我国听证制度研究

韩孟孟

(中国海洋大学 社会科学部，山东 青岛 266000)

我国听证制度研究

韩孟孟

(中国海洋大学 社会科学部，山东 青岛 266000)

我国听证制度由外国引入，基于民主法治建设而存在，并随着公民的民主法治意识的增强不断完善。在了解听证制度的基本概念，发展历程，发挥作用的基本条件，以及社会作用的基础上，更应认识到听证制度存在的缺陷。深入研究它的理论知识，它运行的程序、原则，全面分析它的不足之处，针对性的提出更多的建议以供立法者，执法者参考，使我国的听证制度逐渐形成一个完整的体系。

听证制度；行政处罚；依法行政

听证制度，是在社会主义民主与法制条件下产生的。一方面可以保证行政机关公正、公平、公开、合理地依法处罚相对方，从而使行政权高效，合法的行使；另一方面也可以保证行政相对方参与行政决定，保障相对方的知悉权、监督权、救济权得以实现。自从十一届三中全会以来，我国进入了社会主义现代化建设的新时期，社会主义民主、法治都得到不断的提高。听证制度作为我国社会主义法治建设中的一项重要制度，无论在立法上，还是执法上，都需要进一步健全。

一、我国听证制度概述

（一）听证制度的概念

对于听证概念的界定，有各种表述。譬如，外国有的学者认为“听证是指行政机关在做出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适应问题，提供申述意见，提供证据的机会的程序”；有学者认为，“听证是指行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见，提供证据的程序以及行政主体听取意见，接受证据的程序所构成的法律制度”[2]。对于听证制度的概念，我国的研究者区也有不同的区分。本文的听证制度主要是指广义上的，即[1]在相关部门做出决策之前，给利害关系人机会以发表其意见，对特定的事项进行质证，辩驳的程序，听证的内涵主要是听取当事人的意见，听证的外延，涉及立法，执法和司法领域。

（二）听证制度在我国的发展历程

听证制度在我国主要经历了两个发展阶段：

1.听证制度的确立（二十世纪九十年代到党的十六大）

起初，听证制度主要集中在价格方面，针对价格问题召开听证会，广泛听取人民群众的意见和建议，从而使决策更加的民主化、科学化，随着实践的发展，开始扩展到立法，行政，司法领域。作为一种新生的事物，听证制度从无到有，逐渐被以法律的形式确认下来，做到了有法可依。

在我国首次将听证制度作为法律程序确定下来的是[3]1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，也是我国行政程序制度发展的重要突破。《立法法》则是我国立法体制改革的一次巨大飞跃[4]。《中华人民共和国价格法》中对听证的有关规定是我国的听证制度在立法方面的发展。该法规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必须性、可行性。”

2. 听证制度的发展（从党的十六大至今）

2002年11月，中共十六大政治报告中首次明确提出，要建立健全听证制度。听证制度在我国已经得到长足的发展，成为实现民主的一种不可或缺的重要方式。

无论在理论上，还是在实践上听证制度都得到迅速发展。在价格听证方面，1997年《中华人民共和国价格法》的颁布标志着中国价格听证制度的正式确立；立法听证方面，据不完全统计，上海、广东、四川等20多个省、区、市人大常委会已召开立法听证会数十次，深圳市就举行了四次立法听证会。全国各地也都举行过很多的听证会。

（三）我国听证制度建构的意义

1. 听证制度是保障公民权利的途径

听证制度可以更好的听取群众的意见和建议，对和人民群众的生活息息相关的各事项进行变更时，比如说水价的上涨，这种关系到公民切身利益的事项，就需要征求群众的意见，如果仅仅由国家有关部门自行制定实施决策，就不能很好的代表广大群众的利益。听证制度的实行，就是使公民能够积极的参与到我国的民主法治建设中来，制定更多符合自身利益的决策。

2. 听证制度是完善国家立法的需要

我国是人民当家作主的社会主义法治国家。依法治国就要做到有法可依，有法必依。有法必依的前提是有法可依，所以要不断完善我国的法律法规，我国现行的法律法规为我国听证制度的发展提供了依据。根据法律规定，公民有批评建议的权利，在此基础上，听证制度的实施，就可以使公民的批评建议权得到很好地发挥，也可以弥补我国法律方面的缺陷，完善法律，完善国家立法。

3. 听证制度是监督国家机关的方式

国家机关由于其地位的特殊性，权力的优越性，在处理事务时会出现一些徇私舞弊现象，如，国家行政机关拥有对公民人身权财产权进行行政处罚的权力，如果缺乏必要的监督约束，公民的权力就会受到威胁，还会影响到国家行政机关执法的公正性。听证制度的实施，公民更多的参与到国家事务，国家公共事业，文化事业中，这也是对国家有关机关的一种很有效的监督方式，可以促使其约束自身，保证决策的公开化透明化。

总之，听证制度作为我国民主法治建设不断发展的产物，对我国的社会主义现代化建设具有很重大的意义，无论是从公民，社会，国家还是别的方面都可见一斑。

二、听证制度发挥作用的要件

（一）听证主持人需要保持中立

听证主持人[5]，是指负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按照法定程序合法完成的工作人员。要保证听证制度发挥良好的作用，听证主持人的中立十分关键，听证活动的一方有可能是拥有国家权力的相关部门，因此听证主持人不能迫于某种压力而妨碍听证的公平性。公平正义是制度的生命力所在，[10]加强制度建设，必须致力于提高制度的科学性、合理性，必须在制度建设中最大限度地体现社会公平正义。听证主持人要具备良好的素养，最基本的就是在听证过程中保持中立，维护听证的公开公平性。

（二）参与人是相关利害人或忠实代表

听证制度的设立是我国民主建设的表现，它为不同的阶层，不同的组织，个人提供了参与国家管理，维护自身合法权益的机会，这在功能和作用上与论证会，座谈会有很大的不同，如果参加听证的公民不是利害相关人或忠实代表，就不能很好地发挥听证制度的功能。只有真正的利害相关人才能对听证事项投以极大的热情和精力，维护自己的合法权益。同样，只有最大限度的听取利害相关人的意见才能保证决策的科学性，民主性。

（三）听证事项必须受听证约束

听证事项必须受到听证的约束，否则听证制度就失去了存在的意义[6]。为了保障与听证事项具有密切关系的听证利害关系人的权益以及听证程序的公平公正性，就必须把案卷的排他性原则作为听证的核心内容。案卷排他性原则可以为有关机关提供充分的事实基础；可以保障当事人陈述意见反驳不利于己的事实；还可以保障法院对有关机关的监督，检查决定的合法性，合理性。

（四）听证结果受司法审查的潜在压力

权力的产生运行如果要摆脱腐败的宿命，就必须受到制约，无论是行政听证还是立法听证，如果仅仅依靠自生的改错机制很难从根本上避免“自己做自己法官”的局面。如果没有外部的监督，听证制度就如同虚设，而司法审查是最好的外部监督之一，司法审查的监督以事前制定的法律作为依据，从而对各种听证进行有效的审查，可以保障听证程序的规范性，听证结果的民主性，科学性。

三、当前我国听证制度存在的问题

（一）听证涉及的范围过于狭窄

在立法领域，《立法法》规定，行政机关在起草行政法规的时候应当广泛的征集广大人民群众、组织和社会团体及有关国家机关的意见，方式可以采取听证会，座谈会等，虽然做了这样的规定，但是却没有明确规定什么是“必须”召开听证会，具有了很大的随意性。

在行政处罚领域[7]，限制人身自由的行政处罚是最严厉的，但是按照《行政处罚法》的规定，当事人却没有申请听证的权利，这就不能很好的保障广大人民群众的权利和利益。

（二）听证活动举办的规模和频率有局限

自从广东省地方人大开创了立法听证的先河以来[8]，全国大部分省市在制定地方性法规的时都会召开听证会，虽然召开听证会可以使决策更加科学化、民主化，使人民群众更好地表达自己的意见，但是近几年来，各地召开听证会的次数和规模却很有限。当然，这也与举行听证会的成本高，组织活动难度大，程序复杂有很大的关系。

（三）参与听证会的代表具有局限性

2011年网络上晒出成都有四名“价格听证专业户”，随机抽签次次“被选中”，其中一名年近60的老妇七年里一共参加过19次听证会，这位胡老太在听证中先后支持过涨水价、涨的士价、涨停车费等等。举行听证会是为了更好的反映群众利益，使决策更加的科学化、民主化。价格听证制度在执行的过程中出现的“价格听证专业户”很容易被操纵，代表的是相关部门的利益，而不是反映群众的呼声，“逢听必涨”降低了相关政府部门的公信力。在我国，听证会代表的选择往往由官方决定，而且优势群体往往比弱势群体有更多的机会，久之听证会的举行也失去了它本来的价值。

（四）参与听证会的热情不高，权利意识淡薄

随着我国的法治建设，公民的权力意识逐渐增强，但在听证方面还有很大欠缺。公民参与听证会的热情不高，维权意识淡薄。2011年5月26日，东莞市物价局向社会发布了征集水价调整听证会参加人的公告，截至最后一天，没有任何市民报名。有市民明确表示，不愿参加“走过场听证会”， 公民对听证这一制度还是持怀疑态度，对于听证会是否会真正代表群众的利益不敢肯定，这与在实际生活中部分机关的做法让群众“心寒”有很大的关系，使本来要听取民意，反映民意的听证制度逐渐流于形式。

（五）听证的过程不公开，透明度不高

举行听证会的目的是为广泛听取参与群众的意见，使听证的结果更加民主化。但在实际操作过程中，听证主持人，听证资料，听证记录等，都采取严格的保密措施，与相关法律规定的必须公开相违背。如2004年9月9日在调整居民住宅供热价格的听证会中，市物价局给听证代表发出的邀请函上明确提出“在听证会举行之前，不要向外界透露”。这样的听证会只是流于形式的花瓶，长此以往，只会使广大人民群众越来越灰心，逐渐失去对听证制度的信心和信任。

四、完善我国听证制度的对策

（一）扩大听证的适用范围

完善听证制度要进一步扩大听证的适应范围，比如说，在涉及到人身自由的行政处罚中受处罚者并没有要求举行听证的权利，不利于保障群众利益，更不能体现我国人民当家作主的地位，所以，完善听证制度就要扩大行政处罚领域听证适应的范围。我国现阶段的听证仅仅局限于价格听证，行政处罚，行政立法，行政许可等几个方面，然而涉及到行政相对人权益的具体行政行为还有很多，行政征收，行政裁决等。因此，要进一步扩大听证的适应范围，将其他可能影响到行政相对人的具体行政行为纳入行政听证程序之内。

（二）加强听证立法，完善听证法规

听证制度在我国引入的时间不长，在立法方面存在很多的缺陷。没有统一的法律基础，在各个领域都有自己的一套运行程序，各自为政，存在很大的弊病,[7]所以，中央应该进一步加强听证立法，在中央的统一规定下，各个地方根据自身的实际情况予以完善，做出详细的规定，但是前提是必须以中央的立法为依据，一切措施都不能与最基本的立法相违背。从而，使整个听证制度形成一个完整的体系，运行有序。

（三）提高公众对听证的监督

提高公众对听证的监督就要提高公民参与听证的热情。首先是听证信息的公开化，听证信息要在社会上公开，让广大人民群众了解，听证的结果要得到大家的赞同认可；然后是加强对听证过程的监督，听证的整个过程可以通过电视，网络等全程向社会直播，还可以召开记者会，提供详细的背景资料等等，方便对听证会的情况进行宣传。这样还可以培养公众参与听证的兴趣和热情，同时也是对听证的组织者的一种无形的约束，促使其政务公开，更加的阳光化，科学化。

（四）听证代表筛选程序的公开性

必须选择能够充分反映民意的听证代表，避免听证代表的代表性和权威性受到群众的质疑，所以听证代表的选择必须要向社会公开，而且要利用电视网络等公开听证代表的选择过程，使其处于透明公开的地位，这样才能使选出的代表能够代表社会各界的意见，防止有些单位的恶意操控，做到既公开又公正。

（五）完善相应的听证回应制度

一场听证会举办的是否成功，主要看最后的行政决定有多少受到听证会的影响，有些听证会流于形式，[9-10]真正的决定并没有受到听证会的多少影响，没有采纳听证会上各方代表的意见，而是有关单位根据自己的意志我行我素。因此，完善我国的听证制度，就要建立相应的听证回应制度，每举办一场听证会，都要针对听证的结果向公众公开其选择某些听证代表的意见或者是不选择某些听证代表的意见的原因，并做好相关的记录，这样才能使听证的价值真正落实到实处。

（六）确定听证笔录内容与效力

听证的效力问题是听证制度中比较重要的一个问题[9]，听证制度最终价值实现的程度决定了听证笔录在行政行为中的效力的认定。比如我国，虽然行政处罚的听证程序有比较详细具体的规定，但是对于听证制度这个比较新生的事物而言，这些听证的规定仍然是简单的，很难满足实际操作的需要，听证制度在很大程度上还是“象征性”的成分比较多。所以，要改善现在这样的局面就必须要使听证笔录的效力得到正式的确认。

五、结语

综上所述，听证制度作为一种“舶来品”，在我国的民主法治建设中发挥了不小的作用，但我们更应看到听证制度所暴露出来的一些问题，只有认识到这些问题，对症下药，找到完善的措施，才能促进我国听证制度的不断发展。我国听证制度的建设可以说是任重而道远，但是我相信，在党和政府的重视引导下，再加上社会各界的共同努力，我国的听证制度的发展一定是光明一片。

[1] 曾繁正等（编译）.美国行政法[M].北京：红旗出版社,1998.

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[3] 孙 彤.听证制度探析[J].天津师范大学平顶山学院学报,2009，(1):27-30.

[4] 杨雪冬,陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].北京：中央编译出版社，2004:149.

[5] 余耀君,杨左成,浅析听证制度[J].中国商界,2011,(11):340-343.

[6] 石 磊.对我国听证制度现状的思考[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2008(1):55-56.

[7] 邱英伟.当前听证制度的缺陷及完善途径刍议[J].黑河学刊,2007,(3):99-100.

[8] 冷 丹.我国听证制度的不足与完善的对策思考[J].湖北经济学院学报,2007，(4):93-95.

[9] 李晓光.浅析我国听证制度效力[J].法制与社会,2010,(9):58.

[10] 欧祝平,陈石明.论社会公平正义的地位及其实现途径[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,(4):44-47.

On the Hearing System in China

HAN Meng-meng
(Social Scienti fi c Department, Ocean University of China, Qingdao 266000, Shandong, China)

Hearing system in our country was foreign introduced from abroad, based on democracy and legal construction, and approved with the augmentation of the citizens' awareness of democratic rule of law. Understanding the basic concept of the hearing system, the development course, the basic condition of work, and its social role, we should further recognize the fl aws of the hearing system. With a deep study of its theoretical knowledge, and running procedures and principles, and analysis of its shortcomings, the paper proposes specif i c suggestions for legislators’ and law enforcers’ reference, to optimize the hearing system to be a complete system.

hearing system; administrative sanction; administration according to law

D922.1

A

1673-9272(2013)06-0116-04

2013-07-02

青岛市双百调研工程招标课题“新生代农民工社会管理机制创新研究”（编号：1008-3642（2013）02-0060-05）。

韩孟孟（1989-），女，山东省青岛人，中国海洋大学社会科学部 硕士研究生，研究方向：行政管理。

[本文编校：罗 列]