规范与现实之间：道路交通管制制度检视

何 湘

随着社会经济的发展，公众的生活越来越离不开便捷的交通条件，“交通管制”一词也因与日常出行密切相关而渐入公众视野。据报道，2011年初至2012年初，北京共发布了80次交通管制通告。[1]这些交通管制涉及的区域线路之广、出行人数之众、执勤力量之多，令人不禁感慨：在机动车保有量已经超过500万辆的北京，频繁的交通管制使得北京极为拥堵的交通状况雪上加霜。交通管制的法律依据何在？交通行政执法或交通管制立法是否有可以改进的空间？对这些问题，本文尝试从相关法律规定和实践现状入手做出分析和解答。

一、正本清源：交通管制概念的两个版本

1.传统认识上的交通管制概念

有一种观点认为，交通管制是“交管部门对交通的管理和控制”。[2]这种认识在一些较有权威的工具书中得到体现。“交通管制是指在战争或特定条件及面临突发事件时，对指定范围临时实施的一种强制性交通管理和控制。”[3]该定义还指出：“特定条件是指大型集会、文艺演出、体育比赛、迎送外国元首、党和国家领导人参加群众活动、庆典游行、抢修桥隧、路线施工等。突发事件是指天灾人祸，如地震、水患、火灾、风害、交通事故等。”从该观点的表述来看，可进行管理和控制的情形极其广泛，既包括战争和突发事件，又以“特定条件”将一系列不同场合囊括在交通管制的适用情形之内，范围较广。

2.法律层面上的交通管制概念

交通管制作为交通管理部门所实施的行政行为，根据依法行政的一般原理，应当以法律授权为前提。就笔者所查阅到的交通管制公告来看，多以“根据《道路交通安全法》的有关规定”示人，具体根据哪一条则语焉不详。

《道路交通安全法》(以下简称“道交法”)第40条规定：“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。”此处虽未明确给出定义，却对实行交通管制的条件作出了规定。与此相关联，该法第39条规定了限制交通的措施：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”为厘清这两个条文之间的关系，下文对这两个条文试作解读。

(1)对第39条的解读。按照法理学上语法解释的观点，我们“对法律条文的语法结构、文字排列和标点符号等进行分析”[4]，可知：首先，法律赋予了公安机关交通管理部门(以下简称“交管部门”)一定的权力，即根据具体情况采取相应措施，包括“疏导、限制、禁止”；其次，交管部门在两种情况下应当提前向社会公告，一是“需要采取限制交通的措施”，二是“作出与公众的道路交通活动直接有关的决定”。显然，该条文并未提到“交通管制”，且核心是“限制交通的措施”。该条所涉“大型群众性活动、大范围施工等情况”与前述百科全书版定义中的“特定条件”相呼应。

(2)对第40条的解读。分析前引条文可知，第40条实际上规定了实行交通管制的三个要件：一是基本前提，即“遇有严重影响交通安全的情形”；二是进一步的适用条件，即“采取其他措施难以保证交通安全”，这意味着实行交通管制之前需要用尽其他处理措施，体现了行政法上比例原则的精神；三是实行的主体，该条规定交通管制即“由公安机关交通管理部门实行”。由此产生以下问题：首先，第39条中的大型群众性活动(比如体育比赛、文艺演出)是否构成“严重影响交通安全”？采取其他措施是否难以保证大型群众性活动时的交通安全？根据《大型群众性活动安全管理条例》对大型群众性活动的定义*本条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：(一)体育比赛活动；(二)演唱会、音乐会等文艺演出活动；(三)展览、展销等活动；(四)游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；(五)人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。，不难知道答案是否定的。其次，第40条中的“其他措施”是指“由交通警察现场指挥、疏通、引导交通或使用人工消除障碍等措施”[5]，据此，只有在“限制交通的措施”不能有效保证交通安全时才可以实行交通管制。

(3)对第39条和第40条关系之辨析。

两者所体现的法律价值不同。就前者而言，其规定着眼于“道路和交通流量情况”，并据以采取疏导、限制或禁止等措施，可知其价值取向侧重于畅通交通“秩序”。提前向社会公告乃基于公众出行预期性之需要。该条文立足于提高道路通行效率，谋求较高的社会经济效益；而后者则着眼于极端特殊情形下的交通状况，明确指出在其他应对措施不足以保证安全时，可以实行交通管制。该条文所欲达致的最终目的是保障人的生命健康权，而最终价值归宿则为“交通安全”。显然二者的价值位阶有别。

相关措施所适用的情况不同。在前者规定的情形下，交管部门尚能对道路和交通流量的具体情况做出分析判断，从而决定是否采取措施、采取何种措施。而且，这些措施是适用于法益受侵害的风险较低阶段，其情境于交通执法人员而言具有较强的可判断性，因而法律设定可以采取的措施相对柔和，富有针对性与选择性。而后者规定则不同，其所预设的交通执法环境更加复杂、突然，属于“非常态状况”，这无疑对执法人员而言具有很大的挑战性，因此法律赋予交管部门实行交通管制的权力，通过采取更为刚性、严厉的措施，将不利后果发生的风险降到最低。

实施相关措施的条件不同。对前者，法律赋予了交管部门根据其执法惯例、经验对道路和交通流量的具体情况作出专业判断之后是否采取限制交通措施的裁量权。认为需要，就可以采取疏导、限制和禁止等措施；认为没有必要则无需采取这些措施。总之，交管部门具有较大的裁量空间，“为”与“不为”都符合该条规定，尽管这种较大的选择空间存在被滥用的可能性。而后者则严格规定了实行交通管制的三个条件，三者缺一不可，全部满足后方可实行交通管制，否则即属缺乏法律依据构成违法。

应否提前公告不同。前者规定了交管部门提前向社会公告的义务。根据该条，在下列两种情况下，应当提前向社会公告：一是采取限制交通的措施，二是作出与公众的道路交通活动直接有关的决定。公告目的在于使公众获得交通出行的预期性，公告的形式也可以多样，公告的时间也应使得公众在限制之日前了解相关信息为限。而在后者，并未指出实行交通管制“应当提前向社会公告”。盖因交通管制的执法环境之突发性、复杂性，交管部门难以提前公告。

在法律文本中的意义不同。立法是一种影响深远的顶层制度设计，追求法律原则、逻辑、社会生活经验以及法律后果的融合兼顾。法律文本的结构布局，无疑是遵循一定的逻辑顺序而为。具体来讲，第39条在前，规定“限制交通的措施”；而第40条位于其后，规定“可以实行交通管制的情形”，此种安排本身就反映出两者的内在区别和不同意义：它们调整的是情形不同、程度不一的两种交通环境下的社会关系，因而必须在法律手段上有所区别，这也体现出不同情形区分对待的原则精神。

另外需要注意的是，《人民警察法》也涉及交通管制的内容。该法第15条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。据此，县级以上政府公安机关也被赋予了实行交通管制的权力，以维持特殊情形下的社会治安秩序。对于如何实行交通管制，该法则只字未提。那么，此处的交通管制和《道交法》第40条的交通管制有何区别？基于以下几点理由，笔者认为两处的概念应属一致：其一，交通警察属于人民警察的一种，仅由于行政事务的专业性，而在公安机关内部有所划分，以便各司其职，交通管制权力赋予公安机关交管部门名正言顺。其二，人民警察为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，必然要采取一定措施，因而极可能威胁交通安全，与第40条之立法目的相同。其三，从法律体系整体的逻辑连贯性要求考虑，交通管制在两部均由全国人大常委会通过的法律中之含义应无二致。

交通管制是一种十分严肃的交通行政执法行为，立法将一般情况下的限制交通措施与特殊情况下的交通管制措施作了区分，当下各地的“限行政策”应当属于前者的范畴。当然，第39条和第40条之间也存在一定程度的关联：前者旨在保证“秩序”，后者追求实现“安全”，而保证秩序恰恰是实现安全的重要途径。另外，结合两个条文来看，它们所调整的不同关系、所采取的不同手段清晰地反映了比例原则内含的层次性要求。因此，传统认识中将大型群众性活动等一般情况和自然灾害等特殊情况一并囊括在内，掩盖了第39条和第40条的诸多本质区别，实为不妥。基于以上分析，本文认为，交通管制是交管部门在出现严重影响交通安全的情形、采取一般限制交通的措施难以保证交通安全的情况下或公安部门在预防和制止严重危害社会治安秩序行为的必要情况下所实行的特殊交通行政行为。

二、当前我国交通管制实践的现状

交通管制已经日益频繁地与公众的日常生活相关联。据报道，北京年均交通管制7 000次，平均一天20次。[6]笔者要追问的是，这么多的交通管制都是在执行《道交法》第40条之规定吗？实践中将传统认识上的概念混同于法律概念的现象十分普遍，背离了法律规范的本义。以下将实践中的“交通管制”按其违规程度，大致分为三类：

1.交通管制之名错用

仍以北京为例。北京市公安局发布的《关于2012年中国足球超级联赛亚足联冠军联赛及足协杯赛交通管制通告》(2012年第3号)主要内容如下[7]：为保证比赛期间(2012-3-16—2012-11月中旬)赛场周边道路交通安全畅通，相关赛事顺利进行，根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，通告如下：(1)在……比赛期间，视具体情况对……路实施临时交通管制，除公共电、汽车和持有组委会核发证件的机动车辆外，禁止其他机动车辆通行。(2)实施交通管制后，在上述交通管制区域内的道路两侧，禁止停放各种机动车辆。

从上述公告内容可知，保证赛场周边交通秩序是基本出发点，“禁止其他机动车辆通行”、“禁止停放各种机动车辆”是其采取的“限制交通”的措施，公告所涉内容并未表明有“严重影响交通安全的情形”存在。因而，此公告虽冠以“交通管制”之名，并以“交通安全”措辞，但也不能改变其适用《道交法》第39条的事实，因而，此类情况属于有权主体适用法律依据错误。

2.交通管制权力滥用

交管部门“在法定职权范围内出于不合法的动机而做出的违反法定目的的交通行政行为”[8]，属于交通管制权力滥用。实践中这种情形极为普遍，也是造成公众对交通管制存有微词的重要原因。比如地方政府召开招商引资的商务会议，地方党政领导进行基层调研、考察或出席各类庆典、仪式等，不一而足。在不具备第40条所定条件情况下实施交通管制，属于有权主体滥用交通管制权力，而此时采取的实为限制交通的措施，也属于适用法律依据错误。本应正常运行的交通秩序被以各种名义包装下的“交通管制”所扰乱，权力的恣意使其德行在公共道路这一公共利益载体面前全然失守。

3.无权主体的交通管制

根据前面对交通管制概念的解读，公安机关(交管部门)才是实施这一行政行为的适格主体，其他任何个人、组织、社会团体或国家机关均无权实施。而现实是，许多企事业单位，包括一些高校的文件在内也严重误读了这一法律概念，动辄实施所谓“交通管制”，令人啼笑皆非。这些无权主体基于畅通特定场所秩序或清空特定道路而采取第39条中所规定的引导、限制等措施，明显属于借用“交通管制”之名而实施的内部空间的管理行为，可以说与《道交法》第40条毫无关联。法律规范是公共意志的集中体现，而不是任人打扮的小姑娘。交通管制受到如此青睐的现象背后，是法律意识匮乏的真实反映。

上述情形中主体虽有不同，但都是借“交通管制”之名而行“限制交通”之实，这就带来一系列恶果。首先，交通管制概念误读侵蚀依法行政的思想基础，挑战了法律自身的权威和尊严。依法行政原则要求某一主体依据某一规范才能实施某一行为，在行政执法中的“张冠李戴”等问题表面上无伤大雅，实则是依法行政的硬伤：造成行政机关适用法律依据错误及其行政行为违法。其次，交通管制的功能异化。原本为保证交通安全而在法定条件下才能实行的“交通管制”，在某些地方的实践运作中沦为了权力和地位的象征，成为提升个人影响力、炫耀权势的工具，与国家公器不能为私人所用的原则背道而驰，由此引发公众对制度的偏见，进而造成对制度本身的正当性基础之冲击。再次，交通管制权力滥用影响深远。无必要的管制造成了时间、经济成本的浪费，也大大透支了宝贵的政府公信力和执法形象。最后，以“根据《道交法》相关规定采取交通管制”的“模糊执法”误导公众视线，长此以往将给公众守法带来负面影响。

三、多管齐下：基于概念和实践的反思

1.原始概念亟待回归

道路的畅通无阻有助于公众道路通行权的直接实现和社会经济效益的最大化，但特殊情况下的交通管制需以更高位阶的安全价值为依归，因而其设定、实施等都应当更加严格、谨慎。而理论上的研究阙如和实践中的运用混乱，使得交通管制这个原本极为严肃的法律概念成为一个普通的生活用语，特定含义被泛化，应然状态与实然状况出现严重脱节，致使法律规范空洞化、法律的权威性丧失。因此，有必要正本清源，回归到交通管制的法律含义，引导并重塑全社会公众对交通管制的理解，为实现交通管制的法治化打下思想基础。

2.行政理念尚需更新

交通管制权力被滥用的实践折射出行政理念的滞后，许多所谓“管制”实际呈现出公权力行使者肆意妄为的嚣张做派以及对公民的正常道路通行权利的随意剥夺，一定程度上反映出公权力和公民权利之间的内在紧张关系。正如西方学者所言，“如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真实生命力的广泛的心理基础，如果执行和运用着这些制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形的悲剧结局是不可避免的。”[9]实践呼唤行政理念的更新，摒弃管理者的思维，树立服务行政的理念，唯此才能建立弱化公权和公民权对抗的法律意识基础，使交通管制真正成为为保证交通相对人安全服务的一道屏障。

3.行政执法的法律依据适用错误

以“交通管制”之名而行“限制交通”之实，应适用此条款却适用了彼条款，属于行政执法的法律依据适用错误。在依法行政的框架下，“执法者在适用某一法律的某一具体条文时，不仅要正确理解该条文的内涵和外延，而且必须同时考虑相应法律的相关条文”，[10]否则只会令“依法行政”徒增尴尬。当制度不能正确地加以执行，即背离了法律本旨的执法，实际上是执法者在既有立法之外自行创制了一套规则，执法者间接地成了立法者。这种带有角色错位的执法不可能实现真正的规则之治。

4.地方性法规的违法规定曲解法律

《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第38条规定：“遇有重大国事、外事活动，公安机关交通管理部门可以采取临时交通管制措施；举办大型群众性活动，需要公安机关交通管理部门采取交通管制措施的，公安机关交通管理部门应当在采取管制措施3日前向社会公告。”就这一规定而言，究竟重大国事、外事活动能否构成实行“交通管制”的情形，仍有待商榷。①笔者认为，在遇重大国事、外事活动时采取的特殊交通管理措施并非直接指向其作为一般的交通相对方之身份，而是基于其作为领导人或外交官等特殊身份而采取的非常手段；它并非直接指向因交通活动而引发的安全风险，而是在预设一个前提(即可能在行车途中会发生暗杀、袭击等恐怖活动)之后为保证领导人的生命健康安全、避免陷入外交上的不利所实施的对策。这体现出鲜明的外交礼仪和政治意义，与第40条规定的交通管制之目的并不一致。此外，该条明确规定交管部门在交通管制之前应当提前公告，如前所述，公告义务有其现实性的难度，这实际上是在《道路交通安全法》之外给交管部门增设了程序义务，既违反了《立法法》的相关规定，②根据《立法法》第63、64条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”制定地方性法规。北京市的这一地方性法规明显构成违法。也有损法律的权威。

5.交通管制制度的规则有待完善

《道路交通安全法》的既有规定不能满足交通行政执法的实践，也未能适应程序法治的时代要求。首先，实体性规则不完善。比如第40条规定的“严重影响交通安全的情形”范围边界不甚明晰，对于重大国事活动能否实行交通管制？交通管制时具体可以采取哪些措施来保证交通安全？滥用管制权力造成交通相对方权益受损的责任承担机制为何？等等。其次，程序性规则欠缺。交通管制是交管部门自行决定并执行，还是由上级主管部门批准、下级交管部门执行？交通管制应遵循哪些原则和程序规定？公众是否有权参与管制决定的制定过程？这些问题的解决，无疑呼唤高位阶的法律对交通管制程序加以规定、完善。

就交通管制制度而言，立法的过于简陋、执法的乱象丛生和公众的认识误区之间，存在着相互交织的影响，从立法、执法到守法都存在程度不一的问题：立法不完善、执法适用依据错误和权力滥用，守法被错误引导。所有这些问题都在细节之处掣肘了法治政府目标的早日实现。只有从根本上还原立法本意，回归到原始的法律概念上来，并进一步完善交通管制的实体性规则和程序性规则设计，在行政执法中正确地理解和适用交通管制制度，才能真正做到依“法”行政、权责一致。

[1] 方可成，钱昊平，李熠祺.细说交通管制：重要活动的安全要万无一失[N].南方周末，2012-02-23(B9).

[2] 段广云.高速公路交通安全管理实务[M].北京：人民交通出版社，2006：121.

[3] 《中国大百科全书》总编辑委员会.中国大百科全书 [M].2版.北京：中国大百科全书出版社，2009：391.

[4] 孙国华，朱景文.法理学 [M].2版.北京：中国人民大学出版社，2004：359.

[5] 最新道路交通实用法律手册[M].北京：中国法制出版社，2011：20.

[6] 邱一丹，孟庆伟.“治堵”之难：北京年均交通管制7 000次[EB/OL].[2013-01-02].http:∥www.cb.com.cn/1634427/20121027/422555.html.

[7] 关于2012年中国足球超级联赛亚足联冠军联赛及足协杯赛交通管制通告[EB/OL].[2012-03-10].http:∥www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/tab41/info30683.htm.

[8] 李晓明，邵新怀，崔卓兰.交通行政法总论[M].北京：人民交通出版社，2003：313.

[9] 弗里德里希·沃特金斯.西方政治传统[M].黄辉，杨健,译.长春：吉林人民出版社，2001：168.

[10] 姜明安.依法行政重要课题：行政执法的功能与作用研究[C]∥ 中国人民大学宪政与行政法治研究中心.宪政与行政法治评论.北京：中国人民大学出版社，2004：146-169.