

药品带量采购引入采购数量的约束，有利于企业制定合理的投标价格，同时也是对企业药品供应能力的考核，评标时在价格的基础上兼顾供应能力和药品质量。企图单纯压价的企业将会被淘汰出局，从一定程度上减少了医药行业的恶意竞价，“一品三剂型两规格”和“单一货源承诺制”也在一定程度上减少了产品同质化的市场恶性竞争，使得回扣等促销方式失去了土壤。带量采购评标过程兼顾了企业供应能力，能够在一定程度上保障中标企业的药品供应量，满足人们的用药需求。

4 基本药物带量采购可能存在的缺陷分析

4.1 存在地方保护主义

地方保护主义是药品招标采购过程中普遍存在的问题，为了保护本地企业利益，地方在制定基本药物招标采购政策时，往往附加一些对本地企业有利的条款[8]。带量采购采取“单一货源承诺制”，中标企业对供货区域内市场份额具有绝对占有率，这无疑会引发地方保护主义。各地在实际操作中，可能会根据本辖区的采购量，更多地从区域保护的角度来选择本地药品生产经营企业，不利于推动基本药物的规模化、集约化生产与经营，影响群众使用更加质优价廉的基本药物。

4.2 难以满足多样的用药需求

带量采购按照“单一货源承诺制”的要求，中标企业获得采购区域内的所有市场份额，这样在保障药品供应，使中标企业达到以量取利的目的的同时，也容易造成行政上的市场分割和垄断。而采购区域医疗机构的药品只由中标企业供应，难以合理满足城乡居民和不同等级、不同类别医疗机构的用药需求。

4.3 存在一定的用药风险

基本药物带量采购 “一品三剂型两规格”和“单一货源承诺制”成功地将药品供应量集中起来，为基本药物“量价挂钩”、“以量取利”奠定了基础。但是，这也蕴藏着一定的用药风险。按照规定，采购区域医疗机构使用的所有基本药物（具体到规格）有且只有一家企业即中标企业进行供应，这样会导致货源过于集中，一旦中标企业在进行大规模生产的过程中不能保证药品质量，将会给供货区域的群众带来较大的用药风险。

5 完善基本药物带量采购模式的建议

5.1 完善招标采购制度，净化竞争环境

现行的基本药物招标采购政策是省级药品集中采购部门独立做出的行政决策，地方政府具有相当大的权力，在招标采购过程中极易产生地方保护主义。因此，在推行以省为单位集中招标采购的同时，应该尽快制定出国家统一的标准和规范，并对各地执行过程进行有效监督，同时从法律的层面上加强规范实施的强制性和约束性，保证购销合同有效实施。另外，建立和完善监控体系[9]，增加基本药物招标采购过程的透明度，同时减少政府干预，在招标过程中充分发挥市场的竞争机制，真正做到公开、公平、公正。

5.2 加强招标采购中的信息管理

带量采购，关键是作出了采购数量的承诺，药品生产企业也是以此作为依据，进行成本核算。如果承诺的采购数量和实际的采购数量相差太大，会导致药品供应不足或者药品生产过剩的现象。前者影响消费者的用药需求，后者则造成货物积压和资金捆绑，给企业带来损失，因此，确保采购数量的准确性尤为重要。各省应当对已建立的基本药物招标采购平台进行优化完善，加强监督管理。基层各医疗机构应参考前两年各类药品实际用量合理申报下一年采购数量，然后由招标采购机构对信息进行汇总，形成比较准确的统计数据。并且针对产品的生命周期，分析用量数据，尽量确保数量承诺的准确性和实际可行性，保证带量采购更好地实施。

5.3 对基本药物实施分级采购

我国人口众多，分布较广，各区域用药需求不一，以省为单位整体实施带量采购难以满足多样的用药需求。因此，可以根据各地用药的不同需求，实行分级采购。把用药需求相近的区域划分为一个等级，这样整个省划分为不同等级的几个区域，然后按区域分别进行基本药物招标，实行带量采购。同时，适当扩大基本药物招标的范围，这样既能保障药品供应，又能满足不同地区的用药需求。

5.4 针对具体情况，实施分类采购

药品带量采购，就是把需求集中起来，通过“量”的方式，达到合理降低药品价格的目的。驻江西省卫生厅、北京市卫生局、宁夏回族自治区卫生厅纪检组联合调研组指出，带量采购应选择临床常用且使用量较大的药品以及临床必需、临床短缺、用量不确定的药品进行试点[10]。在具体实施过程中，各省应当对基层医疗机构近几年各类药品采购数据进行统计分析，然后根据基本药物的不同情况，采取不同的采购方式。对价格较高，采购数量较大且用量比较稳定的药品，采用竞价方式进行采购；对独家生产的基本药物，采用与药品生产或批发企业单独议价的方式进行采购；对用量较小且临床必须的特殊用药、抢救用药或临床常用的廉价药品以及采购价格已经基本稳定的基本药物，采用询价或定点生产的方式进行采购。这样，以带量采购为整体指导原则，具体过程采用多种采购方式，在一定程度上降低了药品价格，同时也能更好地满足消费者的用药需求。

5.5 加强监管，保障药品质量

药品是一种特殊的商品，质量好坏直接关系到人们的生命健康，因此带量采购“量价挂钩”中的“量”应当包含两层含义，一是药品采购数量，二是药品质量。为了保障药品质量，首先必须建立一支高素质、权威的评标专家队伍，评标过程中坚持“质量优先，价格合理”的原则，制定采购计划时可以邀请一定比例的基层医疗机构管理者参与。评标时应对企业的多项指标进行综合考察，包括企业生产规模、药品价格、药品供应和配送能力、市场信誉、药品质量抽检历史记录以及企业在以往招标采购中的表现等[11]。其次是构建完整的质量控制体系，中标企业应提供拟供货药品样品，经省药监部门检验合格后方可开始供货。对药品供应企业应实施动态监管，不定期进行现场检查和产品抽检，对药品质量不过关的企业实施惩罚。建立药品回收机制，对药品生产、流通和使用进行动态监控。规范购销记录，明确药品流向，以便药物出现质量问题时能够准确迅速的回收。

5.6 建立健全诚信和信息公开制度

建立健全信息公开制度[12]，增加招标采购过程中的透明度，对中标企业信息、基本药物采购价格以及采购数量等及时向社会公布。建立举报机制，鼓励新闻媒体、医药协会以及消费者对基本药物招标采购过程进行监督，积极营造一个公开、公平和公正的竞争环境。建立健全诚信备案制度，对药品质量不合格，不严格执行购销合同以及不按时供货的违规企业责令整改并进行诚信备案，作为下次招标时的评价指标。对于逾期未改，或情节严重的，直接取消来年招标资格，并向社会公布。

[1] 谢敬敏，张方，仲昭乾.基本药物招标采购存在的主要问题分析与建议[J].中国药业，2012，21（6）：1-2.

[2] 李思杨.药品集中招标采购存在的问题及对策[D].济南：山东大学，2008.

[3] 北京秦脉医药咨询有限责任公司.关于“药品集中采购”的研究报告[J].中国药事，2011，25（1）：16-24.

[4] 黄志勇.药品集中招标采购现状和发展浅析[J].中国招标，2010（22）：5-8.

[5] 马建忠.“量价挂钩”招标政策将覆盖全部药品[J].中国招标，2011（7）：15-16.

[6] 闫俊峰.香港特区药物采购策略与内地基本药物采购机制比较[J].中国药房，2011，22（20）：1855-1857.

[7] 翁仕友，王晨.基本药物招标尴尬安徽模式难以为继[J/OL].（2011-09-16）[2012-07-02].http://finance.sina.com.cn/chanjing/ sdbd/20110916/110810491995.shtml.

[8] 何芬华，力晓蓉.中国药品集中招标采购历程的文献研究：1999-2010[J].中国卫生政策研究，2011，4（4）：64-70.

[9] 张国庆.药品集中招标采购何以陷入尴尬[J].中国医疗保险，2010（2）：55-56.

[10] 韩璐.带量采购宜从两类药品试点[N].健康报，2012-02-01，（001）.

[11] Huff-Rousselle M，Burnett F.Cost containment through pharmaceutical procurement：a Caribbean casestudy[J].Int J Health Plann Manage，1996，11（2）：135-157.

[12] 边吉.明确采购主体坚持量价挂钩和质量优先——国办印发《关于建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》[J].中国医疗保险，2011（1）：53-55.

Discussion on the Procurement of Essential Medicines with Target Quantity

Jing Zhigang1，Chen Yongfa1，Ye Zhengliang2（1 China Pharmaceutical University，Jiangsu Nanjing 211198，China；2 Tianjin Tasly Pride Pharmaceutical Co.，Ltd.，Tianjin 300410）

In this paper the procurement of essential medicines with target quantity in centralized bidding and purchase of essential medicines was discussed and the advantages of this procurement mechanism were analyzed.The approaches were applied such as“the linkage of quantity and price”to reduce the drug price in centralized bidding.The possible problems were analyzed such as the excessive concentration of supply and the difficulty to meet the various needs of medication，which may be caused by the exiting situation of“one product with three dosage forms and two specifications”and“sole source commitment”.Ideas and suggestions for the improvement were put forward to solve the problems.It was considered that procurement with target quantity showed more benefits than its disadvantages as a whole and it will play an active role in improving the procurement mechanism of essential medicines.

Essential Medicines；Procurement with Target Quantity；Procurement Mechanism

10.3969/j.issn.1672-5433.2013.07.002

2012-07-02）

敬志刚，男，在读硕士。研究方向：药品注册。E-mail：jingzhigang1988@sina.com陈永法，男，博士，副教授。研究方向：国内外药事法规。通讯作者E-mail：cyf990@163.com