民办高校实施教育问责制若干理论问题研究综述

林 峰

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

政府适当放开高校收费自主权后，我国民办高校曾出现收费连续上涨的局面，加上部分高校教学资源配置不够合理、质量意识不强、办学效益不高，引发了社会各界对民办高校的众多质疑和不满，问责声不断。民办高校必须积极应对来自出资者、消费者和媒体公众等的问责，履行说明责任的义务。胡锦涛同志在全国教育工作会议上指出:探索教育行政执法体制机制改革，完善督导制度和监督问责机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第六十五条明确指出:“完善督导和监督问责机制，要严格落实问责制。”《民办教育促进法》规定了“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”的条款。近年来，我国学术界也逐渐认识到该问题的重要性，并基于民办高校的发展现状，就实施问责制的有关问题开展了研究。

一、民办高校发展现状及问责制的提出

自上世纪80年代末以来，特别是第三次全国教育工作会议后，国内教育事业机制和体制不断创新，改革向纵深发展。作为高等教育领域改革重要组成部分的民办高等教育，在我国得以恢复并迅猛发展，成为我国高等教育的一支生力军。2010年底，民办高校数占全国普通高校总数的25.3%，在校生数占全国高校学生总数的15.9%。①以上数据来自《2011年全国教育事业发展统计公报》。教育部副部长鲁昕认为，民办教育的蓬勃发展，扩大了教育资源总量，增加了教育选择机会，促进了教育投入体制改革和办学管理体制创新，增强了教育发展活力，在提高教育公共服务水平、满足人民群众多样化教育需求等方面发挥了积极作用，为实现教育事业的整体跨越和经济社会的发展进步作出了重要贡献。②引自鲁昕在中国民办教育发展大会上的讲话(2010年11月7日)。钟秉林等认为，民办高等教育有力地推进了我国高等教育大众化的进程，缓解了高等教育投入不足的矛盾，满足了人民群众多样化的高等教育需求，为社会培养了一大批实用型人才，并提供了一部分就业岗位。①钟秉林、赵应生、洪煜等:《抓住历史机遇 化解深层矛盾 促进健康发展——我国民办高等教育改革与发展探析》，《中国高等教育》2010年第23 期，第13 页。

民办高等教育在迅猛发展的同时也暴露出不少问题。鲁昕认为，目前民办高校在市场监管、政府服务以及学校权利等十个方面存在问题。②引自鲁昕在中国民办教育发展大会上的讲话(2010年11月7日)。刁玉华认为，基于民办高校办学主体的非官方性、办学经费的自筹性、法人地位的特殊性和管理决策的自主性等，其管理与公办高校有诸多不同，外部要营造规范、引导、扶植、督导和评估等环境。③刁玉华:《民办高等学校管理问题探析》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4 期，第163 页。闫铼峻认为，民办高校在它的发展过程中遇到了产权界定不清、法人治理结构不完善、筹资困境、成本分担机制缺失以及社会对民办教育的不公平待遇等问题。④闫铼峻:《当前民办高校发展中存在的主要问题和研究对策》，山东师范大学，2008。冯淑娟认为，民办高校缺少有效的监督机构，内外部监督机制不健全，相关利益人各行其是。⑤冯淑娟:《论建立和完善民办高校法人治理结构》，《黑龙江高教研究》2008年第8 期，第127 页。

为解决民办高校在发展过程中存在的内外部问题，许多专家和学者将研究视角转向了教育问责制。徐绪卿认为，管理体制改革是民办学校可持续发展的重要命题，问责体系要及早构建。⑥徐绪卿:《新时期中国民办高等教育理论研究》，浙江大学出版社2010年版，第294 页。冯德善认为，民办高校决策与责任必须相统一，决策行为与决策监督必须同步，要完善评价科学民主决策效能的问责决策机制，使之成为加强和改进民办高校决策效能的有效方式。⑦冯德善:《民办高校决策机制建设研究》，《中国电子商务》2009年第9 期，第43 页。

问责制发轫于20世纪70年代的美国，并成为西方政府与社会监督、管理高校的一项重要手段。1970年，美国总统尼克松在向国会所作的教育通报中首次明确提出“问责”，其内容主要分为经济问责、学校监护问责、学校专业水平问责、大学预备问责和学生实际学业成绩与资源利用关系。问责由三个要素组成:问责者、应负责任者和责任的内容，即谁来问责、谁来负责以及所问和所负的责任是什么。具体到高等教育领域，问责者是指高等教育机构的各利益相关者(政府机构、基金组织、中介组织、学生组织、与雇主相关的组织、赞助机构、专业机构、媒体、与教师相关的组合和工商业界等)，负责者是指高等院校自身，责任的内容则是指高校利益相关者的利益诉求。马丁·特罗(Martin Trow)将教育问责制阐释为教育组织按照法律和道德要求，“向他人汇报、解释、证明和回答教育资源如何使用的，并达到了什么效果”，⑧Jan Currie，Richard Deangelis，Globalizing Practices and Vniversity Responses:European and Anglo-American Differences，Praeger Publishers，2003，p.114.主要涉及谁负责，负有何种责任，向谁负责，通过何种手段和方法，结果如何。问责制之父里昂·莱森格(Leon Lessinger)认为，日益增长的教育成本、部分学生成绩低下和大规模联邦教育补偿计划是学校实施问责制的主要原因。⑨李树峰:《教育问责制:美国的经验及启示》，《外国教育研究》2006年第4 期，第67 页。可见，问责制的核心是通过一系列制度，体现一种权力、责任和义务的平衡。

从教育问责发生的背景来看，20世纪70年代的美国刚刚经历了教育规模的迅猛扩张，转而开始寻求教育目标的实现。美国教育研究专家Berdahl R O 指出，教育问责的中心是“设计迅速有效的治理系统以规范学校资源的流向和管理人员的决定”⑩张苏:《责任与效益——美国高等教育新问责制的兴起、发展和趋势》，《比较教育研究》2008年第7 期，第85 页。。这种背景与我国当前情况有许多相似性。

二、高等教育成本分担机制是民办高校实施教育问责制的先天和必然土壤

教育问责制度在我国的缘起有着深刻的背景。改革开放后，政府大包大揽的办学格局有所打破，实施教育成本分担机制成为高等教育领域改革的重要内容。1989年，国家教委等三部委联合发出《关于普通高校收取学杂费和住宿费的规定》，从政策上肯定了高等教育实行成本分担和成本补偿制度。1992年，我国高等教育开始较大范围地推行招生收费制度改革，自费学生的比例得到提高。1994年，国家颁布的《中国教育发展和改革纲要》明确指出:“高等教育是非义务教育，学生原则上均应缴费”，由此推动了高等教育成本分担机制的日趋成熟。1997年全国范围内高校普遍“并轨”，我国高等教育全面实行收费制度，实现了经费来源的多渠道。高等教育成本分担机制的建立，意味着教育消费市场的正式确立，这对教育的供需双方及其运作模式等产生了深刻的影响。按照“谁付费，谁受益”的原则，国家财政性教育经费、社会团体与公民个人办学经费、社会捐资与集资、收取学杂费及其他教育经费等经费来源渠道使政府、社会、家庭、个人乃至一些企业成为高等教育成本的分担者，并产生各自不同的利益诉求。张燚等较好地阐述了高校利益相关者理论及其发展趋势。①张燚:《高校利益相关者理论的研究现状及趋势》，《高校发展与评估》，2009年第6 期，第16 页。目前，教育成本分担机制的实施在实践上日益深入，理论研究也同步推进，论著丰富、成果斐然。如:甘国华从理论和实践两个层面深入研究了教育成本分担机制;②甘国华:《高等教育成本分担研究——基于准公共产品理论分析框架》，上海财经大学出版社2007年版，第74 页。周丽华对高等教育成本分担机制的形成运行进行了探析;③周丽华:《高等教育成本分担机制探析》，《漳州职业技术学院学报》2005年第4 期，第38 页。杨琳等研究了教育公平与效率的关系;④杨琳、杨春宝:《论教育公平与效率》，《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1 期，第89 页。王小兵等研究了教育成本分担理论的局限性;⑤王小兵、刘俊学、周甜甜:《高等教育成本分担理论及其局限性》，《株洲师范高等专科学校学报》2006年第4 期，第76 页。毕宪顺⑥毕宪顺:《效率优先兼顾公平——改革和完善高等教育收费制度》，《淄博学院学报》2001年第4 期，第79 页。和杜静⑦杜静:《我国高等教育收费制度对教育公平的影响及对策》，《华中农业大学学报》2004年第4 期，第93 页。从效率与公平的视角审视了高等教育的收费制度等。另外，甘国华、唐祥来在2007年分别出版了《高等教育成本分担研究——基于准公共产品理论分析框架》和《高等教育成本分担:制度创新与发展趋势》等专著。

近年来，民办高校教育投资规模日趋庞大，办学经费来源渠道日趋多元，随之带来的是学校社会关系和内部组织的日益复杂化。高校也与政府一样，在公众的监督下承担相应的责任，无法回避诸如教育质量评价、教育资源配置是否合理等问题。当大学承担的社会责任日渐增多时，问责就不可避免。同时，许多学生、家长的需要和愿望并没有得到满足，有些民办高校提供的教育教学服务的质量和水平还有每况愈下的趋势。另外，高收费引发了贫富悬殊进一步拉大、社会消费得以抑制、教育公平得不到贯彻以及师生价值观遭受扭曲等问题，使民办高校备受社会关注，问责声四起。对此，刘春花提出要从问责民办高等教育的主体——学生、教师、学校与学生家长等利益相关者的视角来审视和评判民办高校的质量。⑧刘春花:《利益相关者视角中的大学教学质量评价标准体系构建》，《黑龙江高教研究》2009年第11 期，第21 页。刘尧认为，评价我国民办高等教育的质量，应鼓励非官方中介机构的参与，以减少政府与民办高校、民办高校与社会之间的沟通障碍。⑨刘尧:《我国民办高等教育的挑战、问题与发展机遇》，《教育研究》2004年第9 期，第71 页。2010年，北京大学教育学院郭建如在第四届中外民办高等教育发展论坛演讲时指出，要研究民办高校、民办高校举办者与政府之间的互动框架。⑩该论坛在浙江树人大学召开，笔者有幸参会。

三、国内学者对教育问责制作用的研究

近年来，问责的理念及问责体系在我国行政改革中逐步引入并渐渐进入教育领域，专门深入研究西方问责制有关思想和理论的学者不乏其人。如:冯遵永⑪冯遵永:《美国高等学校问责制形成动因及启示》，《煤炭高等教育》2006年第6 期，第66 页。、李树峰⑫李树峰:《教育问责制:美国的经验及启示》，《外国教育研究》2006年第4 期，第67 页。和张苏⑬张苏:《责任与效益——美国高等教育新问责制的兴起、发展和趋势》，《比较教育研究》2008年第7 期，第87 页。等从问责制的概念谈起，研究了美国高校问责制的形成原因及其对我国的借鉴和启示;高耀丽研究了英国高等教育问责制实施的情况。⑭高耀丽:《英国高等教育问责制度及其启示》，《民办教育研究》2006年第2 期，第53 页。对教育问责制作用的研究，可以归纳为以下三个方面。

1.民办高校实施教育问责制是呼应利益相关方诉求的必然选择。阎凤桥认为，大学组织的专业化特征一方面要求增强大学的自主性，减少外界的干预;另一方面又要求大学能够有社会良知，履行不可推卸的社会责任。因此，治理大学的核心问题，就是要处理好大学的自主性与社会责任之间的平衡关系。⑮引自阎凤桥《经济转型期中国民办高等学校组织特征实证研究总报告》。董圣足指出，引进舆论监督机制，不仅是督促民办高校依法办学、规范管理的有力手段，也是保障公众知情权，维护包括受教育者在内的学校利益相关者的重要方式。①董圣足:《浅论民办高校监督制度的构建》，《教育与职业》2010年第2 期，第3 页。吴安新等认为，问责制加强了高校与政府、社会等外部利益相关者之间的沟通，使高校教育责任更加明确，职责履行更加有力。同时，问责制的引入促进了高校管理制度的规范和制度实施的有效性。②吴安新、邓江凌:《政府和社会力量参与高校治理问题研究》，《现代教育管理》2012年第3 期，第54 页。郑晓娜指出，高等教育在社会发展过程中肩负着服务公共利益、实现社会公平的责任;承担着教书育人、传播知识的责任;担负着社会监督、实现社会公众受教育机会平等的责任，这些都要求我们引入问责制度加以约束与监督。③郑晓娜、王迪:《实行问责制是高校管理之重》，《管理观察》2008年第11 期，第116 页。民办高校作为一个非营利性的社会组织，李虹认为社会问责和评估制度的完善是实现非营利性组织他律和自律地监督、保证其有较强社会公信力的重要途径。④李虹:《论非营利组织社会公信力的建设》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1 期，第32 页。实施问责制度，正是通过汇报、解释、证明等方式来确保政府部门、社会机构或个人对民办高校经费来源及其使用效果的监督，并确保能有最大的公平性和效率，以建立利益相关者共同治理的管理模式。

2.民办高校实施教育问责制是强化高校内部管理的重要手段。张剑波指出，要建立、培育和完善中介组织，对民办高校进行监督、评估，以丰富问责者的主体。⑤张剑波:《民办高校可持续发展研究》，国防科技大学出版社2007年版，第210 页。褚宏启认为，问责制对于问责对象的行为具有良好的导向、监督和校正功能，是一种有效的管理手段。⑥褚宏启:《论教育发展方式的转变》，《教育研究》2011年第10 期，第3 页。毛玉兰分析了高校管理问责体系的构建与运行，认为要健全学校管理工作规范，完善党内民主监督和问责机制。⑦毛玉兰:《高校管理问责体系的构建与运行》，《学校党建与思想教育》2008年第5 期，第50 页。陈彧洁等从高校管理的视角研究了问责制的作用，指出要制定相应的制度规范，建立健全奖惩机制，促使高校教科研等各方面信息的公开，在全社会形成一种“问责价值取向”。⑧陈彧洁:《问责制与美国高校管理》，《高校教育管理》2007年第3 期，第59 页。通过问责制，将绩效考核与责任追究纳入民办高校内部管理体系，树立竞争和市场机制，有助于其组织结构、权力分配和资源配置走向合理化和科学化，成为内部管理体制改革和创新的必然条件。

3.民办高校实施教育问责制是构建现代大学制度的现实途径。构建现代大学制度，是民办高校可持续健康发展的必由之路。问责制是高校构建现代大学制度、提升高等教育整体水平的关键。从建立现代大学制度的角度而言，无论是正确处理大学与政府、社会之间的关系，还是完善内部管理体制，问责制的引入都是一个必然的选择。没有问责的大学制度不是真正的现代大学制度，没有问责的大学制度也不能从根本上推动大学为着实现其使命而实施深刻的革命，也就不会从整体上提高我国的高等教育质量。周湘林等认为，无论是提高资源利用效益，还是为高等教育质量提供保障，促使大学担负起应有的社会责任，都提出了建立现代大学制度的要求。⑨周湘林:《中国高校问责制60年——新制度主义视角的透视》，《现代大学教育》2010年第1 期，第32 页。沈慈云指出，民办高校要在探索和建立优质高校的现代大学制度方面先行一步，创新、建立与管理体制相适应的决策，执行、监督有机结合的权力制衡机制，运行执行机制、监督约束机制和权益保障机制。⑩沈慈云:《内部管理创新:民办高校体制机制优势增发的现实选择》，http://blog.sina.com.cn/s/biog_83720ff60100royc.html。王晓松等认为，近年来，随着民办高校的发展及外部竞争的加剧，构建现代学校制度，提高科学管理和监督水平越来越必要和迫切。⑪王晓松、陈恩伦:《浅析我国民办高校的监督机制》，《经济理论研究》2009年第2 期，第116 页。1罗云指出，现代大学制度需要研究和解决的基本问题在于平衡大学与政府的关系、完善大学与社会间的关系、规范大学与大学的关系以及提高大学自身的管理水平。⑫罗云:《建立现代大学制度，提高大学管理水平》，《天水师范学院学报》2005年第1 期，第127 页。教育部教育发展研究中心马陆亭等认为，构建现代大学制度应科学界定政府与大学的关系，有效设计外部对大学治理的参与，明晰内部治理结构，并以规范性的章程作保证。这有利于解决民办高校与政府以及其他公共服务之间的要求，帮助民办高校在自治和社会责任之间寻找到恰当的平衡点。因此，张继明等认为，建立外部问责制应该是现代大学制度建设一个不可或缺的视角。⑬张继明、王洪才:《问责制视角下的大学管理制度变革——兼谈新建本科院校管理机制的转变》，《国家教育行政学院学报》2008年第10 期，第37 页。可见，问责制的实施，将促使民办高校进一步认清大学的本质与使命，从而践行社会责任。

四、结论

通过以上的文献整理与分析，笔者拟得出如下结论。

第一，目前国内对教育问责制的研究偏重宏观，对具体实施的路径探究不足。对于问责制在我国民办高校的实施，笔者在对相关资料和文献进行检索阅读和分析的同时，发现现有的研究大多停留在问责制概念本身及其在英美等国的兴起和发展情况，理论基础、作用、影响及意义等一般性的介绍较多，有些虽然能结合实际情况提出在我国教育领域施行问责制，但往往也以宏观分析为主，能围绕民办高校属性、结合具体问题展开深入研究并提出可行措施的明显不足，推动民办高等教育实践和改革的教育问责制实施路径的探讨更是少之又少。徐木兴等对高校教育问责实施途径有较为系统的分析。其微观的着眼点可以建立在以下几方面，如:促使民办高校的各项政策特别是教育收费政策更加科学合理，以切实提高教育公平;促使民办高校更加重视自身特色的凝练，改革培养目标、课程体系和教学方法，以切实提高教育质量;促使民办高校更好地处理规模与质量之间的矛盾，以切实提升高校资源的合理配置并发挥效率;促使教师努力培养职业道德，形成一支思想政治过硬、品德高尚、爱岗敬业和乐于助人的教育队伍，以切实提高师德师风水平;促使民办高校的运作和评价符合高等教育自身发展规律与行政管理运行机制，避免高校管理出现过度行政化，以切实增强高校发展的可持续性等。

第二，基于教育成本分担机制，以问责制为视角，对民办高校办学绩效的研究比较鲜见。高校问责的目的是通过汇报、解释、证明等方式来确保政府部门、社会机构或个人对高等院校的经费及其效果进行监督，以确保能有最大的公平性。从问责的角度，以教育成本分担机制为重点展开对教育公平问题的研究，是教育主管部门、教育政策制定者和高校管理者时刻要重视的现实问题。在对文献检索时笔者发现，对教育收费制度的现状和利弊等研究较为充分，成果丰硕，但对在民办高校办学绩效评价中引入问责制，并找到相关的影响因素和协同关系，这类研究比较缺乏。这方面可以进一步研究的空间很大，有待于学术界以改革创新的精神，以崭新的独特视角填补上述的缺憾。其积极意义和原创精神十分显著，对民办高校更好、更快发展的积极意义也是显而易见的。