我国城市低保制度的回顾、问题及政策选择

陈玲玲，刘 敏

（湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414006）

我国城市低保制度的回顾、问题及政策选择

陈玲玲，刘 敏

（湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414006）

城市居民最低生活保障制度是政府为保障城市贫困人群的基本生活设立的一项重要社会救助制度，历经二十年的发展，已经硕果累累，在保障城市贫困群体基本生活，维护社会稳定方面作出了突出贡献。但目前我国城市低保制度还是存在许多问题，包括：对象识别不够准确，保障标准偏低且缺乏弹性，财政投入不合理，低保管理中退出机制不完善、管理队伍不专业、管理部门权力受限，等等。为此，必须规范低保申请人资格审核制度、科学设计城市低保标准、完善低保资金筹集机制、积极推进有劳动能力的低保人群就业、完善低保管理工作能力建设。

低保制度；城市；问题；对策

社会救助是当社会成员由于各种原因陷入生活困境或者无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排[1]。由于经济发展、文化传统和价值观的不同，各个国家的社会救助体系的构成和设置也不同。在具有中国特色的社会救助体系中，最低生活保障（以下简称低保）制度是其核心和基础。

低保制度是指以保障全体公民的最低生活为目的，科学合理地确定低保标准，由政府对家庭实际收入低于最低生活标准的公民给予差额补助的一项社会救助制度[2]。从此定义出发，城市低保制度则是为保障城镇居民的最低生活需要，当其生活水平低于政府设定的最低标准时，政府向其提供以物质为主的救助。

一、我国城市低保制度的历史回顾

（一）城市低保制度建立的历史背景

制度是历史的产物，因此，研究某项制度的产生对历史背景敏感是必要的。城市最低生活保障制度建立的历史大背景是社会、经济、政治、文化等方面的转型。这种转型是1978年中国实行改革开放的结果。

1.经济的发展

自1978年改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，采取多种有效措施，推动了中国经济持续快速发展。以经济总量为例，1978年中国GDP只有3645亿元，1979-2007年中国GDP年均实际增长9.8%，2007年GDP已达249530亿元[3]。我国经济的高速发展和经济总量的大幅度增长意味着社会财富的骤增，这就给低保制度的产生提供了雄厚的经济基础。

在经济高速发展的同时，中国宏观经济部门也进行了改革与转型。国务院于1993年底发布了《关于实行分税制管理体制的决定》，明确了从1994年1月1日起各省、自治区、直辖市实行分税制财政管理体制。此次财政体制改革使各地方政府掌握了独立的财力，具备了办好其地域居民的社会救助事务的能力。

2.社会问题的突出

改革开放政策的实行，带来的不仅仅是经济的迅猛发展，还有一个个严重的社会问题。由于市场经济改革，国有企业的私营化和公共部门的削减，转型国家普遍存在严重的失业问题[4]。我国在转型过程中也出现类似的问题。我们今天说的失业，在当时的背景下称之为下岗。1993年开始，国有企业实施“减员增效”改革，下岗职工大幅度增加，年均增长率达40%以上[5]。几乎是一夜之间，社会上到处都是失去工作，生活没有保障的无业人士。这种现象引起了社会各界的高度关注，政府也出台措施促进这类下岗职工的再就业，然而由于下岗职工年龄、教育程度、心理等原因，许多措施收效甚微。

这类问题的凸显要求社会救助制度不能再只是救助原有无劳动能力对象，还应该负责这类由于经济转型、国企改革、产业结构调整产生的以下岗失业者为主体的新生贫困人口的基本生活。

3.政治体制改革的需要

传统的集权政治制度具有浓厚的计划经济色彩，存在着党政不分、权责不明等问题。随着经济的高速发展，党和国家急需一种更民主更适应社会主义市场经济发展的政治制度。正如邓小平同志所言“现有经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。政治体制改革的一举一动牵动着社会中各个人群的利益，一旦有失误，必将冲击整个社会的秩序，造成不稳定。这一特殊性，决定了政治体制改革具有极大的风险性。在此情况下，低保制度作为一种稳定人心，维护社会安定的工程得到了党和政府的高度关注。

4.贫困价值观的转变

1993-1994年，洪大用曾经参与主持过一次面向全国城乡居民的抽样调查。在这次调查中，他们设计了这样一道题：“说到一般穷人，您认为他们的穷主要是自己造成的，还是因为社会的原因?”统计分析表明，被调查者中有69.1%的人认为贫困是由穷人自己造成的，即“个体归因性贫困观”[6]。90年代中期以后，种种迹象表明，越来越多的公众倾向于“社会性贫困观”[7]。人们对于致贫原因认识的转变，使得传统的社会救济制度不再顺应人们的期望。

（二）城市低保制度的发展历程

作为一种新型的社会救助制度，城市低保制度自1993年在上海拉开序幕以来，发展至今日，已有20年时间。在此，笔者将此制度从产生至日臻成熟这一过程划分为以下几个阶段：

1.探索推广阶段（1993年—1997年9月）

1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、总工会联合发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起实施低保制度。

上海市的实践让主管社会救助工作的民政部看到了民政事业改革的新方向和新思路。在民政部的倡议下，到1995年年底，全国共有12个城市初步建立了城市居民低保制度，它们分别是上海、厦门、青岛、福州、大连、沈阳、广州、本溪、抚顺、丹东、海口和无锡[8]。这12个城市的试点工作产生了正面的社会反响，并引起了其他城市的广泛关注，加上民政部的积极推动，到1997年5月，全国已有206个城市建立了低保制度，大约占全国建制市的1/3[9]。

与此同时，这一阶段对城市低保工作的探索得到了中央的高度关注。1997年3月发布的政府文件——《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出要逐步建立城市居民低保制度。

这一阶段，城市居民低保制度完成了从地方探索试点，到全国性初步推广的艰巨任务。

2.普及确立阶段（1997年9月—1999年10月）

继1997年3月城市低保制度首次被写进中央政府文件中后，同年9月初，国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），通知明确提出各地要把建立城市居民低保制度当做一项重要的工作抓紧抓好，要合理确定保障对象的范围和保障标准，要认真落实低保资金，各级政府要加强领导，确保城市居民低保制度的顺利实施。

至此不能否认，城市居民低保制度的快速普及离不开中央政府的高度重视。《通知》的颁布，大大推动了此制度在剩余2/3建制市的开展，更鼓舞了此制度的先行者。此外，《通知》对城市低保制度的保障对象、保障标准和保障资金进行了首次规范。具体内容虽存在不少疏漏，但在当时来讲具有重大的意义，它给城市低保工作的开展指明了方向。

《通知》的下发，国家领导干部在不同场合的大力宣传与反复强调，使得各级党政机关纷纷快马扬鞭，截止1999年9月底，全国668个城市和1638个县级人民政府所在地的建制镇已全部建立了城市居民低保制度[10]。

1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），规定于当年10月1日起正式实施。该条例的颁布实施，标志着城市居民低保制度的正式确立。

这一阶段城市居民低保制度的发展完成了量的飞跃，实现了在全国全面推广以及正式确立的大跨越。

3.完善规范阶段（1999年11月—2008年8月）

完善规范阶段实际上是一个解决突出问题、规范管理的一个阶段。

随着城市低保工作绘声绘色地开展开来，覆盖范围窄、资金缺口压力大等问题不断涌现。2000年1月，民政部下达《关于深入贯彻〈城市居民最低生活保障条例〉进一步完善城市居民最低生活保障制度的通知》，此通知要求各地切实解决应保未保问题。于是，扩宽城市低保覆盖范围，实现应保尽保成为各地方政府的重点工作。许多地方政府为解决这些问题做出了积极的努力，并取得了一定的效果。据统计，1999年全国低保享受对象为265.9万人；2000年，402.6万人；2001年底，1170万人；2002年6月底，1930.8万人[11]。从2000年到2002年6月份，城市低保对象净增长高达1528多万人。城市低保对象的直线增长，说明更多的城市贫困群体的生活得到了有效保障，应保未保的问题得到了初步解决。

关于资金问题，无论是中央财政还是地方政府对城市低保资金的投入力度在此阶段都空前加大，特别是中央财政的重磅出击，缓解了贫困地区的燃眉之急，促进了城市低保制度的进一步发展。

中央政府的持续关注，使城市低保制度得以进一步规范。2004年，温家宝总理在政府工作报告中明确提出“要进一步做好城市低保工作，规范低保标准和范围”。民政部积极响应党和政府的号召，于2004年4月，下达了《关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》，通知明确要求各地尽快推进分类施保。截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了“分类施保”制度。通过分类施保，城市低保的救助工作比以往“一刀切”更具有针对性和科学性，在一定程度上提高了城市低保特殊救助对象的实际满足程度[12]。

此外，政府为扶助城市贫困人口，还建立了辅助城市居民低保制度的以医疗、教育、住房、司法等专项救助。比如2003年12月31日，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2007年12月，建设部、民政部等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，“对城市居民最低生活保障家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补贴标准；对其他城市低收入住房困难家庭，可以根据收入情况等分类确定租赁住房补贴标准。”［13］

4.全面法制化阶段（2008年8月至今）

在中央政府的重视下，在民政部、各级地方政府的努力下，城市低保制度发展至此，已成为一个相对稳定的社会救助制度。社会在不断地向前发展，人们对于城市低保制度的认识也在不断地发生变化。在此阶段，人们将焦点从整个制度的建制转移到了制度具体执行的层面上来，城市居民低保制度顺应时代的需要，各方面进行着细致的完善。

2008年10月，民政部会同有关部委（局）联合下发《城市低收入家庭认定办法》，就城市低收入家庭的认定标准、认定程序、认定方法以及民政部门的职责任务等作出明确规定。2010年8月，《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》规范了城市低保对象的识别问题。2011年5月18日，民政部印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，规范各地科学制定城市低保标准问题。为切实加强和改进最低生活保障工作，2012年9月，国务院发布《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，提出了六大政策措施。2012年12月底，民政部印发了关于《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知，进一步细化了低保对象资格认定，家庭财产调查，申请受理等具体内容。当然，城市低保制度还存在很多亟待完善的地方。即便如此，我们仍不能否认我国城市居民低保制度正处于一个不断规范，全面法制化的道路上。

二、城市低保制度的现状及存在的问题

城市低保制度发展至今，已取得巨大的成就，在保障城市贫困群体基本生活，维护社会和谐稳定发展方面作出了重要的贡献。下面笔者将介绍城市低保制度的发展现状，并简要分析其存在的问题。

（一）城市低保制度的保障对象

据统计，1999年城市低保制度正式建立之初，城市低保保障人数在266万人左右，2012年城市低保覆盖对象已高达2142.5万人①。保障对象的持续增长一方面说明随着经济和社会的发展，城市贫困群体规模越来越大，另一方面说明城市低保制度的保障范围越来越广。那么，城市低保制度保障的到底是哪一类人群呢？1999年9月国务院正式颁发的《城市居民最低生活保障条例》中明确规定：“持非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”在此《条例》中，户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定城市低保对象的三个基本要件。

在识别城市低保对象时，核对其家庭收入和家庭财产是工作的关键。目前，低保工作正面临着家庭经济情况核实难的问题。根据相关规定，核对工作由街道办事处组织社区低保专干开展。核对内容主要包括工资、经营性收入、财产性收入、转移支付收入、银行存款、有价证券、房屋、债权等。为此，没有人力资源社会保障、住房城乡建设、税务、金融、工商等部门和机构的配合，低保对象信息核对工作将难以进行。而目前我国政府部门之间的信息缺乏有效沟通，特别是银行、证券这一块。部分地方政府建立起来的信息交换平台出现数据匮乏的现象，低保家庭经济状况核对机制无法有效服务于低保工作。这也直接导致了绝大多数地区依然很大程度上依赖入户调查、邻里访问、信函索证等传统方式。这类调查方法简单、粗放，不能杜绝在低保政策及其配套优惠措施的利益引诱下，有些人会利用制度漏洞，制造虚假收入证明，邻里碍于情面，所在单位为了员工利益不揭穿的情况。当然，针对此漏洞，各地纷纷建立起了城市低保工作民主评议制度，由民主评议代表投票确定城市居民是否应该纳入低保救助体系。然而这一措施在一定程度上虽增加了低保工作的透明度，但在民主评议过程中却难以保障被评议者的隐私，甚至会伤及真正低保者的自尊。

此外，随着城市化、工业化进程的加快，以农民工为主的进城务工工人持续增长。城市低保制度与农村低保制度缺乏有效的衔接，人均收入水平高于农村低保的保障标准而低于所在城市低保标准的进城务工人员无疑被排除在低保制度体系外。这一类人群处于一个相对贫困的状态却由于户籍原因不能享受政府救助。

（二）城市低保保障标准

低保标准，即最低生活保障线，它是低保制度的核心。直辖市、设区的市的城市居民低保标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民低保标准，由县（县级市）人民政府民政部会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

《条例》第六条明确规定：城市居民最低生活保障标准，按照当时维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。随着社会的发展，人民生活水平的提高，各地城市低保待遇呈小幅增长趋势。就目前的状况来看，城市低保标准存在以下问题。

1.保障标准偏低，不能有效保障城市贫困人口的基本生活

按照研究社会救助的学者们的建议，城市低保保障标准应当占到当地居民平均收入的30%-40%[14]。目前我国城市低保标准是非常低的。拿2011年来说，当年全国城市低保平均标准是287.6元/人、月，全国城镇居民人均可支配收入为21810元，低保标准仅占一般居民家庭人均可支配收入的16%[15]。换言之，当前城市低保标准远远落后于人民日益增长的物质需求，它仅能保障城市贫困群体的最低生活，不能保障城市贫困群体有尊严地生活，这与建立城市低保制度的目标有很大的差距。

保障标准偏低带来的另一个消极后果就是易忽视城市边缘贫困人群。这一人群往往是因收入稍高于城市低保标准而不能享受城市低保待遇。但其收入又不够保障其自身和家庭的基本生活。从贫困程度上来讲，他们并不比标准以下的低保人群轻多少。

如今，我国已经步入“后改革开放时代”，唯“GDP”论已逐渐被时代淘汰，公平与效率的关系、公民的生存权与发展权的问题被提上日程。低保人群作为城市社会的弱势人群，应当享受到经济与社会发展所带来的硕果。公平与共享是社会保障制度的理念，也应当作为城市低保制度建设的指导理念。虽然低保标准过高会增加中央和地方财政负担，也可能助长一些有劳动能力的人的惰性，但是我们不能因此降低保障标准。

2.低保标准统一固定，没有考虑到家庭规模、结构，缺乏弹性

目前，在我国城市低保实践过程中，除了沿海经济发达城市，如上海、厦门、福州、杭州等地实现低保弹性标准外，大多数地区都是简单地实施统一固定标准。其重点表现为两点：一是很少考虑家庭规模类型，针对不同家庭的具体情况实施弹性保障标准。实际上，家庭规模的不同对家庭贫困程度有着重大的影响。国家统计局城调总队就曾经计算过家庭规模对于家庭消费的影响系数：以三口之家为1，当家庭规模为1、2、4、5及以上时，家庭规模影响系数分别为1.13、1.01、0.98和0.94[16]。由此可以想见，目前多数地区这种按人头发放低保保障金，忽视家庭规模的做法必然会导致多户型家庭依赖低保保障，宁吃低保也不愿就业。这无疑不利于低保保障金的效益最大化。二是忽略低保家庭结构对消费的影响。目前，一些地方已经实行城市低保分类救助模式，弥补了一刀切的不足。但是仍存在对困难人群未作出细分等问题，没有考虑到低保对象的实际需求。

（三）城市低保资金的来源

低保保障资金是城市居民低保制度的血液。《条例》第五条规定：城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。从《条例》规定来看，城市低保资金的主要来源为地方人民政府。实际上，自城市居民最低生活保障制度实行开始，中央财政就对各地进行了补助，其一直在城市低保资金中扮演最重要的角色。从2003年开始，中央财政占城市低保总支出的60%[17]。除了中央财政支出之外，各省、市、区根据本辖区城市贫困群体规模和自身财力状况承担城市低保资金。在东部沿海地区，地方政府还可以吸收到一定的社会资金补充城市低保保障资金。

目前此种资金筹集方式虽这在一定程度上缓解了地方财政的资金困难，但也助长了一些地方的惰性，依赖中央财政的思想。由于现行的法律法规并没有规定各级人民政府分担城市低保保障资金的比例，导致各地低保资金投入随意，地区间存在一定差异，导致不同地区的贫困人群享受相差悬殊的城市居民低保待遇，违反了城市低保制度的均等性原则，削弱了城市居民低保制度在一些地区的反贫困力度。此外，中西部城市大多存在着筹资渠道窄，城市低保资金全盘依赖中央和地方财政的问题。

（四）城市低保工作的管理

《条例》第四条规定：城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。

目前直接面向广大城市低保对象的是社区居委会，每个社区居委会设置一名低保干事，负责本社区居民低保申请的上报，协助民政部工作人员进行家庭财产调查以及日常低保管理工作。在实际操作中，城市低保工作管理存在以下几方面问题：

1.退出难问题突出

城市低保政策受益对象规模越来越庞大，中央和地方的财政随之而来的压力也越来越重。“只进不退”的城市低保制度将会成为整个社会的沉重负担。

《条例》第十条规定：享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化时，应当及时通知居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或增发城市居民最低生活保障待遇的手续。而由于目前低保家庭经济情况监测机制的不成熟，低保管理机关很难第一时间获取低保家庭的经济状况变化，也就无法保证应退尽退。

此外，提高收入的重要途径无疑是就业。而绝大多数城市贫困群体正是因为技能单一、信息等资源获取不够，人际关系狭窄等原因找不到工作而陷入贫困泥沼。在城市低保制度与就业缺乏有效衔接的情况下，部分低保对象不得不长期依赖城市低保政策。

2.低保管理工作专业化队伍建设落后

在我国，社区是低保基层工作的前线。特别是在低保审核工作中，社区的实际权力被放大。这是因为虽然根据相关规定，城市低保的审核应经社区到街道，到区一级，再到市级的层层把关，但由于信息不畅等原因，县区、街道办事处对低保申请者的具体情况不够全面了解。伴随权力而来的寻租行为在实际情况中并不少见。一些可报可不报的社区居民为了享受低保待遇，往往和社区低保干事搞好关系，为低保申请上报走捷径。一些社区低保干事由于法制观念弱，对城市低保政策不熟悉理解不够，不能做到对低保申请者一视同仁，容易引起群众的不满情绪。此外，低保工作是极需耐心和精力的。如果缺乏相关的专业知识和职业素养，那将很难做到解决低保户的实际困难。目前一些地方低保工作者由一些非专业的社区干部担任。调查表明很多地方社区低保工作者没有接受过专业的教育或培训[18]。

3.低保管理部门权力受限

城市居民最低生活保障工作是系统性的工作，牵涉的部门多，只有得到其他部门的大力支持和配合才能顺利完成，但是主管城市低保工作的民政部门却没有实权，导致很多工作无法顺利开展。比方说在进行家庭财产和收入状况核查时，低保工作者往往由于没有被授予权力而受到重重阻碍，一些部门不配合调查工作，审核人员自然无法获悉低保申请者的真实情况。此外，在骗保者被查出的时候，民政部无权进行有力的惩罚，只能停发、取消其低保资格。这样的力度明显过于轻微，导致一些人知法犯法。

三、政策建议

针对城市低保制度存在的各种问题，笔者提出以下建议。

（一）规范低保申请人资格审核制度

1.完善信息网络平台的建设

之所以会出现不满足申请低保条件的人占用低保政策资源的情况，主要是因为民政部低保工作者无法真正意义上地去核实低保申请者和受助者的家庭财产和收入情况，只能依靠公民自觉性、道德、正义以及审核人员的观察这些不够直接的角度去估算。所以，建立健全一个包括银行、证券、税务、劳动保障、工商行政管理的信息系统是非常有必要的。有了这样一个平台，第一可以节约大量的人力物力，低保工作者不用像往常一样入户低保申请者家庭进行家庭财产调查就可获知全面准确的申请者和受助者的家庭经济状况。第二，低保申请者和受助者的存款、证券、住房、保险等信息一目了然，很大程度上可以减少少报、隐瞒隐性收入的情况。工作人员也可以第一时间了解到低保对象的经济情况的变化，并据此作出停发、减发或增发的决定，实现城市低保体系的动态调整。第三，这样的核实方式更加人性化，更好地维护了低保申请者的人格尊严。就目前的情况而言，政府应督促银行、证券等相关部门保障低保对象信息畅通、共享。

2.建立城市低保准入制度法律规范

近两年，政府不断致力于城市低保准入制度的完善，并下达了相关文件，如《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》、《最低生活保障审核审批办法》。但是城市低保准入制度相关法律规范迟迟没有下文。在现行的法律规范中，《条例》是指导低保工作的权威性文件，关于城市低保准入，内容或落后或不全面。为此，应当出台城市低保准入相关法律制度，用以规范城市低保申请者的行为和授予低保工作者强制核实低保申请者的家庭财产和收入状况的权力以及对这种权力进行监督，使得城市低保工作更加有序、顺利展开。

（二）科学设计城市低保标准

1.纠正理解偏差

从前文的分析来看，目前我国城市低保标准偏低，仅足够维持低保对象的生存需求。这是因为很多地区对于“最低生活保障”理解有偏差。事实上，在《条例》第一条中就明确了城市居民最低生活保障制度是为了保障城市居民的基本生活。而在实践中被执行成了保障“最低生活”。于是出现了许多地区的城市低保救助金额只足够维持生存需求，城市低保对象的生活远远谈不上生活质量。所以在测算、设计城市低保标准时，务必要真正理解“最低生活保障”，以保障城市低保人群生存、社交、受教育等基本权利。

2.加快分类救助进程，实现城市低保标准弹性化

分类救助，即对城市低保对象中因特殊原因造成生活困难的人群进行高于城市低保标准的救助，在一定程度上克服了统一标准的平均主义色彩。它是对城市低保制度的进一步完善。针对一些地方在实行分类救助中存在的问题，笔者提出以下几点建议：

第一，完善城市居民最低生活保障制度法律法规，建立分类救助的法律依据。分类救助的目的是为了保障特殊困难低保对象的基本生活。但由于法律依据不足的问题，各地在实施分类施保时深受掣肘，中央在安排补助低保金时不会考虑分类施保的因素,不会因为某地实行分类施保而增加补助资金[19]。没有低保资金作为依托，城市分类救助工作犹如断翅的鸟。此外，由于目前我国没有统一的关于分类救助的法律法规，各地自行制定，在如何分类和待遇标准上存在着一定的差异，很可能造成同样的情况在不同的地方享受的低保救助待遇差距很大。

第二，做好城市基层低保工作人员思想工作。城市基层低保工作本身就是一项繁琐的工作，推广分类救助毫无疑问在原来的基础上增加了低保工作人员的工作量，需要消耗基层低保工作人员更多时间、耐心。为此，在完善城市低保制度的同时，应当关心、关注城市基层低保工作人员，提高他们的福利待遇，改善他们的工作环境，做好他们的思想工作，为开展分类救助工作打下良好的基础。

（三）完善低保资金筹集机制

1.合理分担城市低保保障资金

政府在城市低保保障资金的筹集上占据着主导地位，这是中国国情所需，也是城市居民低保制度发展至今的现状。要解决前文提到的地方过分依赖中央财政的问题，关键在于各级政府要合理分担城市低保保障资金。

首先，中央财政补助地方制度化。通过设定评价指标估算各地方财政能力，再根据各地贫困人口规模划定贫困等级。中央政府在下拨城市低保保障金的时候按照贫困等级进行补助。这种低保补助金下发方式较为客观公正，有利于城市低保保障金发挥最大效用，在一定程度上调节地方差异，缓解困难地区资金困难程度。

其次，市、区两级财政分担比例规范化。除了中央与省级财政的大力支持，市区两级也应当在筹集城市低保保障金上作出贡献。由于在实践中出现各地市、区出力大小不一的情况，各省应根据各市城市贫困状况和财力状况，设定各市分担该市低保保障金的比例，各市依此方法将低保保障金的分担比例分配到各区。这种带有强制性的办法一方面解决了部分城市低保保障资金的缺口，另一方面有利于转变地方政府“等”、“靠”的依赖思想，促使地方政府改革创新，积极筹措城市低保保障资金。

2.积极拓展社会筹资渠道

城市低保资金筹措方面，仅仅靠中央与地方政府的支持是远远不够的。政府应当鼓励多种社会主体加入到低保筹资渠道中来，保障较为富余的城市居民低保保障资金。一方面，政府要重视慈善事业的发展。现在一些地区积极利用福利彩票筹措城市低保资金就是很好的做法。另一方面，政府可以对于在中西部地区捐助城市低保保障金的企业根据其金额大小提供一些优惠政策，吸引更多企业参与到城市低保资金筹措中来。

（四）积极推进有劳动能力的低保人群就业

贫困作为物质和文化因素，不仅影响当代人，而且影响下代人的生活质量和生活前景[20]。要防止“贫困代际传递”现象的发生，从根本上解决城市低保对象的贫困难题，单靠城市低保资金的救济是远远不够的，积极推进城市低保对象中有劳动能力的人群就业才是根本。它一方面可以减轻整个城市低保制度的财政负担，另一方面这也是帮助一部分低保人群获得生存技能，摆脱贫困恶循环，融入大社会的良好途径。具体可以从以下两方面入手：

首先，改变对有劳动能力低保对象的救助方式，在支付方式上减少现金或物质手段，代之以劳动技能培训。目前一些地区也采取了对低保对象进行职业技能培训的方法，但存在低保对象积极性不高、就业效果不佳的问题。笔者认为对低保对象进行职业培训时培训内容是非常值得考究的问题。培训内容要考虑低保对象的教育背景、接受能力。培训工作不一定要民政部低保工作人员来进行，可以委托社会职业培训机构，政府出资，低保对象自主选择培训内容。

其次，延长有劳动能力的低保对象享受待遇的时间。也就是说当低保对象已经参加工作，工资收入高于当地城市低保保障标准时，虽然根据《条例》相关规定应当退出低保，但是政府应当推迟其退出低保的时间，采取“渐退”的策略。或者可以不再发放低保保障金，但是允许其享受低保政策的配套措施，以保障其生活水平高于未参加工作之前。

（五）完善低保管理工作能力建设

城市居民最低生活保障制度从1993年拉开序幕，发展至今已有二十年的时间。城市低保制度已取得骄人的成绩，其中低保工作人员扮演着重要的角色。随着社会的发展，城市低保制度需不断地完善，在这完善过程中，低保工作量成倍地增加，人们对于低保工作的质量越来越“挑剔”，诸如此类的因素对从事低保工作人员提出了更高的要求。总之，城市低保工作要想获得更长远的发展、更大的进步，需要一支出色的专业低保工作人员队伍。随着城市低保工作的不断实践，更多的选择摆在我们面前。

除了政府出资培训专业的低保从业人员外，还可以借鉴外国经验，将社会工作引入社会管理中来。第二次世界大战之后，欧美国家在建立社会保障体系的过程中，社会工作凭借其特有的优势成为了政府制定、完善和实施社会方针政策的重要手段[21]。目前，我国一些地区已在探索成立专业社工服务机构，此类机构弥补了政府救助方式的单一性，它通过专业的一对一服务，开展丰富多彩的活动,切实提高了社区贫困人群的生活质量。比如设有专门的心理师随时对贫困人群提供心理疏导，帮助他们驱除因贫困带来的“羞耻感”，建立良好的人际关系。甚至为社区贫困人群提供法律援助，保护他们的合法权益[22]。社会工作者介入城市低保救助工作一方面可以保证低保工作队伍的专业性，另一方面有助于政府实现“寓管理于服务” 的愿景。为此各地应当积极探索与完善第三方机构介入城市低保工作模式。

结语

城市居民最低生活保障制度自1993年在上海拉开序幕，历经从地方试点到全国推广，最后演变成整个社会救助体系的重要组成部分。可以说，发展至此城市低保制度硕果累累，在保障城市贫困群体基本生活，维护社会稳定方面做出了突出的贡献。当然，成就和问题同在。当前的城市低保制度的问题集中在制度准入、出口机制、管理建设等几个方面。信息化的不断推进，资源共享是不可避免的趋势。建立健全一个城市低保对象信息网络平台将有助于低保制度准入和出口机制的完善。法制观念的不断传播，城市低保相关法律制度的不断完善，低保工作的管理实现有法可依也指日可待。随着社会经济的发展，城市贫困人群诉求不断发生变化，城市居民低保制度的完善还有很长一段路要走。但有各级政府和社会对此的充分关注，我们有理由相信，城市低保制度将继续逐步完善，为实现全社会的稳定与和谐作出更大的贡献。

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Review, Problems and Policy Choice of Minimal Assurance System in Cities of Our Country

CHEN Ling-ling, LIU Min
（College of Politics and Law，Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, Hunan, China）

City minimal assurance system is one of the important social assistance systems to safeguard the livelihood of urban poor groups. It has made great achievements in protecting urban poor population and maintaining social stability for twenty years of development. But there are still many problems. Object recognition is not accurate enough. The minimum living security line is low and lack of fl exibility. Financial investment is not reasonable. Poor management of exit mechanism is imperfect. Management team is not professional and the management power is limited.etc. Therefore, we must standardize qualif i cation audit system, design the standard scientif i cally, improve the management of low fund-raising mechanism, and take active measures to help the poor groups who have labor ability to get jobs and improve management capability.

Minimal Assurance System; city; problems; countermeasures

C913

A

1673-9272(2013)03-0051-07

2013-04-25

湖南省省情决策与咨询项目：“低保制度目标定位过程中的家计调查研究——以湖南省湘潭市为例”(编号：2012ZZ24)。

陈玲玲（1978-），女，湖南衡东人，湖南理工学院政治与法学学院讲师，研究方向：应用社会学、社会保障。

[本文编校：徐保风]