财政支出绩效评价的制衡机制问题研究

●郑 立 汤逸君

加强财政支出绩效评价是提高财政科学化、规范化、精细化管理的客观要求，也是预算部门加强资金管理、提高资金使用绩效的有效途径。十八大报告提出要 “创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。所有公众都在关心着财政资金支出的绩效问题，近几年来财政部门也试图开展财政支出资金的绩效评价工作，一些管理规则和实施办法相继出台，绩效评价指标体系和评价标准也初步建立，取得了一定的成绩，但由于财政支出绩效评价工作还处在初创时期，而且是财政管理方面的一次改革创新，原来固化的财政管理模式受到冲击，部分部门不能理解财政支出绩效评价管理工作，甚至有些单位还出现了抵触情绪。因此，有必要探讨构建财政支出绩效评价工作的制衡机制，以确保财政支出绩效评价工作的有序开展。

一、改财政预算编制由一般传统预算为绩效目标预算管理

现行财政预算的编制基本上实行的是部门预算，预算从基层单位编起，财政的各类不同性质资金均由部门统一编制上报，财政也将预算直接批复到部门内，然后由部门负责执行。这样做有利于财政资金直接支付到部门，但也过分强调部门作用，在很大程度上忽视部门预算与功能预算的合理协调关系，财政预算绩效优先的原则没有得到充分体现。况且传统预算虽然也设置了按支出功能分类和按经济分类科目，但支出功能分类的科目只设置到类、款、项，经济分类科目只设置到类、款，其中的突出问题是预算编制过于粗放，没有达到精细化要求，有的甚至故意把预算做得高深莫测、云遮雾罩、晦涩难懂。由于其编制太粗且存在 “内行看了说不清，外行瞧了弄不懂”，只知道每年要花这些钱，但究竟怎么花钱不清楚，花到哪儿，办了一些什么事，能产生多大的绩效，都让人不甚了解。为了解决这个问题，就急需引入编制绩效目标预算管理理念。

绩效目标预算管理是以成果为导向，以细化为要求的，预算管理的根本目标是追求最大绩效，将实现既定绩效目标所需的财政资金具体到预算编制的最末节，使财政资源配置的最终成果一清二楚，财政资金使用公开透明。从源头上控制没有绩效和低绩效的项目，为财政支出项目的组织实施、绩效跟踪和绩效评价工作的开展提供科学依据，为切实提高财政项目的使用绩效奠定基础。

从编制绩效目标预算管理的实践来看，绩效目标应当符合以下要求：首先要与国家大政方针和发展规划相一致，要与预算部门职能及事业发展规划相匹配，并与相应的财政支出范围、方向和效果紧密相关； 其次绩效目标要详细罗列数量、质量、成本、时效等指标，要完全细致量化，确实不能量化的，可以采用定性的形式分级分档表述清楚； 三是制定绩效目标时要有科学性、合理性和务实性，目标要具有可行性和客观性。同时绩效目标要涵盖以下内容： 长期目标和年度目标，长期绩效指标和年度绩效指标，预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意度指标，达到预期产出所需要的成本资源，以及配套的各项支出明细预算、测算依据及说明。绩效目标一旦确定后，财政部门要及时下达批复，这将与预算法规定的相关条款具有同等效力，作为预算执行和项目绩效评价的依据，且不得轻易更改。

二、改预算资金拨付由按预算计划拨款为按绩效进度拨款

我国现行预算资金拨付基本上是按一般预算计划进行拨款。具体操作程序由财政部门按照年初编制下达核定的部门预算指标，对行政事业单位的正常经费按年度分月用款计划拨款，项目实施单位按项目用款进度拨款，有收入的单位按收入缴库进度拨款。这种预算拨款方式过于强调了按时间和收入缴库进度拨款的作用，财政部门一拨了之，根本不问钱用得是否合法，忽视了财政支出追求绩效的根本目标以及预算资金的使用要产生社会效益的作用，造成了财政资金严重浪费。

这点，西方国家比我们做得要好得多。上个世纪70年代，西方各国普遍出现经济衰退，财源枯竭，而普遍实行的福利主义政策和政府职能普遍膨胀，导致政府刚性支出持续增长，日益陷入入不敷出的财政困境。为有效缓解财政收支矛盾，各国开始实施以提高效率为中心的财政政策，更加关注财政资金的使用效益。他们通过强化财政支出绩效的法律地位，注重用法律形式确立和推动财政改革，并在实践中有效遵守，有力地推动了财政预算管理改革上的三个转变：即财政预算管理由重程序管理转为对绩效和结果的重视，财政预算拨款方式由传统的按收入拨款转为按绩效拨款，财政预算资金由单纯政府部门主导使用转为由市场竞争决定资金分配归属的竞争性分配机制，从而取得了很好的效果。

在我国，虽然近年来也相继出台了一些财政支出绩效管理方面的法规条文，但与完善的绩效管理法律体系还相距甚远。为此，要加快构建起完整的财政支出绩效制度管理框架，重新修订了《预算法》、《审计法》等法律，增加绩效管理条款，加强对财政支出绩效管理约束力，特别要明确预算拨款要按绩效拨款，对财政资金要先进行绩效评价，然后由绩效管理部门出具绩效评价报告并且在申请拨款书上签字才能进行拨款，提升了财政支出绩效管理地位，保证财政资金能发挥更大的效益。

三、改绩效评价结论由纸上谈兵为实际操作应用

财政支出绩效评价经年累月地开展了多年，不少地方也成立了绩效评价机构，但为什么效果不大，究其原因还是绩效评价的结果没有得到足够的重视和充分的应用。有的部门和领导只是把绩效评价作为一种“添彩”的事情来做，而且有的是为了多设一个机构，多安排一点人，根本不把群众最为关心的财政支出资金绩效的问题放在心上，表面上应付了事，导致绩效评价过程走过场流于形式，绩效评价结论也是纸上谈兵，更谈不上对绩效评价结果的充分应用。

只有把绩效评价结果应用到实处，才能形成一种“倒逼”机制，各级各部门才能够对财政资金的使用效益引起足够的重视，才能把绩效评价结论当回事，才能增强绩效评价的权威性、实用性，绩效评价报告才能够更具有科学性、合理性和客观性。否则的话，说绩效评价工作开展得再好也只是一句空话、假话和废话。

那么怎样才能做好绩效评价结论的实际操作应用？笔者认为应出台一些硬性规定，比如，财政部门要把事前绩效目标评价结果作为下达预算批复的唯一依据，只有经财政部门绩效审核达标的事项才可进入预算编制流程； 事中绩效评价结果作为拨付项目进度款的必经程序，如果绩效运行情况与预算绩效目标发生偏离就要暂缓或停止拨款；事后绩效评价结果将作为以后年度编制预算和安排重大专项资金的重要参考，并且要把国家奖励资金与绩效评价结果挂起钩来，绩效评价结果较好的，要予以表扬并加大该实施单位或同类项目的支持力度，结果评价差的，调减该项目预算，直至取消。同时财政部门和部门预算单位要及时将绩效评价结果反馈给预算执行单位，督促其整改在评价中发现的问题，改进管理措施，提高公共产品质量和公共服务水平。财政部门还要将财政支出绩效评价情况和项目绩效评审情况进行通报，必要时要向社会公布，接受社会监督。

四、改国家奖励资金由财政各口分配为绩效评价处（科）管理

随着财政支出资金规模的扩大，保障能力在提高，财政性奖励资金也日益增加。国家财政为了巩固改革成果，对一些新项目、新发明、新创造和关系国计民生的重大事项实行奖励性政策，在一定期限内，对改革成效明显、进展较快和已先行改革的地区给予定额奖励和以奖代补的形式拨付资金，重点奖励财政较为困难的中西部地区。这些资金数目不小，但怎样管理达到最佳绩效效果还有待进一步规范。目前做法是中央财政奖励资金每年预拨80%，视各地工作进度和绩效考核结果再拨付20%。对考核不合格的地方，停止拨付中央财政奖励资金。这在理论上表述得非常清楚，但实际工作中却有很大的出入，最大的问题是这个绩效考核结果是由财政各业务处科室会同行业单位及项目实施单位进行绩效评价，没有引入第三方评价，连财政内部专设的绩效管理部门也不要求参与，存在着很大的应付交差的问题，评价结果有没有简直就是形同虚设，根本谈不上是真正意义上的绩效评价，长此以往只会把绩效评价引入死胡同。

为了加强财政性奖励资金的管理，笔者认为有必要从中央到地方财政要把奖励性资金归口一个处科室来进行统一管理，不能各立山头、各说其是、各行其道。这个处科股室的首选应当是财政绩效评价处（科）。因为财政绩效评价处（科）就是专司管理财政支出资金绩效情况的部门，其职能是对财政资金使用的优劣进行客观绩效评价，可以说是对预算部门和项目实施单位的资金使用情况最有发言权的一个部门，所以说所有财政性奖励资金都要归口绩效评价部门管理，也体现了财权和事权相统一、权责相对等的原则，也有利于绩效评价工作的深入开展和整体成效的推进。

财政绩效评价部门归口管理财政性奖励资金，可以说是各级绩效评价工作的突破口和出发点，没有硬件设施，要想开展好绩效评价工作十分困难。财政性奖励资金由绩效评价部门要根据绩效评价结果进行拨付，对绩效评价结果好的及时拨付奖励资金并加大支持力度；对绩效评价结果达不到目标或结果较差的要扣减或不予以拨付奖励性资金，获得奖励性资金的最终结果要在社会上进行公示，真正从源头上控制财政性奖励资金浪费的现象，也彻底根除权力腐败的温床，防止权力寻租现象发生。同时奖励性资金一般是以奖代补，有其严格的固定用途，必须专款专用，任何单位不得截留、挪用和私分。有违反规定的，应由财政监督机构没收其国家奖励性资金上交国库，还要按照《财政违法行为处罚处分条例》 等有关法律法规追究有关单位和人员的责任。■