加强农村最低生活保障项目管理的政策建议

●罗建农

目前农村居民最低生活保障专项政策资金在实际操作过程中存在着一些问题，有的甚至难以解决。因此，我们应在实践中不断完善政策法规，化解政策执行中产生的矛盾，提高中央关于农村低保政策的社会效能。

一、项目实施中存在的问题

（一）农民的家庭收入确认及资产信息的获取问题

农村人口是全国各类人群中流动性最大的部分，这是目前农村低保政策对象认定的难点和重点所在。首先，在城市或外地的个人信息基本上难以查找：是经商还是打工、是工作还是赋闲、收入多还是少、资产有还是无，而这些是确认是否属于低保范围的关键信息。如果个人不主动提供相关信息，其所在地的村、乡、县级低保审核审批人员显然难以调查认定。其次，在农村种植养殖收入由于受种植养殖技术、农产品市场价格波动、自己营销能力的三重影响，也难以确定。对农户在城市或在农村两方面的收入都难以准确确认的情况下，低保户评比认定就陷入信息不对称的困境，进而影响低保政策执行的公平、公正。

（二）目前农村低保政策的问题

目前，省政府文件明确规定农村低保是以户为申报单位，如果一个家庭的申请经审批通过，全家都享受低保待遇。在检查各县过程中，发现目前的执行方式有两种：一种是以户为享受单位，即低保家庭都享受低保待遇；还有一种是以个人为享受单位，即一家几口或许只有一两个人享受低保待遇。经现场调查了解，农民对以户为单位的方法意见非常大。在难以确定每户家庭人均收入是否达到保障线标准的困境下，户均收入接近保障线下限的家庭如果全家人都享受低保待遇，家庭生活水平将上升到村里中等生活水平。村民对此反映强烈。保障补差标准是农户人均收入与当年农村社会最低保障标准之间的差额。由于每户的收入难以确认，导致每户人均收入难以确认，补差数额也就难以认定，而估算的随意性较大。

（三）低保户情况公示问题

目前，在公示方面存在三个方面的不足： 一是每年低保确认人公示不到位，有的乡镇没有做到每年都公示全部低保户名单，而是只公示新一年的增加和减少人员的名单； 二是只公示低保户主的名字，而没有公示该户享受低保的人数；三是没有公示享受低保人员享受低保的等次（一般各县都分常补和非常补两到四个等次），使公示的社会监督效能大打折扣。

（四）申请低保的证件证明材料的完整性问题

低保户的审核认定实行三级审核审批程序，村级评审、乡镇复审、县级审批。目前对低保户的审核存在资料不齐全、不充分的情况，如伤残、重疾、慢性病等及是否导致劳动能力丧失等资料证明不足，致使乡、县管理机构的两级审核审批流于形式，难以真正发挥审核审批的把关功能。

（五）工作人员和经费的不足

目前，在管理方面存在两个方面的问题：一是工作人员不足，县级一般只有两个工作人员，乡级民政所只有一个人，还是兼职的；二是工作经费不足，县级财政没有列入预算，只是象征性的给一点，中央财政也没有给予项目工作费。这种情况严重制约着调查、审核、审批工作的扎实推进及对实际情况的准确反映。

二、政策建议

（一）农村低保制度应该保留并增加财政投入

虽然目前存在农民收入难以核定的情况，但是取消这项政策是一种无为的观念，因为农村确实存在这样一批生活处于困境的人群。单纯的取消农村低保政策使没有生存自给能力的农民受不了。还有意见是将低保与农村养老政策合并，提高农村养老金的标准，但目前各县的保障人数占县农业人口比重的3-5%左右，如果将农村低保政策与农村养老政策合并，提高农村养老金标准，要达到目前农村低保政策目标，对于农村养老保险的资金缺口，财政将难以承受。在今后中国经济发展相当长的历史时期，农村低保政策应该保留，这是保障社会和谐稳定的窗口和纽带，应根据社会经济发展状况增加财政投入，根据物价指数等指标提高农村低保补助标准。2010年至今，人均保障收入月标准分别是110 元、130元和170 元，不足以真实反映农村生活的最低保障需求，应提高保障标准并相应提高补助标准，同时适当扩大保障面并对其进行动态管理。

（二）调整以户为单位享受最低生活保障政策

要调整目前政策中以户享受低保的规定，改为以人为单位享受低保待遇。除少数没有劳动力和可靠收入来源的困难家庭可以户为单位全家享受低保待遇外，其他家庭因特殊原因形成经济困难户的，每户只能给一两个人以低保待遇。一是因为低保政策实施几年来，保障标准和补差额逐年增长。补差额从最初的每月人均几十元，增长到现在的170 元左右，从最初的毫不起眼变得引人关注，以一个四口之家全部享受低保计算，一年低保补助收入最高达到近1 万元。在目前农村居民生活水平普遍不高并且差距不大的情况下，享受低保待遇的家庭与没有享受低保待遇家庭的生活水平将由此发生根本性的变化，会让后者产生极为强烈的心理落差。国家公共财政为促进社会公平、稳定和和谐的资金支出，就会产生副作用甚至反作用。二是因为目前对农户收入无法准确计算。在统计加估计的管理条件下，将低保资金集中用于少数家庭的依据也不充分，且可能产生有违“三公”的偏差。所以，必须尽快将以户为单位享受低保的政策调整为以人为单位享受低保。其一，可以最大限度地保证政策执行的公平性；其二，可以保证政策和谐地得到执行并维持和谐；其三，将低保名额资源分解到尽可能多的困难家庭，如家庭生活水平比较低的且有重大病人的、有重症慢性病人的、有残疾人的、家庭有重大变故的家庭，体现公共财政均等化。低保资金是解决和帮助居民保证维持生活的基本保障费用，低保资源在目前经济发展阶段乃至今后的很长时期，都仍将是僧多粥少。不患少和寡，而患不均和不公，所以不要将低保资金集中分配到少数家庭，以避免可能产生的负面效应。

（三）中央财政和地方财政增加项目管理费用的投入

农村低保项目实施要做好，需进行艰苦细致的上门入户调查，从侧面了解申请人的家庭经济及收入资产状况。调查需要人力、设备、交通等费用，而中央财政没有安排项目工作经费，地方财政预算也不安排或只是象征性的给一点经费，不利于政策的实施和落实。

中央财政和地方财政增加项目管理费用的投入，一是项目需要人力和时间的投入，才能保障其圆满完成，并非一句话或是加几个班就能完成的； 二是低保待遇资源具有长期性、稀缺性特征，国家的最低生活保障政策将保持连续性和持久性。所以，财政管理政策必须建立项目管理工作经费保障体制，避免管理体制含混不清造成的经办部门处于无助状态的情况发生。由于基本建设类项目都有项目管理费，而农村低保项目头绪繁多，千家万户情况各异，中央财政应该给其按投资总量2%左右的比例配置或提取工作经费的政策，财政政策不应因为项目工作经费不足而影响整体项目的实施。

（四）改进完善低保审核审批程序

一是村委会在评议上报农村低保资料时，除评审团投票结果等资料外，还应将每户的申请资料，如伤残、重病等相应的证明材料一并上报，以利于乡、县两级民政的审核审批工作。二是公示应分两榜，第一榜公示村里评议拟上报名单，第二榜公示县级审批通过名单，并且对当年上报和批准的全部名单进行公示。除了按户公示户主名单，还要公示每个低保户的家庭人口、享受低保待遇的人数及每个低保对象享受的补差等级和金额等，通过比较全面的信息公示实行公众监督。公示栏能保持多长时间不被撕毁，这是检验村乡县三级调查审核审批工作客观公正的方法。

（五）加强信息体系的建设和共享的组织领导

农村低保是一项涉及面广的政府创导的民生工程，不仅仅只是民政部门的事，其他相关单位和部门也应积极参与配合。县级最低生活保障工作领导小组及其办公室的工作应由这些部门负责人组成和参与，政府各相关部门都应协助齐抓共管，凡涉及工资收入、工作经费、户籍信息、房产信息、工商执照、人员编制等方面，单位和部门都应该提供配合，以便民政部门获取相关信息。但是，目前只能够获取本县范围内的信息，只能对本县内的农业人口流动情况进行管理，如果到外省市就无法对相关信息进行调查。要改变目前对农村低保户收入只能采取统计加估计的现状，必须从顶层设计的角度，建立全国性人员的个人信息库，各用人单位必须将工作人员相关信息登录网络系统中。这样，社会保障局、医保局、农医局、民政局、建设局等就可以从信息库网络系统及时了解本部门所需信息。每个人的收入、养老保险、职工医保、居民医保、低保、就业、住房、务农等信息纳入信息库，突破了目前各部门单位自建信息系统存在的局限性，改善了建设成本、人员费用、管理费用等重复性行政成本费用与其使用功能极不匹配的状况，提高了政府管理服务能力和宏观决策能力。■