民主党派自身建设的若干突出问题及对策

管仕福，颜娟华

（1.衡阳师范学院 学报编辑部，湖南 衡阳 421002；2.民盟衡阳市委机关，湖南 衡阳 421001）

我国的民主党派为中国革命和社会主义建设作出过重大贡献，但由于他们存在着先天不足，以及其它种种原因，近年来其中下层的自身建设出现了若干问题，特别是出现了人才凋零的局面，以致于严重影响了他们参政议政的质量。

一、选举方式已落后于形势

自“共同纲领”颁布以来，民主党派在组织制度上大都是以中共为师的。改革开放前，中共多是实行等额选举制，民主党派也实行等额选举。但改革开放后，中共的党内民主建设得到了逐步发展，其选举制出现了很大变化。在文字规定上：早在十二大时，中共就在其党章中规定：“选举采用无记名投票的方式。候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。”［1］十三大时，又将此条规定修改为：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”［2］十七大的政治报告更提出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”［3］在实际工作中：近年来，中共无论是在上层还是在中下层的换届选举或其它选举中，都真真确确地使用了差额选举。

在这种情况下，各民主党派学习中共，在其组织章程中也明文规定要实行差额选举。然而，在实际工作中，由于各个方面的原因，许多中下层民主党派的领导班子换届，仍沿用等额选举的做法。本课题组曾对D市内的民主党派的换届选举情况做过初步调查。该市民主党派在选举其市委时，除民建实行了25人选21人的差额选举以外，其他党派都仍然是实行等额选举；在选举正副主委时，各党派都是等额选举；在选举各基层支部领导班子时，除农工民主党开展了直选外，其他各党派也都是进行等额选举。此外，各党派为方便工作起见，还适当地保留了个别干部任命制，其市委组织科长由市委任命产生，秘书长由主委任命产生。详细调查情况见表一：

表一：D市民主党派市委与各支部干部选举方式调查表

等额选举与差额选举有着质的区别。等额选举，与其说它是选举，不如说它是上级或有关部门确定名单后交代表或群众认可。在这种选举中，只要进入了候选人名单中，就很少有人落选，即使在特殊情况下，偶尔有人落选，但在同一场选举中也绝对产生不了可以替代落选者的人。因为选民或代表们虽因某个候选人平时表现太差，大多不愿意投他的票，但在毫无沟通的情况下，他们不可能形成共同的替代者，除非是有人作弊，事先在选民或代表中进行大量的隐秘活动。而差额选举则绝对不同。差额选举中，由于代表或选民们有共同的可选名单，很容易形成共识。是以，等额选举，群众、代表根本就是写票机器，丝毫不能发挥他们的积极性；而差额选举则可适当地发挥群众的积极性。正因为这样，等额选举产生的干部可以根本不把群众放在眼里，因为他们的权力和饭碗实际上不是群众授予的，而是上级授予的。差额选举则不同，他虽然仍是有限制的选举，但选民们毕竟有了可选择的名单，他们可以选张三，也可以选李四。在这种情况下，无论是张三还是李四，只要他平时脱离群众，他就必然是个败选者。所以，这时干部的权力和饭碗已部分来自于群众，而且是由群众的选票起作用的。这种选举，只要不被人操弄——如在候选人中搞“天地配”（即为了保证某人当选，特为其配备一个极为弱势的陪选者作候选人）、事先向选民或代表打招呼等——而是正正规规地进行，干部们平时脱离群众的毛病就会自然得到纠正。

所以，各民主党派，要加强自身建设，必须由现在的等额选举走向差额选举。只有这样才能使团体内充满活力，才能选出真正为民、为国、为团体办事的人才。更何况民主党派资源有限，他们要凝聚内部力量、吸引各种人才的唯一资源就是民主。所以，学习中共，与时俱进，实行差额选举，实是民主党派自身建设中的重中之重。

民主党派较普遍地长时期停留在等额选举上的原因是比较复杂的，但一个关键原因就是有章可依。各民主党派尽管早就在其组织章程中提出了差额选举，但为了实际工作的需要，在这一方面的有关规定大多是比较宽泛而灵活的，即在提倡差额选举时，不仅保留了等额选举方式，而且对其没有作出任何限制。民盟十大的章程就规定：“各级代表大会的代表和委员会委员，在发扬民主、充分协商的基础上，采用无记名投票差额或等额方式选举产生。地方组织和基层组织的领导人员在特殊情况下因工作需要不能用选举方式产生，可以由上级组织任免。”［4］这是个很好的规定，既有原则性又有灵活性。但其中、下层机构在换届时，往往选择短板的等额选举方式，因为这既是他们习惯了的做法，又是比较简单、省事的做法。

据此分析，要解决这一问题并不难，只要抽掉旧规定中的短板，就可使问题得到较好的解决。如将原有的规定修改为：各级代表大会的代表和委员会委员，在发扬民主、充分协商的基础上，采用无记名投票差额方式选举产生。个别地方确有特殊情形的，经同级代表大会决定，报上级批准，可采用等额选举方式。“地方组织和基层组织的领导人员在特殊情况下因工作需要不能用选举方式产生，可以由上级组织任免”。这样规定，既可使任何留恋等额选举之简便的人无任何借口可找，又可使确有特殊情况者可以在取得上级批准的情况下采用适应实际情况的方法，做到了原则性与灵活性并举。但问题是，各民主党派必须对其组织章程作出修改，才能使其具体做法与其组织章程一致，才能从根本上提升其选举水平和效果。

二、党派内的干部缺乏锻炼平台

干部是一个团体的骨架，干部的质量决定着团体质量。干部培训从来就是党派团体工作的重中之重。对干部的培训，一般都是同时使用两种机制：一是思想教育机制，即用各种教育手段，加强该团体成员的政治素养和道德素养，提高其思想水平。民主党派的思想教育机制是较完备的，社会主义学院是其骨干的培训基地；一般性的开会学习、讨论，是其一般成员的教育平台，而且相关教育还很有力度和成效。二是实践性的锻炼机制。在这方面，民主党派的锻炼平台极为不足。这主要表现在以下方面：

（1）人大代表少、从事实职工作的人数少。在这一方面，本课题组对D市民主党派参加政协、人大和实职工作的人数进行过粗略调查。虽然有个别民主党派提供的数据不太完备，但还能基本上反映出他们的大致情况。详情见表二：

表二：D市民主党派参加政协、人大和实职工作情况调查表

从上表中可以看出，D市民主党派人士的锻炼平台主要是在政协，即议政。他们在人大的席位较少，除了民建有省人大代表2人、市人大代表9人、区人大代表13人，民革有市人大代表2人、区人大代表6人以外，其他几大党派在人大的席位都极少，九三学社仅有2人。在实职方面，仅从表上的统计数字看，其担任实职的人还不少（九三学社没提供数据），但这个统计是包括了该市高校中的民主党派干部在内的。高校的各处系的正副处长、主任，都是正副处级干部，一个一般的有一定工龄的非教职工作人员也是正副科级。除高校以外，各民主党派中真正从事实职工作的特少。以民盟为例，仅从表上看，其出任实职的人有正处级干部6人，副处级干部15人，正科级干部18人，副科级干部22人。但除去高校干部以外，包括其机关干部在内的实职人员，只有副处级干部4人，正副科级干部16人。民盟在该市的成员600多人（截止于2012年12月共有619人），其真正出任实职的人只占其总成员的百分之三。其它党派也大都在高校有支部，其相关情况与民盟差不多。

（2）民主党派内部的领导平台不能给其干部以很好的锻炼。民主党派自己的干部，除机关工作人员以外，都是兼职，而且他们也没有多少事可管，其基层领导只是组织其成员开开会，学习学习文件而已；其市委委员们也只是参加一些会议和活动，听听报告和汇报而已。这样的工作不可能给其干部的领导能力以较好的锻炼。所以，现在的民主党派大都存在人才匮乏问题，以致于有些地方在安排民主党派人士出任实职时，几乎无适当人选可安排，只好将一些无党派的干部介绍到民主党派中，以加强民主党派的干部队伍建设。但这种做法只是一种治标不治本的做法，甚至还有可能加剧民主党派中的人才匮乏的恶性循环，即越多介绍现成的实职干部加入民主党派，民主党派内的人才越出不来。

造成这一状况的原因主要有两大方面：

（1）民主党派的工作，特别是其基层的工作缺乏主动性。民主党派的人，特别是在基层工作的人，因受种种因素的影响，在工作上大都缺乏胆量。他们因担心“不帮忙而添乱”，其工作不是在遵守宪法和共同纲领，以及党的大政方针的基础上，找准自己的切入点，自觉自动地去与地方、单位、部门的各项工作配合，而是被动地等待党政领导的安排。而这些地区、单位、部门领导们又往往因尊重民主党派的独立性，不好越界安排。如此以来，各民主党派的人很少有显山露水的机会，不仅其人才很难成长，即便有了现成的人才也因缺乏实践证明，而不被大多数人认可。是以，在人大代表选举中，从民主党派中推出的为数有限的几个候选人也往往过不了票选关；是以，在安排民主党派的人任实职时，各地方、各部门、各单位领导总感到无人可用。于是民主党派在人大的席位和从事实职工作的人员日益减少，民主党派的干部锻炼平台日益狭窄。

（2）目前中共对民主党派的实职安排机制还不太完善。由于各个单位、各个地方的情况不一，中共在制定安排党外人士的政策时，比较注重于弹性，以便于特殊情况下的灵活操作；但过于弹性化的规定，如目前一些地方制定的文件中经常出现的“争取配备”、“逐步配备”、“尽可能配备”、“要有一定数量”、“要加大力度”等规定和提法，弹性太大，也很不利于实际操作。这在广大干部的统战意识普遍较高的情况下，自然有利于各部门各单位的自主工作。但在干部的统战意识不强、或发展不平衡的情形下，党的统战政策如果没有较明确的规定，就往往会为那些不落实统战政策者提供借口，使一些本来是条件成熟的部门或单位，也以特殊情况而处之。再加之现在的人从政意识极强，每一个行政岗位的竞争都极为激烈，而民主党派的人平时因工作上的原因，又很容易与部门领导有意见相左之处，在这样一种情况下，如无硬性的明确规定，统战意识不强的领导，都会弃民主党派的人而取其他人。

要改变这一状况，头痛医头的做法，如前述的介绍现成的无党派干部加入民主党派等，不能从根本上解决问题，要较好地解决这一问题，必须针对上述原因采取一些切实的措施。

其一，民主党派的工作要主动，特别是要在地方、单位、部门的决策和监政中发挥作用。这是民主党派的干部最广阔的锻炼平台，而且只有在这个平台上打拼好了，才能让群众认识他们，让领导了解他们，领导才敢用他们。

其二，要对民主党派的人适当地采取“保护”政策。在实职工作安排方面，要适当地作出一些硬性规定，并适当放宽民主党派人士诸如年龄、台阶等限制。在人大代表方面，由于人大代表要由选举产生，不宜作硬性安排；但在现有体制下，可进行柔性的布局。民主党派的人很难当选为人大代表，主要是因为中国人崇拜台面人物，而民主党派中这种人才极为缺乏。针对这一现实，我们平时可多安排一些民主党派的人进人大机关工作，多安排一些实职工作人员，选举时，尽可能地推举这些人为候选人，如此，他们当选的机率就大得多。

其三，在民主党派人士中，多作挂职锻炼的安排。安排民主党派的干部进行挂职锻炼的做法，在我国早已开展，据本课题组了解，D市就安排了一些民主党派机关工作人员进行挂职锻炼。不过，就全国而言，这一工作力度还很不够，还需要进一步加强，不仅要增加安排数量，而且其安排对象也应由民主党派的机关干部逐渐扩展到非机关干部中，特别是扩展到高等院校、科研院所和行政队伍中的民主党派人员中。

三、干部管理、特别是对其实职干部的管理乏力

对干部的管理工作是民主党派自身建设中的又一重要工作。为了弄清我国民主党派的干部管理情况，我们对D市民主党派进行了粗略调查。详情见表三：

表三：D市民主党派对其政协委员、人大代表、实职干部的管理情况调查表

从表上可以看出，D市民主党派对其作政治和实职安排人士的管理主要是对其政协委员的管理，其它方面的管理相对较弱。对其政协委员的管理，大多数党派都选择A或AB，只有少数党派留空，可见他们大都对其政协委员作出过有关安排和检查；对其人大代表的管理则相对松散，大多数党派都是留空或另增D项，只有两个党派选择了“党派对其参政议政定期作出有关安排或检查”；而对其出任实职者，有些党派在选择“其它”项时没作任何说明，有些党派则在三项之外，另增D项，有些则干脆留空，可见他们基本上没有采取管理措施。

这类情况的出现对民主党派的发展与运作存在很大的不利。

首先，它使民主党派的参政议政人员与其组织之间基本处于分离状态。除政协的工作外，民主党派在人大的工作、在实职岗位的工作中，其参与者基本上是代表自己而不是代表组织，组织对他们的工作不闻不问，也丝毫不要他们对组织负责。这既不利于这些成员的工作，使其少了一层监督，也少了一份责任和支持，而且极不利于该党派参政议政合力的发挥。

其次，这类情况的发展极不利于民主党派内部力量的凝聚。因为出任人大代表、实职工作的民主党人，都是民主党派的精英，其精英人物在组织内的一言一行对其他成员都会产生较大影响。精英人物都是只借组织之名，不必接受组织的监督和管理，其他人员看在眼里，记在心里，其组织观念会日益淡薄。现在民主党派的一些人把其党派只看作自己进身政界的踏脚石，与民主党派存在的出任实职人员大多脱离了组织管理的状况是有着一定关联。而且，现在各民主党派在安排或推举其内部的党务干部时，往往也强调资历、行政级别，所以其出任人大工作和实职工作的人员大多在其党派内部都有较重要的兼职，这些人在党内脱管，极不利于民主党派工作的开展。

民主党派中的出任实职人员和人大代表们在党派内脱管或半脱管有着各种原因，但主要原因在两大方面：

其一，这些人的职位获得与其所在党派基本无关。中共在安排民主党派人士时曾形成了一套很好的做法。1982年2月12日，《中共中央关于转发〈全国统战工作会议纪要〉的通知》就曾提出：“在安排党外人士的工作中，必须注意广泛听取各民主党派和党外人士的意见，请他们提名，并同他们进行认真的讨论和充分的协商。”［5］1989年12月30日，中共公布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》也强调：“中共各级党委统战部门、组织部门和政府人事部门要对民主党派推荐的适合任职条件的人选，做好考察和培养工作。”［6］但近些年来，在许多基层部门的实际工作中，这一好的做法和规定，已渐渐沉睡。他们在对民主党派人士作实职安排时，事前不和民主党派的同级领导、甚至上级领导协商，事中也没听取过他们的意见，甚至事后也不向他们通报。在这样一种安排方式中，似乎整个过程都与民主党派的组织毫不相关，而纯粹是部门领导与民主党派的个别成员之间的事。这一做法给民主党派的干部管理带来了严重困难。从上表可以看出，民主党派在对其政协委员、人大代表、实职工作人员的管理中，对政协委员的管理最多最好，对人大代表次之，对实职工作者则基本无管理。而这一状况与其安排方式又直接对应，凡是对某人的安排有民主党派参与的，该党派对其管理就要多一些；凡是民主党派与某人的安排根本无关的，则对某人管理极少，甚至无管理。其政协委员是由其直接推举的，故其不但有管理而且管得还很有成效；其人大代表在其作为候选人时，有些经过其所在党派的推举，有些没经过他们的推举，所以民主党派对其人大代表的管理工作虽然不够力度，但也不是全无管理。其实职工作人员大多是没有经过民主党派推举的，所以民主党派对他们的管理也就最差。这不是民主党派不肯管，而是他们想管也管不住，因为民主党派既然对他们的从政和提职不能起任何作用，那么，他们也就失去了对其从政人员的制约力。

其二，存在职务上不便管的尴尬。民主党派的人被推出来后，其政协委员、人大代表，在职务上没有大的变动，民主党派对他们的管理没有什么不便。所以，各民主党派对其作政治安排的人基本上都采取了管理措施；但其担任实职工作的人员则与原来出现了很大的变化，有不少人的职务比民主党派市委机关的负责人还要高。就是一些职别不高的，也因掌实权于一方，他们在社会上较之于民主党派的党内干部要“牛”得多。所以，民主党派也不便定期将他们招回党部，听取其汇报，对其工作指指点点，说三道四。

针对上述原因，要解决民主党派在其干部管理上所存在的实际困难，可采取以下方法：

第一，各部门在安排或提拔民主党派人士时，必须落实过去正确的规定，与民主党派进行充分的协商。

安排民主党派人士时注意与民主党派协商，这是中共在长期的统战工作中形成的一套很好的做法，这一做法极具科学性。其一，这一做法真正体现了中国共产党与民主党派之间的平等的兄弟关系和合作的诚意。其二，这一做法有利于加强民主党派组织上的凝聚力。如果民主党派人士的政治参与和担任实职，其所在的政治组织对其根本不起作用，而只由行政、司法、中共的统战部和组织部选取和提拔，“其所在的政治组织对其不可能有任何约束力，他对他所在的政治组织也不会有较多的关心，甚至还会在任职期间，以其政治组织的色彩为累赘，千方百计地淡化这种色彩”。“其三，由民主党派自己提名，双方共同协商，才能真正发现和使用好民主党派中的人才。要选好人、用好人，不仅要看其业务表现、工作能力，更要看其政治立场和态度。民主党派的人才，其本职工作是在其所在单位，单位领导对其本职工作无疑是最了解的。但他作为民主党派的成员，其政治活动大多是在各民主党派内。所以，单位对他们的了解主要是业务的他，而其所在的政治组织对他们的了解，则主要是政治的他，要对民主党派的人才有比较全面的了解，需要其工作单位和所在政治组织的共同努力，单方的努力是不够的。由此观之，在使用民主党派的人才时，由中国共产党和民主党派的同级组织共同协商，或由民主党派自己提名，实是对民主党派人才的考察和使用的上上之策。”［7］但是，中共要真正做到这一点，特别是在基层单位做到这一点，必须为此作出硬性规定，否则仍会重复“雷声大雨点小”的局面。

第二，民主党派可成立参政议政工作委员会，加强对其政协委员、人大代表、实职工作人员的管理。民主党派为了工作需要，在其内部大都曾成立有专门委员会，如民盟就在《中国民主同盟章程》中规定：“常务委员会（或委员会）根据工作需要可设立若干专门委员会和若干工作部门，其负责人选由同级常务委员会（或同级委员会）决定。”［4］在实际工作中，许多民主党派——如D市的有些民主党派市委，还成立过参政议政工作委员会，但他们大多只管其政协委员和人大代表的参政议政，很少去管实职工作人员的事。所以，为了加强对民主党派的实职工作人员的管理，凡成立有参政议政工作委员会的民主党派，应扩大该委员会的管理范围，在其委员会中分别成立政协工作组、人大工作组、实职工作组，分头进行工作。凡没有建立过这类委员会的党派则应迅速组建起来。这一做法的好处是可以充分调动党派内的资源，选出一些有经验有资格的人才和一些相关专家和学者参与管理。这些人既可对其团体内的政协委员、人大代表、实职工作者的参政议政工作、行政工作和其他工作进行有效的监督和检查，又可成为他们的智囊团，为其工作提供助力。

［1］中国共产党章程（中国共产党第十二次全国代表大会1982年9月6日通过）［M］／／新时期党的建设文献选编.北京：人民出版社，1991.

［2］中国共产党章程部分条文修正案（中国共产党第十三次全国代表大会1987年11月1日通过）［M］／／新时期党的建设文献选编.北京：人民出版社，1991：371.

［3］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］／／十七大报告辅导读本.北京：人民出版社，2007：50.

［4］中国民主同盟章程：第二十条／第三十九条［EB／OL］.（2013－04－30）［2013－08－03］百度·百科网.

［5］三中全会以来——重要文献选编：下册［M］.北京：人民出版社，1982：1156.

［6］中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见［N］.人民日报，1990－02－08.

［7］管仕福，刘紫萱.建国以来中共对党外人士的政治和实职安排政策初探［J］.衡阳师范学院学报，2012（2）：32－33.