由新《民事诉讼法》第55条反思检察机关公益诉讼的法律保障＊

梅 宏

（中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100）

2012年8月31日，全国人大常委会第十一届二十八次会议表决通过关于修改《民事诉讼法》的决定。公益诉讼正式入法，是本次修法的亮点之一。修改后的法律增加一条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定自2011年10月的“一审稿”至2012年4月的“二审稿”，再到2012年8月的“三审稿”，先后采用“有关机关、社会团体”、“法律规定的机关和有关社会团体”和“法律规定的机关和有关组织”三种措辞。但是，仅依本法的文义解释，我们无从确认检察机关是否属于可以提起公益诉讼的“法律规定的机关”。根据近四年我们在山东、福建、上海、云南等地多家人民检察院所做的调研，我们发现，检察机关公益诉讼的司法实践历经十余年①早在2003年，山东省乐陵市人民检察院就对金鑫化工厂严重污染环境的违法行为提起环境民事公益诉讼。同年5月获法院支持。近年来，四川省阆中市人民检察院、贵州省贵阳市人民检察院、江西省新余市渝水区人民检察院、广州市番禺区人民检察院和江西省星子县人民检察院为维护环境正义，先后向法院提起环境公益诉讼。，至今仍因立法支持不力而难行；当前立法的迟缓犹疑，与理论研究的滞后不无关系；检察机关公益诉讼的先行实践期待理论解疑、立法进一步明确、法律解释细化规定。

一、检察机关在司法实践中遇到的现实困难与理论困惑

由于上位法对公益诉讼制度缺少详细规定，我国检察机关提起环境公益诉讼的原告主体资格、受案范围、环境损害评估及其举证责任、法律程序、诉讼费用承担和案件执行等问题存在法律适用上的模糊或空白。“检察机关提起环境公益诉讼需要立法支持。”这是调研期间我们听检察官说得最多的话。然而，有关公益诉讼的理论研究在我国尚不成熟，诸如“什么是公益诉讼？”、“公益诉讼究竟解决什么问题？”等还未形成明确的认识。一线法律工作者遇到的理论困惑与现实困难，使检察机关提起环境公益诉讼的业务不仅难以推广，即便是有意开展此类创新型业务的云南省、山东省人民检察院，也只能摸索着前进。②为创新民行工作，山东省人民检察院设立民行二处，专门负责诸如公益诉讼等新型民行检察工作的开展。2009年11月28日，山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》，将检察机关提起刑事附带民事诉讼、开展公益诉讼以及行政执法检察监督工作明确列入决议，体现了山东省检察机关探索开展公益诉讼的力度和效果。

受法律规范对人民检察院行使检察权范围和方式限定的影响，人民检察院在职能部门设置及人力资源配置等方面存在“重刑事、轻民行”的情况。目前，无论是人员还是资源配置，民事行政检察部门在人民检察院中都不占优势，其利用有限的资源应对传统业务已经捉襟见肘，更难开展公益诉讼。工作量与人员配置比例的不协调使检察官在开展全面监督民事行政违法行为的工作时已力不从心，更难顾及公益诉讼这类新型业务。公益诉讼特别是环境公益诉讼案情复杂，涉案面广，诉讼时间长，占用资源多，诸多困难导致检察机关难以提起公益诉讼。由于人民检察院的原告主体资格在现行法中尚无明确规定，又因检察机关提起环境公益诉讼需要人力、物力和财力保障，检察机关高层领导不免担心提起的环境公益诉讼案件久拖不决，影响检察官的其他业务工作，故其对这一业务创新大多持谨慎态度。环境公益诉讼案件的诉讼标的额往往巨大，相应的诉讼费高昂，这一情况也影响检察机关提起环境公益诉讼的积极性。联系近十年的案例，不难发现，一些地方人民检察院已提起的环境公益诉讼标的额较少，影响较小。

如果要求立法明确检察机关提起环境公益诉讼的原告主体资格，无法回避法律界一直热议的下列问题：

人民检察院依法对民事诉讼实行法律监督，再以原告身份提起环境公益诉讼，是否因其既担当“裁判员”又担当“运动员”而与民事诉讼的正当程序冲突，进而影响司法公正？③这一问题在法律界长期受到热议。例如，上海交通大学王福华教授著文指出，检察机关在民事诉讼中“检察监督者＋诉讼的发动者＋支持起诉者”这种三合一式的多重角色定位，使民事诉讼存在着潜在的角色紧张甚至是角色冲突的危险。参见王福华：《对我国检察机关提起民事诉讼的质疑》，载《上海交通大学学报》2003年第3期。另据《检察日报》2012年9月3日报道，《中华人民共和国民事诉讼法》第二次修正案通过后，全国人大内务司法委员会委员戴玉忠接受媒体采访时说，如果政府人员有渎职行为，检察机关可以立案查处，不必作为原告起诉，如担任原告，可能对被告不公平。“法律规定的机关和有关组织”依法可以提起公益诉讼，其相互之间有无法律上或实践中确定的起诉顺位？是否存在协调、联动机制？

私益诉讼中原告为个人利益而诉，可以结合个人利益实现的程度选择撤诉，或者与对方当事人和解，接受第三方主持的调解。人民检察院为保护环境公益而提起公益诉讼，其拥有对诉的处分权吗？检察机关可否撤诉？可否可接受调解、和解？对于检察机关提起的民事诉讼，被告可否反诉？这些理论上一直存在争议的问题，直接影响了检察机关提起环境公益诉讼的原告主体资格。有观点认为，对于检察机关提起的民事诉讼，被告不能反诉，因为检察机关是代表国家和社会公益提起的诉讼，对其反诉就是针对国家和社会的诉讼。［1］有学者追问，检察院处于反诉被告的地位时，其民事责任如何承担？检察机关以何种形式、用何财产来承担为民事裁判所确认的民事义务？这里不可避免地发生两难困境，禁止反诉会侵犯当事人诉权；允许反诉，则可能发生检察院不能承受之重。［2］

我国《民事诉讼法》规定了“谁主张谁举证”的举证责任分配原则。检察机关提起环境公益诉讼后，能否承担损害事实及其与损害后果之间因果关系的举证责任？有学者认为，“检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力”，因为“环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。”［3］

检察机关并无专门的经费来源保障其提起环境公益诉讼的诸项开支，其办案过程中如果适用普通民事诉讼规则，由检察机关在败诉后承担环境公益诉讼的诉讼费用，不仅会有现实的经费困难，也会影响其开展这类业务的积极性。

综上可见，检察机关作为环境公益诉讼的原告，从案件的受理到审理、再到判决的执行，从案件受理费用的缴纳及相关诉讼费用的承担模式，无不留给法学研究者不断的追问。

二、检察机关提起环境公益诉讼的法理分析

（一）检察机关提起环境公益诉讼的法理依据

我国《宪法》第129条规定，人民检察院的性质是“国家的法律监督机关”，履行法律监督职能。④职能（Competency）是指事物、机构本身具有的功能或应起的作用。机构的职能一般包括机构所承担的职权、作用等内容。根据《人民检察院组织法》第5条和《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，人民检察院的职权包括检察权，刑事侦查权，批准、决定逮捕权，提起公诉与支持公诉权、法律监督权。人民检察院不同于西方国家的检察机关仅是公诉机关，而是依法拥有多项职权的法律监督机关。既为法定的国家法律监督机关，就应当是国家和社会公共利益的代言人。在国家利益、社会公共利益遭受侵犯却乏有救济时，人民检察院为维护公益代表国家支持起诉或提起诉讼，是其行使法定职能的表现。尽管当前法律未对人民检察院提起环境公益诉讼作出明确规定，但基于宪法和检察院组织法的立法精神和司法实践，有理由也有必要对人民检察院的公益诉讼起诉权予以肯定。

回顾检察制度的产生、发展，虽然各国检察机关的设置和检察权的范围不尽一致，但是，各国检察机关本质上有相同之处，即检察机关作为“最高法律秩序代表”和“社会公益的维护者”，其基本职能是维护国家利益和社会公共利益。同时，检察权的国家性和社会性也赋予检察机关维护社会公共利益的权力，使其在维护国家利益和社会公共利益的诉讼中可以担当原告。巴西宪法中确立检察机关是国家法律监督机关，同时确立它是公益案件的起诉机关。我国澳门特区民事诉讼法也明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力。美国检察机关，作为拥有准司法权的特殊行政机关，一直以国家利益和社会利益代言人的身份出现。美国检察机关在环境执法领域的职能定位非常明确——即扮演着维护联邦或者各州公民、团体法定环境权利以及自然资源监护人的角色，对违反环境法律的责任人提起诉讼，追究其民事或刑事责任。美国的检察机关则将环境公共信托理论作为其提起环境公益诉讼的理论依据。⑤公共信托理论将环境资源理解成一种信托财产，认为对环境资源的公共信托符合公共信托的一般特性。环境利益从根本上来说是公益，将这种公益委托给政府，国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，同时承担诸多义务，如严格依照信托条款规定执行职务，非有正当理由，必须亲自处理信托事务，不得委托他人代为处理，等等。作为政府分支机构的美国检察机关符合公共信托受托人的构成要件，其作为社会公众的受托人，通过与社会公众基本利益相一致的方式对公共信托资源进行积极、谨慎的管理和保护。

环境保护被列为现代国家的基本国策，现代国家成立环境资源行政主管机关对诸环境资源要素予以管理和保护，并赋权司法机关对诸行政主管机关的履职进行法律监督。面对因人为原因受害的环境，相关行政主管机关如果不能通过行政救济措施预防或控制环境损害，就应当履行其行政职责，依法请求司法救济。例如，美国环境保护局、州政府可以将那些违反者作为被告，诉请联邦地方法院发出禁令，要求责任者支付民事制裁金。作为当地政府的组成部门，环境行政管理机关易受部门利益和地方保护主义的干涉，或有行政机关与致污企业之间官商勾结、权钱交易的情形，此时，如何制约行政权力？单靠公众监督未必得力，司法监督必不可少。在行政主管机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权的情形下，检察机关作为国家法律监督机关，应依其法定职能提出检察建议，要求行政主管机关及时履行职责。若行政机关怠于行使其职责，由检察机关提起环境公益诉讼，追究环境侵害者的法律责任，不仅合法，而且合理。检察机关具有较高的法律地位和独立性，不易受到外界的干扰，适合担当国家和社会公共利益的代言人。由具有社会公共利益代言人身份的检察机关代表国家提起环境公益诉讼，不仅符合检察机关的性质与职能，也是维护国家利益和社会公共利益的政治需要。如果没有诉权，检察机关的法律监督职能无异于被抽掉实体权力的空壳。

基于上述分析，我们认为，对污染环境等损害社会公共利益的行为，“可以向人民法院提起诉讼”的“法律规定的机关”不仅指依法负有环境资源管理职能的行政机关，亦指国家法律监督机关。

需要指出的是，由于环境损害的危害巨大，事前预防、应急控制比司法救济更重要，并且，环境诉讼中专业问题较多，环境损害的鉴定与证据收集较为困难，环境诉讼涉及的科学不确定性问题需要环保专业机构的政策性判断，兼因检察机关的专业人员配备、业务能力不一定能满足办案的要求，检察机关虽有依法提起环境公益诉讼的职能，却不必经常担当环境公益诉讼的第一原告，而应在其他原告（包括法律规定的行政机关和有关组织）缺位或法院不予受理起诉或被驳回起诉时，依据检察机关法定职能，提起环境公益诉讼。

（二）可否向检察机关提出反诉

反诉是指在已经开始的民事诉讼过程中，本诉的被告通过人民法院向本诉原告提出的与本诉有关联的独立的反请求。在人民检察院提起的环境公益诉讼中，被告可否提起反诉，是理论上存在争议的问题。

在民事诉讼程序制度的立法设计中，衡量一种程序制度的设置是否公正，首先，看该制度是否授予当事人平等的诉权和诉讼权利，以及能否平等地行使自己的诉权和诉讼权利。反诉，作为民事诉讼中的一项特有制度，立法目的在于平等地保护当事人诉权的行使。在检察机关提起的民事诉讼中，如果被告不可以反诉，不仅无端剥夺了被告依法享有的反诉权，而且这种制度设计很难说是公正的。其次，检察机关提起的民事诉讼，虽然代表的是国家和社会公益，但是，就其诉讼中的法律地位而言，与一般诉讼中的原告并无二致，也不应当有什么不同。既然一般诉讼中被告可以反诉，在检察机关提起的诉讼中，被告理应可以提起反诉。

允许被告向检察机关提出反诉，会不会导致检察机关陷入被动局面？其实，有本诉，并不一定有反诉。如果本诉事实清楚，证据确凿，因果关系分析合理，那么，被告在其与检察机关本无利益冲突的情况下，通常也无事由向维护国家与社会公共利益的检察机关提出反诉。检察机关介入环境公益诉讼，并无公益之外的利益诉求，“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”［4］（P609）反诉是为了抵销、吞并本诉，从而达到独立的诉讼目的。检察机关提起环境公益诉讼，针对的是被告的民事、行政违法行为，目的是追究其民事、行政责任，因而被告根本无从提起反诉。

（三）检察机关可否撤诉

在以下两种情况下，检察机关可以撤诉：

其一，对行政不作为提起的环境行政公益诉讼，如果在判决前被告（政府或有关环境行政部门）已经履行了被诉的环境职责，即不用司法强制已达到了诉讼目的，则诉讼的继续已无实际必要，原告认识到这一点而申请撤诉应予准许。

其二，对于有环境侵害之虞的环境公益诉讼，如果被告在判决前已通过停止环境侵害行为等方式消除了环境风险，则为消除这一环境风险而提起的环境公益诉讼已成为失权案件。如果原告不想再耗时耗力地拿到不再有任何实际法律效力的判决书，可以提前撤诉。［5］如果被告为了规避法院判决而主动停止被诉的环境侵害行为，却不排除随时可能恢复该行为，则法院经审查核实后应不准许原告撤诉。另外，如果检察机关的撤诉是为了规避滥诉等法律责任，则人民法院应裁定不准许其撤诉。

（四）检察机关可否接受调解、和解

和解与调解的达成，往往意味着一定程度的妥协，即原被告双方做出让步或一方牺牲部分实体权益。环境公益诉讼的性质决定了其不能适用和解、调解等纠纷解决机制。“赞成和解的观点预设争议方是个人。这些个人代表自身……然而，一个更深层次、更难以解决的问题来自这一事实：许多纠纷当事人不是个人，而是组织和团体。我们不知道谁有权代表这些实体并同意接受和解的诸多好处……”［6］（P385）对纯粹的环境公益诉讼而言，环境的公共性、整体性决定了没有任何人可以从中分出属于他自己的部分（这本不存在）而拿去交易。对于多个人利益受损的环境公益诉讼而言，原告寻求或接受和解而达成的和解协议，只能代表他自己的利益得到了维护，无法证明环境公共利益得到了维护。调解实际上是在第三方的主持下诉讼双方达成和解，如果法院主持调解并以调解结案，那么，根据“一案不二讼”或“一事不再理”原则，实际上阻断了其他利益受损的个人提起环境公益诉讼实现诉讼请求的路径。并且，如果环境公益诉讼适用和解，将导致原、被告绕过法院和强制性的环境标准而另行适用较为宽松的环境标准，其结果不利于环境法治。

三、完善我国检察机关提起环境公益诉讼法律保障的建议

（一）创立环境司法机构与环境行政机构提起环境公益诉讼的联动机制

环境污染本身具有较强的长期性和隐蔽性，对专业性要求非常高。作为司法机关，检察机关工作人员缺乏相应的专业知识和技能。众所周知，司法是被动和消极的“事后审判权”，环境行政执法才是环境保护的第一道“防线”，行政权延伸的领域更广。环境侵权的分散性特征也要求各地检察机关、环境行政管理部门协调配合。有鉴于此，可以考虑创立环境司法机构与环境行政机构提起环境公益诉讼的联动机制。在联动机制建设方面，美国为我国提供了示例。在美国，无论是检察机关内部专门负责环境事务的各个机构，还是环境行政执法部门与检察机关，或是联邦检察机关与州检察机关之间都建立了一种制约性的伙伴关系。以联邦层面为例，美国联邦环保局的职能集中在对环境侵权进行民事、行政处罚以及为环境诉讼搜集相关证据、进行鉴定分析方面，对于决定向法院提起的环境公益诉讼案件，环保局须先提交美国司法部审查，审查通过后由司法部下属的环境和自然资源局提起诉讼。除此之外，检察机关还应当与受诉人民法院进行良好的沟通。这是因为，与法院相比，检察机关所接触的民事案件数量是有限的。如果检察机关注意在诉讼程序以及法律适用这两方面加强与法院的协调沟通，可以提高诉讼效率，也有助于更好地维护公民合法权益以及国家、社会公共利益。

（二）规定人民检察院提起环境公益诉讼的受案范围和一审案件管辖权

不论从现状还是发展趋势看，人民检察院无法也没有必要办理所有涉及环境公益的案件。由人民检察院受理的案件应当是涉及国家、社会和公民重大环境利益的案件，并且符合如下条件：（1）国家、社会或不特定多数人的公共环境利益受到损害或有损害之虞；（2）无人起诉；（3）公民或社会组织认为公共环境利益受到损害或有受损害之虞，要求人民检察院作为环境公益诉讼代表人提起公诉，人民检察院认为申请成立的，应当提起公诉；认为申请不成立的，如果公民或社会组织要求进行听证的，按照听证结果决定人民检察院是否提起公诉。

为实现对环境公益损害的及时救济，避免由于环境侵害的特殊性以及涉及地方利益时可能出现的诸原告对起诉推诿，应当明确规定何级、何地检察院具有管辖权。

侵权案件一般由侵权行为实施地、侵权结果发生地或被告住所地法院管辖，相应地，与该法院同级的检察院管辖一审环境公益诉讼案件，并实行特殊地域管辖。上级人民检察院有权受理下一级人民检察院管辖的环境公益诉讼案件，也可以将本级人民检察院受理并立案的案件交由下一级人民检察院办理。

（三）规定人民检察院提起环境公益诉讼的法律程序

检察机关的职能决定了其介入环境公益诉讼无法适用通常的诉讼程序。建议立法针对检察机关提起环境公益诉讼的特点构建特别程序。

1、案件受理

人民检察院提起环境公益诉讼的范围宜窄不宜宽，以既能达到履行职能、维护公益，又不因沉重的案件压力影响其他检察职能发挥为目标。当前，人民检察院提起环境公益诉讼范围应限于涉及国家或公民重大环境利益的案件。

人民检察院提起的环境公益诉讼案的案源主要有：

第一，个人、单位、机关或社会组织的举报控告。上述主体在日常生活、工作、管理或行政执法中发现损害环境公益的违法行为，认为需要由人民检察院提起公诉的案件，可以向人民检察院反映、揭发。对于取得胜诉结果的案件，人民检察院可以按照举报奖励规定，对控告、举报人予以奖励。

第二，人民检察院自己发现。人民检察院内设各部门在办理其他案件或工作中，发现存在损害环境公益或有损害之虞的违法行为，应及时移交民行部门审查。

第三，法院建议人民检察院介入。法院在审理其他案件中，发现涉及损害环境公益或有损害之虞的情况时，应当建议人民检察院受理。

第四，上级交办或指定办理。上级人民检察院或地方党委、立法机关、政府，可以将环境公益诉讼案件转交人民检察院办理。

2、设立检察建议书前置程序、督促起诉制度

检察机关参与环境公益诉讼并不限于直接起诉，还可以依据《民事诉讼法》第十五条、第二百一十条，采用支持或督促环境主管部门或社会团体起诉和向相关部门、单位发出检察建议的做法维护环境正义。

进行民事初查应是人民检察院介入环境公益诉讼法律工作的起点，却并非必然导致诉讼的继续。人民检察院在获得环境公共利益受到侵害或有侵害之虞的线索时，可以展开民事初查。其目的主要是通过检察建议书前置程序，对通过初查发现的问题，采用向负有环境监管责任的行政机关发出检察建议书的形式，建议该行政机关依法履行职责；或对处于继续或连续状态的污染环境或破坏生态的行为，人民检察院向其调查认定的侵害环境公益行为人发出检察建议书，要求立即停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复原状。如果该行政机关没有履行职责，或侵害环境公益行为人一意孤行，人民检察院再启动诉讼程序，以原告身份提起环境公益诉讼。检察建议书应当叙述初查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确具体要求，并表明诉讼意图。

在人民检察院调查过程中，时常会发现被调查的侵害行为已经由其他行政部门管理。为了避免重复审查和职能上的冲突，人民检察院对涉及侵害环境公益的案件，经审查认为相关环境保护行政主管部门或者其他环境监督部门对侵害环境公益的违法行为已经做出行政处罚，但由此侵害行为造成的损害后果尚未得到处理，人民检察院可以发出督促起诉书督促环境保护行政主管部门或者环境监督部门提起诉讼，请求人民法院判处行为人恢复环境原状或进行其他补救措施。督促起诉书需经检察长批准，且载明案件来源、基本案情、督促起诉理由以及法律依据、督促起诉时限、证据情况等详细信息。

3、立案

对所受理的环境公益诉讼案件，人民检察院进行初步审查后，认为国家利益和社会公共利益受到侵害，应当立案，对案件进行全面审查后，决定向法院提起诉讼。

立案条件一般应包括以下几个方面：第一，有涉及环境方面的国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实，即在涉及环境方面有侵害国家利益或社会公众利益的违法行为发生并有证据证明；第二，涉及环境方面侵害国家利益或社会公共利益行为的民事法律关系明确，或者能进一步查清其民事法律关系；第三、属于人民检察院提起环境公益诉讼的受案范围和管辖范围。

经发出检察建议仍不停止侵害或依法履行查处职责的，或人民检察院经调查认为有必要的，应予立案。人民检察院提起的环境公益诉讼案件应有以下立案标准：第一，必须是重大的损害或有损害之虞的环境公共利益的案件，即必须达到严重的程度；第二，有明确的被告。被告包括自然人、法人或国家机关；第三，有明确的诉讼请求；第四，必须符合立案范围；第五，其他人民检察院认为应当受理的案件。

4、调查取证

为确定侵犯环境公益的事实，认定损害的范围和严重程度，明确应当承担责任的主体。根据第二次修正后的《民事诉讼法》第210条，人民检察院有权进行调查取证，重点收集可能提起环境公益诉讼所必需的证据材料。人民检察院在调查时，有权要求有关私人或公共机构提供相关信息资料和文件，被调查者不得拒绝。当证据存在于对方当事人或案外第三人控制之下时，人民检察院对妨碍调查的单位和个人可以采取适当的强制措施，但应作严格规定或者申请人民法院调查收集。如果被调查对象拒绝提供相关资料或不配合人民检察院的调查，情节严重时会面临刑事制裁。

经过调查通常有三种处理结果：第一，因缺少损害的证据而结束调查；第二，依据收集的证据提起环境公益诉讼；第三，调查过程中达成调解，并签署正式的调解书。

5、审查起诉

人民检察院对环境公益案件，以原告主体身份向法院提起诉讼，法院以普通民事案件的程序进行审理，人民检察院作为民事公诉案件的原告主体，应当出庭，在法庭上出示证据并对对方证据予以质证，同时参与法庭辩论。此外，涉及财产的案件在维护国家公共利益的前提下，在人民检察院监督下，可以进行调解，但调解不得损害国家、集体或第三人利益。人民检察院参与整个诉讼过程，诉前制作起诉书，调查收集证据，诉讼过程中参加法庭调查，参与法庭辩论，发表辩论意见。

6、调解

在检察机关提起的环境公益诉讼中，检察机关通过自己的调查取证而在起诉时提出的诉讼请求，并不等同于权利人的权利，其请求的正确与否及能否得到法院的支持，都要取决于庭审的最终判决。并且，世界大多数国家都允许检察机关在环境公益诉讼中进行调解。我国的仙女湖环境公益诉讼案，也是检察机关与被告通过签订调解协议而圆满结案的。［7］因此，我国检察机关在提起环境公益诉讼过程中可以进行调解。

7、抗诉与上诉

在刑事案件和民事、行政案件中，抗诉是人民检察院对审判活动进行法律监督的重要途径。环境公益诉讼属于民事、行政诉讼案件，同样适用抗诉的做法。对法院判决、裁定在认定事实和适用法律等方面确实存在的错误，人民检察院可以区分不同阶段按上诉审程序或审判监督程序提出抗诉：（1）按照第二审程序提出抗诉。当地方各级检察院认为本级法院的第一审判决或裁定确有错误时，可以依法向上一级法院提出重新审理的请求。（2）按照审判监督程序提出抗诉。最高人民检察院对各级法院或上级检察院对下级法院已经生效的判决、裁定，如果发现确有错误，可以依法按照审判监督程序向法院提出重新审理的请求。

在检察机关提起的环境公益诉讼中，如果一审被告对判决不服，可以针对一审判决提起上诉，这是民事诉讼的本质使然。如果为了维护检察机关作为公共利益代表的所谓权威，而剥夺当事人的上诉权，则有违公正。

（四）规定人民检察院提起环境公益诉讼的举证责任、诉讼费用承担和诉讼时效

1、举证责任

检察机关是国家机关，拥有法定的侦查权。基于我国的现实情况，要取得行政机关或公司企业某部门的资料，大多需要出示经审批的公函，且在面对国家机关时，一般民众取证通常都会配合工作。在收集证据时，人民检察院以其特殊地位拥有较大的便利和优势。因而，由人民检察院提起环境公益诉讼的，应承担全部举证责任，向有关单位或者个人调查取证。有关环境保护行政主管部门、其他依法负有环境监督职责的部门、医疗卫生机构组织应当向人民检察院提供涉及侵害环境公益的监测、化验、鉴定、评估等技术资料数据。

由于环境损害比较难以鉴定，往往需要专业的人员和较高的技术，故建议检察机关为办理环境公益诉讼案件及早吸收专业人员，或者对原有人员进行办理环境公益诉讼案件的业务培训。

2、诉讼费用

检察机关对由其提起的环境公益诉讼，如何交纳诉讼费用，引起学术争议。有的主张，检察机关应当预交诉讼费用，并承担败诉部分的诉讼费；有的认为，检察机关没有必要预交诉讼费，也不必承担败诉部分的诉讼费。本文的观点是，检察机关不应当预交诉讼费，假如败诉，费用应当由国家承担，理由如下：

首先，检察机关作为原告与一般的民事诉讼原告不同。检察机关是国家机关，本身没有经济收入，其经费是由国家财政拨款，从国库支出，如果规定由检察机关预交诉讼费用和承担败诉费用，那也是由国库支付检察机关，再由检察机关交给审判机关，最后，审判机关又把诉讼费交回国库。对国库而言，等于什么都没有发生，但是，却增加了很多不必要的工作量。其次，检察机关提起环境公益诉讼是为了保护国家利益、社会公共利益，即便胜诉，所获得的利益也与检察机关没有法律上的联系。如果要求其承担预交诉讼费义务和败诉后的风险，必然导致权利义务不对等。再次，考察国外的立法和司法实践，一般都规定检察机关提起环境公益诉讼的诉讼费直接由国库承担。因此，如果人民检察院胜诉，则由败诉方承担诉讼费用；如果检察机关败诉，诉讼费用可由国家承担，检察机关仅负担诉讼支付的必要费用。同时，为保证环境公益诉讼案件顺利进行和减轻国库负担，可以从对违法行为者的罚款中抽出部分资金建立环境保护基金，用于环境公益诉讼的必要支出。

3、诉讼时效

由于环境公益诉讼具有特殊性，应适当延长诉讼时效。这是因为，首先，环境公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益；其次，环境侵权损害结果的潜伏性、滞后性以及因果关系的复杂性，导致确认和判断损害结果的事实及提供有关证据难度更大。

为更有利于保护受害者和环境资源，对环境公益诉讼时效限制应放宽、放长，最好以十年为基准，自知道或应当知道违法行为时起算，十年内均可提起环境公益诉讼，但最长不得超过三十年。

总之，修改后的《民事诉讼法》新增“公益诉讼”条款，虽然结束了长期以来公益诉讼于法无据的尴尬局面，却因仅有的这一条规定不够明确，仍需后续的法律解释完善我国检察机关提起环境公益诉讼的法律保障。

［1］廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究［J］.现代法学，2003，（3），130－137.

［2］杨华.检察机关提起环境民事公益诉讼的法律障碍分析——从两起司法判决谈起［J］.广东社会科学，2010，（6），186－191.

［3］吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008，（6），131－137.

［4］卡尔·马克思.马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1972.

［5］李挚萍.欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示［J］.中州学刊，2007，（4），88－92.

［6］斯蒂芬·B·戈尔德堡等著，蔡彦敏、曾宇、刘晶晶译.纠纷解决——谈判、调解和其他机制［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［7］欧阳晶，华玉光，邹小军.江西：一起公益诉讼还仙女湖一片碧波——江西首例环境公益民事诉讼经调解结案被告向原告检察机关致谢［N］.检察日报，2009－2－6.