预算向绩效管理转型的动因及路径选择

●李 燕

我国的预算管理伴随着改革的深入取得了十分显著的成效，预算的编制、审批、执行与监督，都逐渐趋于规范合理，体现出一种以合规控制为导向的改革。但是，随着改革的逐渐深入，仅仅以合规控制为导向的预算改革已经不足以满足公众对于政府提供公共产品与服务的质量和效益取向的要求。因此，引入对资金使用效果的评价，实现以绩效控制为导向的预算管理模式势在必行。

一、预算合规控制与绩效控制的特征与联系

政府预算管理包括实施过程管理和结果导向管理。预算实施过程管理是对行政行为的整个过程进行引导，其重点在于预算实施过程的合法合规性，而对于预算最终目标的实现并没有强制性的规定，以合规控制为导向的预算管理就属于过程管理的范畴。而结果导向管理则是将政府预算管理的重点放在目标的设定及评价上，而将预算过程的管理权力下放给各个预算实施部门，即重点要求各部门能够在限定的资金范围内达到申请预算所承诺的预定目标，也称以绩效控制为内容的结果导向的预算管理。两种预算控制模式的特点在于：

（一）合规控制与绩效控制的特征

预算的合规控制要求政府公共支出的方向及数额、预算编制和执行必须在法律法规及制度赋予的范围内，通过采用分项排列的预算编制方法力图对政府活动的每一项支出对号入座，并且将各项支出额度细化到具体预算单位的每个支出项目上，在执行中遵循“打酱油的钱不能买醋”的原则就是一种合规控制，实际上是一个程序化的内部控制过程。它通过对各部门以及所属单位的支出控制来约束各部门的支出规模与方向，以期能够全面完整细致地反映出公共财政收支状况以及政府的活动范围和方向，使得监督部门及社会公众能够更深刻地了解政府行为，对预算的审查和监督也有据可依。

绩效控制则是以结果为导向、以绩效评估为核心、以项目成本为衡量标准的预算管理模式。它的宗旨是有效降低政府提供公共产品的成本，限制政府支出的扩张，提高财政支出效率。它的主要内容包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈及应用管理等方面的内容。具体有以下几个特征：第一，建立绩效目标，赋予各预算部门充分的自由权，使其能够根据本部门的预期目标灵活使用资金。第二，强调预算支出的效果，也就是公共产品与服务的质量。第三，要求成本和结果的可量化。通过建立绩效指标体系，对成本结果进行量化评估，检测资金的使用效果，提高预算安排的合理性。第四，实行结果报告制度。预算年度结束后，各部门要汇报各绩效指标结果、绩效目标实现情况等信息，以便进行监督和改进。预算的绩效控制不仅仅追求支出的合法合规，更要求资金投入具有良好的效果，因此又被称为结果导向型的预算。

（二）合规控制与绩效控制的关系

结果导向管理理论认为程序和规则固然重要，但是能够达到满足公民需要的预定结果更为重要。它要求在预算编制过程中，不是单纯地满足于划分各种经费，而是在财政资金的合法合规使用成为基本守则的前提下将资金交给各个部门，由部门在绩效目标的约束下自主决定资金的配置。由此财政部门工作的重点也不再是监控资金的使用是否符合规定，而是设定绩效目标并评价其是否实现。这种管理制度可以弥补过程管理的缺陷，促进政府行政效率的提高。

合规控制是绩效控制的基础。虽然基于合规控制的预算管理重点不在支出效益，并且制约着各个部门资金使用的自主性和灵活性，但是基于国际经验和我国现实，合规控制依然不可逾越，它是预算绩效控制的前提。首先，预算的制度设计保障了资金使用的合规性。预算是围绕着国家年度工作计划和政府职能编制的资金计划，它规定了政府活动的方向、范围和规模，为政府部门的行动提供了合规控制的标准。因此，预算经审批后，就要求各部门严格按照预算执行，确保将每一项资金按照规定使用，以保障政府活动按照预期进行。如部门预算合法合规性的编制原则，按照完整细化要求设计的预算表格，“两上两下”的编制程序以及规范的政府采购、国库集中收付的制度设计等，都是保障预算合规控制的制度基础。长期实施合规控制能够使预算约束转化为预算遵从，这正是绩效控制模式所必需的基础前提。

绩效控制是合规控制的目标。即部门预算不能仅仅止于合规的审查，在此基础上，最终实现公共预算资金的绩效控制才是预算管理所追求的真正目标。如部门预算制度设计的最终目的是通过规范部门支出，提高支出效益，只有引入绩效控制，部门预算才能真正实现由投入导向向结果导向转变，从而改变各部门的支出动机，鼓励管理制度的创新和管理者的节约意识，从而实现支出效益的提高。如果说预算的合规控制能够将各部门的行为约束在一定的框架之内，那么预算的绩效控制则能够在此基础上使各部门明确自己的目标，提高自身的服务意识。

二、预算管理向绩效控制导向转型的动因

随着改革的深入，单纯的预算合规控制局限性日显，因而有观点认为在两种预算控制导向管理模式下，不应过多将控制重点置于预算过程的控制管理，而应在预算的具体安排上给部门更多的自主权，将控制重点转至花钱的效果上，即实施结果导向的绩效控制管理。

（一）单纯的合规控制会造成资金使用效益不高

合规控制的预算管理方式强调资金使用及管理的合法合规，对最终的支出效益约束力不强。首先，影响支出结构的合理性。合规控制导向下的部门预算编制方法和管理模式主要是为了控制支出，避免预算部门对资金的滥用。如部门预算的基本支出按照定员定额标准拨付，项目支出则根据项目人员及项目所需资金，结合以前年度项目资金结余情况统筹安排。在合规控制下，既有经费成为预算的固化支出，是影响财政支出数额的重要因素。其次，预算的考评结果与预算没有挂钩。预算确定之后，对预算执行的审查侧重于资金的使用是否合法合规，忽视了资金的产出和结果，拨款之后缺少跟踪问效机制，难以衡量财政资金的使用效益。在这样的制度安排下，各预算部门不需要对财政资金使用效果承担责任，会诱使各部门把工作重心放在如何申请到更多的预算拨款上，而不是考虑如何利用财政资金提供更好的公共产品和服务，往往导致预算执行的结果偏离最初的政策意图。

（二）单纯的合规控制会影响支出控制效率

预算合规控制的重点在于预算的执行要完全遵照既定的预算，这种控制方式要求每个部门都要将其运行所必需的资金安排与相应金额详细列出，如人员经费、公用经费、项目经费及其他经费等，对预算执行的审核就建立在这些信息基础之上。这样的控制方式虽然对于保证预算执行的合规性具有重要意义，但在外部环境不是很稳定的条件下，往往会导致预算执行困难或出现调整频繁的现象，从而耗费大量的时间和资源成本。另外，政府部门委托代理关系的一个重要特征就是其代理链条较长所产生的信息不对称问题严重，由此导致的交易费用过大，管理成本过高。合规控制下的各部门并没有足够的灵活性对预算进行必要的调整，也没有动力去追求预算资金使用的效益，他们只是将各自的责任定位在合法合规使用财政资金上，缺乏完善相关问题的积极性和主动性，从而无法有效提高资金使用的效益。因此，合规控制重投入、过程和规则，轻目标和结果的机制，导致公共支出在保证预算合规执行的同时，却忽视了结果的有效性，管理效益不高。通过整理近年的审计结果公告，可以发现部门预算合规控制改革后，预算中的不规范情况依然还大量存在。（见下表）。

2007-2010年审计报告涉及资金违规的分类情况

（三）单纯的合规控制缺乏科学合理的控制机制

严格的预算程序虽然对于防止资金的滥用具有重要的意义，但合规控制的预算支出管理模式关注的重点是投入而非质量，由此使得预算管理的视野变得狭窄，局限在合规的运营模式中，会形成一种惯性思维：如果程序是合理的，则结果也是有效的。如此一来，规范化的程序管理对预算执行效果的本身并不关心，评判的标准是产生这些结果的程序而不是独立的绩效指标。如项目支出是一项技术性很强的工作，但是由于缺乏规范的项目预算绩效评估方法，项目预算编制的主观性很强，各部门的资金分配缺乏公平性，苦乐不均；对于预算使用的整体进度缺乏有效的规划，各部门年底突击花钱的现象比较严重，广受社会诟病等。同时，由于信息的不对称，各部门会虚报项目本身所需的资金，而财政部门的防范措施便是在各部门申报的基础之上削减预算，由此助长了各部门虚报资金的行为，甚至使得合理真实编制部门预算的部门会因此而缺乏完成行政任务的资金，造成有限的财政资金没有用到合理的地方。因此，合规导向下的预算管理模式不能从根本上解决资金的浪费问题。

由于单纯的合规导向管理存在的问题，加之目前随着结构性减税和政府提供公共产品及服务的责任加重带来的财政收支的矛盾，还有党和国家以及社会公众对财政资金这种公共资源使用效益的问责，都要求我们要改变传统的预算管理模式，将管理的重点放在花钱的效益上。因而绩效预算管理的重点、对象、转变途径等问题就应成为我们的研究对象。

三、预算管理向绩效控制转型的基础问题

（一）部门预算应是绩效管理的着力点

部门预算是在单位预算的基础上，以部门为单位编制的反映本部门财政收支计划的文件，是经过财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政收支计划，它具体体现着各财政项目的实施和财政政策的落实，既是政府预算管理的起点也是管理的终点，因此，部门的预算应该成为预算绩效管理控制的重要对象。从实现预算监督来说，对部门预算的管理需要建立起一种“水平问责”和“垂直问责”的机制，即需要政府首脑在预算上直接对代表公众利益的权力机构负责，在政府内部要求各个部门负责人必须对政府首脑负责，并明确部门内部纵向的权利与责任。对财政预算的要求不再只是追求资金运用的合规性，而是更加注重对预算资金绩效性的考核，将公众的满意度作为评判资金运用是否合理的标准。由于部门预算在整个预算报告体系中以及在民主监督中的重要地位，所以，绩效评价应以部门预算为基础，其重要意义在于，一是以绩效控制为导向的部门预算通过对成本和效益进行科学合理的衡量和分析，综合评价政府部门的预算管理水平，有效落实部门责任，强化部门分工，有利于提高政府的行政效率，有效规范政府部门的预算管理行为。二是按照一定的标准考核资金分配的效益性和合理性，以及最终产生的经济效益和社会效益，能够客观公正地反映部门预算支出的绩效性和科学性，促使各部门不断总结经验和教训，为提高政府支出决策水平提供现实的依据。三是政府预算的绩效控制明确规定支出所追求的目标，并建立绩效标准，资金的运用有了合理的依据，政府部门能够更准确地理解公众对自己工作的期望。四是有关党和国家的重大方针政策及特别是有关民生的财政政策，其落脚点体现在各部门预算中，随着部门预算的公开，也成为公众的关注焦点和问策的重要载体。

（二）绩效评价指标体系及程序应是绩效管理的核心

对部门预算进行绩效控制的核心在于通过预算的绩效管理，制定科学合理的考核程序、方法及指标体系，实施事前、事中及事后的绩效评价，提高部门预算的合理性和可控性，加强对预算支出的管理。因此建立科学合理的能够反映各部门不同支出特点的绩效评价指标体系和评估程序对部门预算绩效考核工作显得尤为重要，它决定着绩效评价的客观公正。但是，我国目前还没有建立完善的分部门的绩效评价指标体系，并仍主要采用定性指标进行衡量，定量指标的设计过于简单，这本身就不符合绩效预算的要求。特别是对于项目支出来说，不同行业、不同部门的项目支出具有不同的特点，因此其指标的通用性和特殊性相结合非常重要，同时，我国也没有建立绩效评价标准体系和项目支出数据库，绩效评价数据无法进行科学的衡量与分析。

（三）建立管理的协同机制是实施绩效管理的保障

完善的规章制度是保障绩效评价工作有序进行的关键，通过它可以实现对支出绩效评价的组织体系、工作程序、对象与内容、范围、标准与指标、结果应用等问题进行全面规范。目前，为了规范绩效评价工作，一些试点省市在试点过程中制定了相关的办法，但是这些规章制度并不完善，不仅对相关问题的规定过于笼统，只涉及原则，缺乏具体标准，而且其权威性也不高，规范性不强。我国的《预算法》、《审计法》等相关法律对财政支出的绩效评价并没有着力强调。由此看来，规章制度的不完善也是部门绩效考核无法有序开展的重要因素。

跨期滚动预算的建立是预算绩效评价的制度基础。在预算绩效评价对象多为跨期执行的项目支出的情况下，将预算绩效管理放入一个时间跨度较长、内容相对确定的规划内，在明确的未来愿景和基于结果的目标和战略中编制的各部门预算，不仅有利于多年期项目绩效目标的设立及结果的评价，提高部门预算编制的科学性、有效性和稳定性，还能够提高部门预算的约束力，更好地保障政府政策的连贯性。但是目前，我国尚未建立跨期滚动的预算制度，预算并没有与“十二五”规划等多年规划紧密和实质性的结合，多年期项目预算无法跨期进行项目评价，不利于部门跨期项目的绩效考核，也使得年度绩效信息对预算决策效率的参考价值大打折扣。

四、我国部门预算管理向绩效转型的路径和政策选择

（一）部门预算绩效控制应是渐进和分步骤的

随着改革的深入，我国实施部门预算绩效控制的环境日趋成熟，主要表现在：一是政府提高部门预算绩效的意识增强。在我国，政府部门已经开始重视绩效预算管理，将绩效控制的理念纳入到政府预算改革框架中，近年来，财政资金使用重投入、轻效益的传统观念也已经开始转变，财政部相继出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》及《关于推进预算绩效管理的指导意见》，目的就在于强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益，推进财政科学化精细化管理、完善公共财政框架体系。在中央部门推行绩效管理的同时，地方政府各部门也在积极探索绩效考评的方法，并开始实践。这些都意味着我国的预算管理正在以部门预算为着力点，由表及里、由浅入深逐步将管理的重心由合规控制向绩效控制转型。二是部门预算绩效控制的管理基础逐步完善。部门预算编制及监督的程序逐步规范；部门预算的透明度不断提高，近年来我国各部门预算特别是 “三公”经费的公开，不论是公开预算的部门数目，还是公开的及时性、细化程度、信息量、信息检索难易程度等都取得了很大的进展；从人大、审计到社会的监督体系不断完善。这些都是预算绩效控制得以推行的前提条件和执行环境，也是预算法制化的基本条件，有利于政府的预算接受全方位的监督，进而提高部门预算的效率。

但是如前所述，目前我国部门预算在合规控制方面依然存在很多问题，违规现象所涉及的范围较广、金额较大，我国部门预算合规控制基础依然需要进一步完善，大幅增加部门在预算安排及调整上的权力和自由裁量权时机还不够成熟。

纵观国际上主要国家的改革历程，绩效预算控制在兴起和实际推行的过程中，其模式具有多样性，但相同的是都在合规控制的基础上，经历了一段很漫长的过程，美国从最初的以合规控制为导向的分项排列预算到以结果为导向的新绩效预算，历时近百年；澳大利亚的绩效预算改革历时20多年，现在依然在进行中；以改革的激进、迅速著称的新西兰也耗时20多年，最终建立了比较完善的绩效预算管理体系。这些国家都是以政府理念的转变作为出发点，将管理思想由合规控制转移到绩效控制上，然后进行一系列的改革，并实施相关的配套措施，在实践中不断摸索，最终找到了适应社会进步和经济发展的预算管理模式。上述分析也表明部门预算控制方式的转型既是传统预算管理理念和制度的转变，也是预算方法和管理技术的转变，会受到很多因素的制约，不能一蹴而就。因此，我国在转型的进程中，也应处理好合规和绩效的关系，实现部门预算由合规导向到绩效导向的“软着陆”。

所以，我国目前应在不断完善部门预算合规控制的制度基础，并在合规控制基础之上进行绩效管理，从而弥补单纯合规控制的不足，以提高政府施政效率。即在做好部门预算合规控制的基础上开始逐渐引入绩效控制。

在绩效控制的对象选择上，应先从社会关注度高且便于评价的项目支出入手，基本支出仍然以合规控制为导向。这是因为项目支出本身具有明确的支出目的和支出标准，其绩效目标、绩效评价指标和标准也容易设定，是稳步推进向绩效控制取向转型的最佳选择。因此，首先应选择目标明确，操作较容易，关系国计民生的项目进行试点。在项目支出的绩效控制技术成熟之后，再推而广之。

由此看来，我国现阶段面临的是实行合规控制取向的完善和绩效控制取向的转型并举的双重任务，在加强支出合规控制的同时向绩效转变。由易到难、循序渐进，分阶段、分步骤改革，逐步将绩效控制改革推向深入。我国于2011年发布的 《关于推进预算绩效管理的指导意见》也要求预算绩效管理要积极试点，稳步推进。各部门要根据本部门、本地区的实际情况积极探索，优先选择社会公益性较强的项目和重点民生支出进行试点，并在此基础上推进基本支出绩效管理试点和单位整体支出绩效管理试点，并最终实现财政综合绩效管理试点。

（二）建立科学合理的绩效评价指标体系

部门预算的绩效控制是一个从设定目标、确定绩效规划、检测绩效过程到反馈绩效结果的完整过程。而绩效评价则是其中的一个环节，它是实施绩效控制的手段和方法，是绩效控制得以开展的必不可少的关键环节。首先，要建立切实可行、全面具体的绩效评价指标体系。实行绩效预算的核心是建立绩效指标体系，绩效指标的设计应当充分体现政府行政结果的社会效益和经济效益、短期效益与长期效益的结合。具体来讲，要从宏观和微观两个角度设计，既要包括质的指标，也要包括量的指标，在着重进行定量分析的基础上，对一些特殊情况进行定性的主观评价，使得评价能够合理规范。其次，要注意量化分析的科学性。由于科学的定量分析评价指标建立和分析结果的取得需要建立在基于一定时间区间的大量的抽样调查和访谈以及相关数据库建立的基础之上，因此，应在财政科学化、精细化管理的理念下，着手开展绩效管理的相关基础性工作，从而建立起一套具有部门业务特点的绩效评价指标体系。

（三）建立和完善绩效管理的体制机制

首先，设定合理的绩效评价程序和标准。绩效评价工作结束后，须将评价结果与评价标准进行对比，来衡量项目的优劣。因此，绩效评价标准决定了评价目标能否实现。绩效评价标准的设定应当满足下列要求：一是必须与绩效评价目标和指标体系相匹配，尽量做到每一个评价指标都有相应的评价标准。二是利用国际、国内实践中公认的标准进行设定，可以达到事半功倍的效果。三是应当促进评价结果的有效利用。各部门应当根据预算执行的绩效评估结果编制评估报告，政府应当充分评价和利用评估报告，对于没有达到绩效目标的项目，要求部门说明原因，若项目可行，则要求部门制定完成绩效目标的计划，若项目本身不可行，则要求部门终止该项目。对于可能影响绩效目标实现的原因，要求各部门予以预测和说明，并提出合理的对策。

其次，完善相关法律制度。完善的法律制度框架能够为绩效管理提供充分持久的制度保障。无论是建立一套绩效评价体系，还是设计绩效评价指标，都只是基于技术的角度，但是如果没有相关法律法规的强制与保护，仅依靠监督等软约束来保障，技术使用就很难确保稳定和持久。虽然目前我国已经有《预算法》、《审计法》等法律，但是还没有将财政支出绩效管理的问题纳入，因此，应通过相关法律的修改，将绩效预算、绩效评价等问题纳入法律框架，并在条件成熟后制定绩效评价的专门法律。同时，规范绩效评价工作的行政法规和规章，用以规定绩效评价实施的具体程序和方法，如更明确地规定其组织体系、管理流程及细则等，保障绩效评价工作顺利进行。同时，积极研究开始实施多年期滚动的预算制度。