福建造福工程政策变迁及发展趋势分析

翁 标，张春霞

（福建农林大学 经济管理学院,福建 福州350002）

福建造福工程政策变迁及发展趋势分析

翁 标，张春霞

（福建农林大学 经济管理学院,福建 福州350002）

梳理研究了福建造福工程政策的演变历程，根据造福工程政策的特点，该工程大致可以分为四个阶段：酝酿阶段、起步阶段、稳步阶段、跨越阶段。在分析了各阶段政策特征后，指出了造福工程存在问题，并对造福工程政策改进方向进行了阐述。

造福工程；政策变迁；发展趋势

一、引言

消除扶贫是人类伟大的事业。建国以来，特别是改革开放以来，中国的扶贫工作取得了长足进展，贫困人口大幅下降，贫困群众生存和温饱问题得到基本解决，提前完成了联合国到2015年使贫困人口减半的千年发展目标的发展中国家，但我国扶贫任务仍十分艰巨。根据新阶段扶贫开发的形势和任务，适应新形势下工业化城镇化发展和生态文明建设的需要，国家把移民扶贫作为扶贫开发一项重点工作来抓。各地也都积极地开展移民扶贫实践，探索创造了多种行之有效、各具特色的做法和经验。如西部实行了“吊庄移民”，中部实行了搬迁扶贫工程，东部实行了下山脱贫。一些专家和学者关注易地扶贫搬迁研究：刘彦才（2002）认为易地搬迁扶贫是解决边缘地区贫困人口的治本之策；[1]段青松（2004）指出异地开发扶贫移民是解决人口与土地分布不均衡，帮助生态环境恶劣地区农民脱贫致富的有效手段；[2]吴定玉，陈和钧（2000）研究表明，异地开发能起到其他扶贫方式难以替代的作用，是有些地区农民脱贫致富唯一的出路；[3]汪三贵（2008）总结了改革开放30年来中国农村的12种主要开发式扶贫政策，移民异地开发扶贫模式是诸多开发式扶贫模式中最早实施的，从1983年开始针对贫困县，其内容是对生态脆弱地区的贫困人口进行自愿移民。[4-5]

造福工程是福建实施扶贫移民主要形式，即通过搬迁移民的方式使得农户脱贫致富。福建是南方重点林区，历史以来，在高山、偏远地方居住着相当多的群众。这些居民收入来源主要依靠林地和小部分耕地，由于国家实施森林保护，加上这些地方林地质量差、农地面积少，土地产出差，收入水平较低，他们的生产生活条件总体较差。政府从1994年开始，实施以扶贫移民为主要内容的“造福工程”搬迁工作，对这些地方20户以下的自然村群众实施整体搬迁安置。据初步统计，从1994年到2011年共搬迁了林区居民70多万人，整体搬迁了5297个边远山村。每年搬迁的对象都在不断扩大，财政投入力度不断加大，省级财政对搬迁户补助标准从1994年人均200元提高到2011年人均2500元，仅2011年省级财政预算安排就达到2.67亿元。高山、偏远地方的群众搬下来后，实际生活困难得到了改善，就业机会增加、收入水平提高，而且减少对原居住地的林木砍伐、垃圾排放和环境破坏，促进了生态平衡和环境保护。而且，政府通过整村搬迁、集中安置的政策引导，促进了山区农村人口加速集聚。在这一背景下，梳理福建造福工程政策演变历程，并展开分析研究，这对于政府进一步实施好造福工程具有重要意义。这对推进农村城镇化也是有力探索。

二、造福工程政策阶段演变及主要内容

造福工程政策是福建省扶贫开发政策体系的重要组成部分。1994年以来，在国家和地方扶贫政策方针指引下，政府高度重视造福工程扶贫移民搬迁，每年都制定了政策文件指导全省开展造福工程搬迁，它对贫困地区创新发展、加快发展发挥了很大作用，也形成了福建异地扶贫移民的政策体系。根据政策出台的背景、目标及政策实施的重点，福建造福工程政策大致可以分为四个阶段：起源与酝酿阶段、起步与发展阶段、稳步推进阶段、跨越发展阶段。

（一）起源与酝酿阶段（1986年—1993年）

福建“八山一水一分田”，山区大部分农村由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。特别是高山、边缘地区贫困状况非常严重，低收入人口中相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需求，导致山海之间、区域之间、城乡之间在经济、社会、文化等方面的差距继续拉大，山区农村发展不平衡问题凸显。为消除贫困地区发展落后问题，福建认真贯彻中央的战略部署，把扶贫开发作为一项关系全局的战略任务摆上重要议事日程。1986年，政府出台了《关于进一步加强老少边岛贫困地区脱贫致富的决定》，把扶贫工作纳入了福建省七五计划，在全省范围内有组织、有计划地开展了大规模扶贫工作。按照自然资源条件和社会经济发展水平差异，政府把全省九个地（市）所辖的83个县分成三种不同类型的地区，提出不同的脱贫要求和小康建设要求。1986-1993年期间，政府先后出台了7个文件，制定了67条扶持贫困地区的优惠政策措施。这些政策除了使省重点扶持的贫困县、乡每年得到1亿元左右的财政补助外，还赋予贫困地区更多的发展商品生产自主权，引导与发达地区发展联系，以增强脱贫致富的力量。

各地围绕着逐步提高贫困地区和贫困户自我积累与发展能力目标，积极探索各种脱贫致富的做法，宁德对一些居住在无水、无电、无路、无学校、无医疗所、无广播、无商店等“七无”特困村的农户，以及一些贫困村、受灾村、滑坡险情村和草房村（户）进行搬迁，将他们搬迁到公路沿线和城镇附近进行安置。搬迁户的生产生活环境得到改善，实现了在短时期内脱贫致富。宁德这一做法成为了当时农村改革试验以及扶贫探索的典型，也催生福建在山区实施扶贫移民造福工程搬迁的政策。各地推进的开发式扶贫虽然处于探索阶段，但有着重要的意义，改变了传统救济方式下农户对政府的依赖，有效增强了农户自我发展、自我积累的能力，是一种典型的“外部造血式”扶贫开发行为。特别是宁德地区的扶贫，作为异地搬迁的的探索，为后来的造福工程制度的形成奠定了重要的基础。

（二）起步与发展阶段（1994年—2001年）

福建扶贫开发的任务依然十分艰巨，全省还有80万人口没有解决温饱，这些人口大都集中在生产生活条件最差的边远地区、老区和少数民族地区，扶贫开发难度更大，特别是还有10万人口居住在自然条件十分恶劣的边远山区。这些地方脱贫成本很大，政府扶贫资源有限，使用常规的扶贫方式脱贫效果甚微，农户返贫率很高，达10》15%。1994年，国务院制定并实施《国家八七扶贫攻坚计划》，文件提出“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户实行开发式移民。”为贯彻落实全国扶贫开发行动纲领，政府实施《福建省实施〈国家八七扶贫攻坚计划〉的意见》，提出了到1997年解决80万贫困人口温饱问题，在全省消除绝对贫困的目标，并出台了相关政策措施，把全省的扶贫开发推向一个新的阶段。并决定推广宁德的做法，开始在全省实施“造福工程”异地扶贫开发搬迁项目，作为推进扶贫开发、实现脱贫致富目标、消除绝对贫困的重要政策。当年，省扶贫、计划、建设、交通、土地、林业、财政、水电等8家省直单位联合下发了《关于实施“造福工程”的通知》，该文件对实施“造福工程”的指导思想、任务要求、优惠政策措施及组织领导等方面作出了规定，提出了坚持扶贫开发的方针，发扬自力更生的精神，坚持自愿原则以及先规划后建设等的指导思想，指出计划用七年时间，把居住自自然条件十分恶劣的边远村庄的10万人迁移到生产、生活好的主村或公路沿线。同时把任务分解到各地（市）。为指导全省开展脱贫致富与奔小康活动，1996年，政府出台了《关于加快农村扶贫开发与小康建设步伐的若干政策措施》，在税费减免、资金投入、科教扶贫等十方面实现优惠政策，也形成了对造福工程的有力支持，造福工程成为脱贫致富与奔小康工作的重要举措，也成为政府制定扶贫开发政策的重点内容，从1994年到2001年，连续8年出台政策文件指导全省范围内实施造福工程，并把它列为政府为民办实事项目。政府在政策制定方面也逐步优化和改进，在补助资金方面逐年提高，在补助对象方面逐步明确。在造福工程等相关政策的协调推进下，这一时期的扶贫开发与贫困救助相结合的“内外造血式”扶贫开发新机制初步形成，使贫困农户积极参与融入到农村与城镇建设发展中来。政府通过实施造福工程搬迁政策，在推进扶贫开发方面取得了巨大效果，这阶段八年期间（从1994年至2001年），全省搬迁造福工程对象达 23万人，搬迁人口相当于一个山区中等县人口规模。

（三）稳步推进阶段（2002年—2007年）

进入新世纪，福建造福工程持续推进了9年，完成了阶段性目标任务，造福工程政策开始迎来了一个稳步发展阶段。2001年，国家出台《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，将“稳步推进自愿移民搬迁”作为新阶段扶贫开发的重要内容和主要途径之一。为贯彻国家扶贫开发纲要，2002年，福建出台了《关于实施〈中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）〉的意见》，文件提出要继续实施造福工程，坚持开发式扶贫，努力改善生产生活条件，坚持政府引导和全社会共同参与，坚持以人为本的要求，要做到“搬出来、稳下来、富起来”。在2002年到2007年间，政府每年都下发了实施造福工程搬迁的文件，加大了对造福工程搬迁对象的补助力度，省级财政人均补助标准从1000元提高到2500元；除此之外，还考虑到了个别特困户搬迁安置问题，并提出推进农业产业化经营、实施科技扶贫，加强劳动力转移培训，努力为搬迁户提供公共服务等配套措施，通过多种渠道和资源整合，增强农民自我发展能力等。2002年，省里还确定了208个自然条件最为恶劣的行政村作为省级扶贫工作重点村，并相应的确定了市、县级贫困村作为整村推进对象，安排政府部门和企事业单位进行挂钩扶持，并在2004年开始从省直部门抽调干部以“驻村第一书记”形式进行定点挂钩帮扶。这一扶贫做法与造福工程的实施相结合，使得造福工程实施对象多为各级扶贫重点村的农户。总体上看，这一阶段造福工程政策虽然没有太多的突破，但在其科学性有了明显增强，依照贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的理念，在政策的细节上有了优化，更注重农户参与的积极性和主动性，更注重农户自我发展能力的提升。如对于节约用地的重视，提出先规划后建设、因地制宜分类搬迁的要求，体现了政策实施科学性。在扶贫过程中要量力而行的原则，要考虑到搬迁对象经济承受能力，对个别特困户搬迁安置问题作出特别的要求，避免整体搬迁后少数贫困户滞留现象的发生也体现了政策实施中以人为本的理念。在扶持方式提出推进农业产业化经营、实施科技扶贫，加强劳动力转移培训，努力为搬迁户提供公共服务等配套措施，通过多种渠道和资源整合，增强农民自我发展能力，体现了政策实施的对可持续性的注重。

（四）跨越发展阶段（2008年—2012年）

2008年，政府出台了《福建省加快实施造福工程的若干意见》，提出要在2008-2012年，用五年的时间完成全省38万人的搬迁任务。为了做好全省造福工程建设，政府还出台了《福建省造福工程项目资金管理办法（试行）》、《福建省造福工程验收办法（试行）的通知》、《关于造福工程有关扶持政策的实施意见》、《福建省造福工程搬迁规划（2008-2012年）》等一系列政策文件，在政策、机制等方面为造福工程实施提供了保障。同年，政府在龙岩长汀召开了全省造福工作现场会，总结了造福工程实施的经验，深入研究了造福工程实施中存在的问题，推动大规模造福工程搬迁。2011年，福建出台了《关于加快推进“十二五”时期“造福工程”的指导意见》，提出把实施“造福工程”与小城镇、新农村建设相结合的思路。这一时期造福工程政策对搬迁规模、资金补助都提高到新水平，政府也开始重视安置区基础设施建设、公共品供给等问题，造福工程也进入了跨越发展阶段。

这一时期，造福工程制度的探索取得了长足进步，从单一的政策到形成综合性的政策性体系，与全省经济社会发展大局相融合，在统筹城乡协调发展方面发挥了重要作用，也是推进工业化和城镇化的有效途径，与“十一五”规划提出了“社会全面进步”和“实现国民经济持续快速协调健康发展”的目标相契合。搬迁群众和社会各界对造福工程也比较满意，被誉为“德政工程”，民众参与积极性较高。在近期出台的政策导向特别强调以人为本，在举措上兼顾了搬迁后生产生活以及后续发展等问题，也考虑到各地区的差异性因地制宜开展搬迁，并立足于民生改善的角度充分考虑到搬迁群众搬迁后在公共服务和公共基础设施共享的问题。

三、造福工程搬迁存在问题分析

（一）政策在阶段发展上存在着差距。

政府推进造福工程搬迁至今近20年，时间长，涉及搬迁对象多。在起步发展阶段由于其创新性体现了强有力的作用，也使得部分群体的生产生活条件确实得到较大改善。在进入后期稳步发展阶段及跨越发展阶段，随着农户对于提升发展层次的期待更为强烈，特别是对于缩小贫富差距、实现公共服务均等化方面诉求更为突出，同时，也存在一些农户由于固守观念，以及对搬迁后前景的担忧；或者自身条件的不足，导致在搬迁参与积极性上的不足，呈观望态度。而政府在这一期间对于造福工程继续按照常规性工作推进，缺乏强有力的政策创新措施，缺少系统性对相关资源进行整合，从而使得造福工程的效果亟待更大的提升。作为造福工程制度本身由于其自身依托的组织架构以及机制方面的局限性，在实施中市县配套补助资金难落实，优惠政策难以完全落实，盲目追求搬迁的规模和数量等问题，农户因为搬迁后借款建房成本过大导致新的贫困等问题，仍然亟待的解决，如何更有效的提升农民自我发展能力，使造福工程实现向更大范围的农民拓展并发挥成效方面有待进一步突破。

（二）造福工程对象识别存在偏差。

造福工程是一项开发式扶贫政策，它实施的对象应该是贫困户。但是在调研中发现，许多搬迁户都是原居住村中比较好的户，收入相对较高，有一定的经济实力，对于这些有经济实力的搬迁户来说，即使政府不给予补贴他们也还是会搬迁的。而那些真正的贫困户由于自己没有配套资金而无法实现搬迁。目前政府对造福工程搬迁户采取按人头平均的无差别补助政策，部分困难户特别是少数民族特困户、五保户、残疾人、病灾户等受自身经济能力限制无力搬迁。

（三）农户需求与政策供给存在着矛盾

造福工程作为政府主导的为民办实事项目。而且，搬迁安置对象是生活在自然条件十分恶劣的偏僻山区的贫困人口，这些群众自我搬迁能力和自我发展能力很差，需要较大的扶持力度，因为政府的补贴资金有限，大部分搬迁费用还得自己出，这将影响了他们生产生活投入；由于许多安置地离原居住地较远，农业生产相当不方便，造成原居住地耕地被抛荒；政府对安置地基础设施和公共品投入较少，安置地环境卫生又产生新的问题。这就使我们不得不反思：造福工程是否达到了政策预期效果目标，造福工程搬迁是否考虑着不同农户的意愿，政策供给是否满足搬迁户的需求，从农户角度看的造福工程政策需要怎样地改进。但是各级政府的财力都比较困难，对“造福工程”的补助经费很有限;而且，各级政府完成阶段性任务的时间紧，一些地区在造福工程实施上过于关注硬件的改善而忽视软件的提升，对农户自我发展能力的提升不利，也影响了造福工程的扶贫效果。

四、福建造福工程政策改进方向

（一）把可持续综合发展目标作为今后制定政策的目标

当前，扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。政府需要创新政策的指导思想，更加注重转变发展方式、更加注重增强贫困群体的自我发展能力，更加注重解决基本公共服务薄弱环节，在制定造福工程政策目标中，确立经济、社会、生态、文化可持续综合发展目标，把生态文明建设贯穿在整个造福工程实施过程，积极探索注重参与、内外兼顾的扶贫开发制度。这样，有助于挖掘并发挥贫困者自身能力，超越传统救济方式，通过集合各种资源参与到开发式扶贫中来，鼓励贫困农户参与决策，调动贫困者的脱贫的积极性。

（二）处理好政府主导和群众主体关系

上述提及的问题，从宏观上分析，这是伴随我国全面建设小康社会新时期，社会发展处于转型期呈现多元矛盾交织互动的必然结果；从微观上分析，这是由于长期受自上而下的行政运行方式的影响，农户的自下而上的意愿和行动往往呈现出被动性而导致政策变革的滞后所造成的。从造福工程的政策变迁历程看来，农户的意愿问题是扶贫问题的核心，也是过去更是未来政策制定的关注点。当前需要分析造福工程在实施中自上而下和自下而上力量的关系，并在今后的政策推进中更多考量自下而上的力量，即更多的考虑群众生活习惯，广泛征求搬迁群众的意愿，使得政策的实施更有效更科学更显现出应有的效果。

（三）高度重视搬迁户的后续发展

这是今后造福工程政策供给的重点。让农户”搬得出、稳得住、能致富、共和谐”，是实施”造福工程”的重要要求，也是检验”造福工程”最终成效的关键。坚持改善生产生活条件与发展经济并重，把造福工程和加快新农村建设、推进城镇化进程结合起来，通过造福工程实现农村资源要素的相对集中，着力提升搬迁户的自我发展能力，不断增强农户致力发展的”造血”功能。按照城乡统筹发展要求，推进城乡公共品服务均等化，在政策加大对安置地公共品投入力度，在教育、医疗、卫生、文化、社会保障等方面为搬迁户提供便捷有效的社会服务，让贫困群众共享改革发展成果。

（四）提高政府扶贫资源投入效率

造福工程即是实施农村扶贫开发的工程，也是新形势下农村人口集聚的平台，其政策不单单是扶贫部门政策，要适应统筹城乡发展需要，按照工业化、信息化、城镇化、农业现代化要求，转变由单一部门政策、几个部门政策为多部门综合扶持政策，集成各种支持新农村建设的政策，将各部门在农村实施的生态产业、道路、水利、农村环境整治、农村信息化、教育、卫生、文化、社会保障、老区、少数民族等政策向造福工程安置点安排积聚，形成政策合力，提高扶贫资金投入的使用效益。要用市场手段推进造福工程建设，在政策上鼓励培养市场主体管理增值扶贫资源，采用冠名权办法引导社会资金投入到造福工程集中安置区建设。对搬迁户的筛选确定上要建立科学合理的识别程序，瞄准扶贫对象，使扶贫资源用在贫困户上，真正让贫困户收益，防止出现“帮富不搬穷”、“优亲厚友”等搭便车现象。

[1] 杨占国,于跃洋.当代中国农村扶贫30年(1979～2009)述评[J].北京社会科学，2009,(5)：80-87．

[2] 匡远配．中国扶贫政策和机制的创新研究综述[J]．农业经济问题，2005,（8）：24-28．

[3] 白南生，卢 迈.中国农村扶贫开发移民:方法和经验[J]．管理世界，2000,(3):161-169．

[4] 赵俊臣.中国扶贫攻坚理论与实践[M].昆明：云南科技出版社，1996.

[5] 林丽琼,谢志忠.农村中小企业信贷可得性影响因素的实证分析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2009,(6):36-41

The Policy Change and Development Trend of the Benef i t of Engineering in Fujian Province

WENG Biao, ZHANG Chun-xia
(Economics and Management College, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, Fujian, China)

Grooming and studying the policy change of the benef i t of engineering in Fujian , in accordance with the policy feature, the benef i t of engineering can be divided into four stages, including original stage, beginning stage, steady stage, and crossing stage. After analyzing the features of each stage, pointing out the problems, it expounds the development trend of the benef i t of engineering.

the benef i t of engineering; policy change; developing trend

F323.21

A

1673-9272(2013)03-0081-04

2013-02-23

国家自然科学基金项目：“林农专业合作组织运行机理研究：福建案例研究”（编号：71173039）。

翁 标（1976-），男，福建福清人，福建农林大学经济管理学院博士研究生，研究方向：山区扶贫开发政策。

张春霞（1947-），女，福建仙游人，福建农林大学经济管理学院教授，博士生导师，研究方向：林业经济理论与政策、新农村建设等。

[本文编校：罗 列]