我国财政绩效监督理论构架与制度建设

●张 明

财政绩效监督是近50年来随成熟市场经济国家普遍关注政府支出绩效和推行新公共管理改革产生的。一般认为，财政绩效监督是通过财政支出绩效评价，对财政支出和相关政府活动实行的全程监督，目的是实现相关政府活动的经济性、效率性和有效性(3E)，是在传统合规性财政监督基础上发展起来的以绩效为中心的新型财政监督。在我国倡导“民本”、关注“民生”、实行服务型政府和公共财政条件下，探明财政绩效监督的理论与制度构架，对拓展我国财政监督理论与实践，充分发挥财政监督在推进公共财政体制完善，规范市场经济秩序，确保财政宏观政策执行，提高财政资金效益，提高政府绩效管理水平，实现党的“十八”大提出的战略目标等具有重要意义。

一、财政绩效监督的理论构架

财政绩效监督理论是财政绩效监督制度的基础，是客观描述财政绩效监督基本属性或特征的概念逻辑体系演绎与归纳。财政绩效监督基本属性及特征主要如下：

（一）财政绩效监督的绩效优化属性

绩效(或效用)原则不仅是人类生存发展的最高准则，也是自然界进化的最高准则。牛顿在《自然哲学的数学原理》中指出，物理学家们说自然界不会作任何无用功，无用功越多，其存在意义就越小；因为自然是祟尚简约的，不会浸淫于不必要的原因。

财政绩效监督主要是监督财政支出及政府活动绩效并促进其优化。财政绩效监督在财政支出绩效评价业务执行过程中形成，财政支出绩效评价标准是财政绩效监督的具体业务内容。财政支出绩效评价标准主要包括成本——效益(投入——产出)分析、目标——结果比较、标杆评价、最低费用等。其中目标——结果比较和标杆评价直接评价财政支出及政府活动绩效，如我国的GDP增长率、社会保障覆盖率、人均绿地面积等政绩指标评价和近年的 “大学排行榜”评价等。成本——效益(投入——产出)和最低费用选择方法，则通过成本与效益比较或选择最低成本来确保效益优化，如各类基础设施支出项目的可行性研究报告就是成本——效益(投入——产出)的基本评价，可用于监督政府相关基础设施支出及项目；而失业率控制、低保标准等基本就是最低费用选择，可用于监督政府职能底线及履职水平。

财政绩效监督通过财政业务绩效及相应政府活动绩效监督评价，一是直接对所监督财政业务和政府活动产生相应的监管和绩效提升作用，即通过相关监督部门的绩效监督业务执行，产生直接的、具体的、局部的、微观的财政监督效果。二是通过相关财政业务、政府活动的绩效监督，间接地、整体地、宏观地提升辖内社会绩效和整体的社会绩效，从而更充分有效地监督、检验和评价市场经济条件下，各级政府及财政的辖内资源配置、收入分配和稳定经济的履职情况，以及充分有效地评价各级政府及财政的辖内充分就业、经济增长和物价稳定目标的实现程度。如下图1所示：

图1

（二）财政绩效监督的成本控制属性

成本控制原则自作坊生产时期就开始影响生产经营及管理，到工厂生产时期至现代，基本成为决定生产经营及管理竞争、发展和衰败的基本准则。在现有财政支出绩效评价标准中，具有直接成本控制作用的主要是成本——效益(投入——产出)分析和最低费用选择方法，而目标——结果比较和标杆评价是间接监督财政支出及政府活动绩效。

成本——效益(投入——产出)分析绩效监督，具体包括确定绩效目标、列举成本——效益(投入——产出)、测算成本——效益(投入——产出)、测算贴现成本——效益(投入——产出)、选择决策标准和结论等步骤及内容。成本——效益(投入——产出)绩效监督通常可直接用于公路、桥梁、电站、能源开发等效益有形且可计量和货币化的经营性政府支出，从现代绩效角度讲，上述政府支出除直接计量的有形成本——效益外，还应考虑这些支出及项目的间接成本或机会成本，如相关的资源成本——效益、环保成本——效益和对相关项目影响的成本——效益。如这些支出及项目是否计入资源耗费和环境破环等长期成本，高铁建设是否计入相关高速公路和航空线路效益降低或亏损等。成本节约、成本有效性分析等方法，通常用于绩效难以货币化和计量的公共性、社会性和长期性支出及项目的社会成本和社会效益估算评价，如教育、文化、卫生、社会保障、扶贫、社区建设、国防军事等。

最低费用评价标准，主要适用于教育、文化、卫生、社会保障、扶贫、社区建设、国防军事等，成本能计算、绩效无法货币化的支出及项目。具体内容：一是按目标定方案，二是将有形费用货币化并贴现求和，三是按排序选择费用最低项目。最低费用评价监督特别应注意备选方案所实现目标的一致性和相近性，如有差别则应考虑相应成本费用项目。

目标——结果比较评价和标杆评价大致相近，目标——结果比较评价是通过支出项目实际结果与预定目标比较，标杆评价是以同类项目为范例(“标杆”)的比较(日常生活中的“人比人”、“事比事”)。主要适用于教育、文化、卫生、社会保障、扶贫、社区建设、国防军事等，过程复杂且控制难度大、不可预见费用多且成本——效益难计量和不易货币化的支出及项目。方法通过有关支出及项目的目标——结果比较，虽然可间接实现相关政府支出及项目的成本费用评价监督，但实际中往往容易被忽视。如现行的GDP增长率、社会保障覆盖率、人均绿地面积等政绩指标评价和近年的“大学排行榜”评价等，评价者及社会普遍关注的是上述指标结果排序，往往忽略这些指标排序所付出的资金、资源、环境、社会等有形或无形、短期或长期的成本。标杆比较亦是所选“标杆”在性质、规模、时间、环境、历史背景等方面的一致性、趋同性和可比性往往被忽略，如近年“大学排行榜”评价所引发的大学比较问题，就是评价条件的可比性被忽略。因此，重视目标——结果比较和标杆比较评价间接的成本控制属性在绩效评价中的运用，不仅是绩效评价亟待解决的问题，而且是财政绩效监督面临和亟待拓展的问题。

（三）财政绩效监督的社会参与属性

社会参与式管理是近年来成熟市场经济国家新公共管理改革的重要内容，也是信息化时代社会(或公共)管理发展的基本趋势。财政绩效监督的社会参与由财政支出绩效监督所采取的专家评价和社会公众评价方式决定。

专家评价是聘请相关领域专家通过通讯、小型会议、评审组、实地调查等方式，参照拟定的评价内容、书面意见表、会议议题和评价具体指标体系等进行评价。专家评价的特点是权威性，评价监督效果主要取决于专家及其评价的无偏性和客观性。

社会评价是通过问卷、口询、座谈、观察等方式，对一定社会公众抽样获取相关评价数据和信息。社会评价通过一定量社会公众参与，能避免专家评价的个人化不足，但社会评价的总量性、全面性，以及相关抽样数据和信息的统计处理，是财政绩效监督业务技术的难点。

财政绩效监督的专家评价和社会评价方式，开创了一种相对社会化、公众化、公开化的且有可控性的“第三方”监督机制。第一，由相关专家(含非财政部门和学界)和一定量社会公众作出评价，不仅保证评价的社会化和公众化，而且也实现了评价监督的公开化和透明化。第二，专家评价和社会评价均由财政监督部门组织实施，这种社会化、公众化、公开化、透明化均在组织实施部门管控之中，不致引起不必要或不合时宜、地宜条件的负面效应。第三，财政绩效监督的社会参与度与传统财政监督、审计监督甚至人大监督相比，具有范围广、涉面宽、深入具体、根本且有内控性等特性；既能避免传统财政监督“自己监督自己”的悖论，又能突破审计监督的行政监督局限，以及人大监督的相对形式化等局限；有效地建立起由财政监督部门管理实施的，相关专家和社会公众作为“第三方”具体经办的社会化、公众化政府绩效监督。

根据上述分析，概括财政监督类别及结构比较如下：

图2

二、我国财政绩效监督制度建设

在绩效优化普遍深入个人行为和市场配置的今天，我国财政绩效监督制度建设关键是建立财政监督绩效观念保障机制，确保财政监督绩效优化性、成本控制性和社会参与性的具体实施。因此，如何将绩效及优化观念运用于公共管理与服务业务技术，并形成绩效及优化实施结果，是我国财政绩效监督制度建设应当重点解决的问题。具体措施是建立以分类绩效评价为基础的业务工作方式，配备或储集熟悉精通分类项目绩效评价技术业务人员，建立并形成分类明确、完善、具体的绩效评价监督依据，流程规范完整、内容全面具体的绩效评价监督业务，技术全面、过硬的财政绩效监督队伍等的财政绩效监督系统及运行机制。

（一）完善财政绩效监督业务制度体系

完善的财政绩效监督业务制度体系，是以财政绩效评价为基础的包括绩效预算和绩效审计的业务制度体系。

1、完善现行财政支出绩效评价制度体系，推进分类财政支出绩效预算编制。我国现有财政支出绩效评价制度是1980年代末随国外政府绩效评估兴起产生的。1988年财政部对文教行政专项资金实行追踪反馈责任制；1992年财政部制订《社会文教行政经费使用考核办法(试行)》，一定程度体现了我国财政支出绩效管理与考评的初期思想和观念；2000年财政部安排湖北省试点行政事业单位预算支出绩效考评；2002年在全省范围扩大试点，同时湘、豫、闽等小规模试点预算支出绩效考评；2003年财政部颁布《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，制定绩效考评工作、技术和行为规范、考评报告文本等；2004年财政部颁布《中央政府投资项目预算绩效考评工作指导意见》。2005年18个省级在政府预算草案中提出预算绩效考评目标，财政部预算司制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》；2009 年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》；2011年财政部更新《财政支出绩效评价管理暂行办法》。

我国现有财政支出绩效评价制度在评价对象、内容、绩效目标、评价指标、评价标准(含评分值参考)和方法、绩效评价组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及应用等方面虽已基本确立并具体化，但仍存在笼统、一般化和缺乏对具体财政支出的分类指导等不足。如虽明确规定财政支出绩效评价对象为财政资金(含部门预算资金和财政转移支付)，但却缺乏财政基本支出及其日常人员支出和日常公用支出，日常公用支出及其公务支出和业务支出，项目支出及其采购支出，采购支出及其大型建设支出和一般商品劳务支出等的绩效评价依据、评价内容、评价指标等，明确具体的业务内容和操作规范。因此，有必要进一步建立分类财政支出绩效评价制度。

建立分类财政支出绩效评价制度，不仅有利完善现行财政支出绩效评价制度体系，而且有利促进分类财政支出绩效预算实施。因为，分类财政支出绩效评价与分类财政支出绩效预算相辅相承，犹如财政支出绩效的“两个联动轮子”，相互推进并共同促进财政支出绩效提高。目前理论上对分类编制政府采购预算、项目支出预算和政府基本支出预算等已有讨论，可以说分类财政支出绩效评价制度建立之时，基本就是分类财政支出绩效预算编制之日。

2、实行绩效审计及报告制度。绩效审计在理论与实践上相对成熟，现行审计制度及业务已初步具有相应规范。须进一步改进的是在现有审计中充实、完善绩效审计内容，以及建立独立、完整、系统、全面的绩效审计报告提交制度。绩效审计是审计分类及明细下的财政绩效评价，可选择性或针对性地印证、补充财政支出绩效评价和绩效预算。

（二）逐步建立并推行公共管理与服务项目成本——效益分析制度及业务

成本——效益分析的核心主要是控制成本，成本核算控制是机器工业兴起后生产经营管理的根本问题。二战后，随着部分公共品供给的商品化和市场化，成本——效益分析也开始逐渐运用于公共管理与服务项目核算控制。由于公共管理与服务项目效益的社会性、无形性和长期性，以及货币化和计量的困难性，成本——效益分析运用时通常是在项目的社会、经济目标大致或相对明确的前提下，主要用于核算控制项目总成本。因而，成本——效益分析在公共管理与服务运用中也主要是核算控制成本。因此，只要在明确分类公共管理与服务项目供给全过程的基础上，明确分类公共管理与服务项目全过程的成本对象、成本动因和成本期间等成本结构，就可以建立分类公共管理与服务项目的成本预测、评价业务制度，建立公共管理与服务项目的成本——效益分析业务制度。

从目前我国公共管理与服务项目采取财政或公共部门基本不直接控制成本和部分直接控制成本的管理方式看，公共管理与服务项目成本——效益分析可分类处理。对财政或部门不直接控制成本的项目，主要是经项目库管理并实行项目预算的项目支出类，如各种基础和市政设施购买项目等，这类项目招标后成本控制主要有市场经营承包负责。财政或公共部门的成本——效益分析业务，主要是招标工程造价及预算和项目长期的社会、经济和环评分析，通常由财政或相关部门组织社会中介(如会计和审计师事务所、相关咨询机构)和相关专家、学者等“第三方”实施，制度建设上属社会参与及组织管理方面的问题。

财政或公共部门部分直接控制成本的项目主要是各类经费支出，如人员费、公务费、业务费，以及更明细的诸如“三公经费”在内的会议费、差旅费、燃修费、招待费等。建立经费成本控制、评价制度，虽然是目前国际新公共管理面临的普遍难题，但参照国际经验并结合我国推行部门预算改革以来的实践成果，我们至少可参照国家现行行政事业单位人员工资区类(6类)标准，建立相应的业务支出标准体系制度规范。一是以公共部门作业的成本对象、成本动因为依据，运用作业成本法 (Activity-Based Costing)建立部门业务支出标准体系，具体包括日常公用经费中的公务费、业务费、会议费、差旅费、燃修费、招待费等支出的业务标准制度规范。二是通过核实、调整基准定额，完善健全相应的业务支出基准定额规范。一些部门经费通常是相对固定的，如部门基本支出中人员支出占日常公用支出比例、公共部门人均经费额、教育部门的学校生均经费额、卫生部门的医技人员人均经费额和病床平均经费额、部门人均招待费和人均会议费、单车燃修费等，可运用历年平均数调整后形成相应基准定额。

（三）建立并推广社会参与评价制度及业务

局部的社会参与财政监管，在我国已实施10多年，尽管不同级次、不同地区的财政监管社会参与度各不相同，但公共管理与服务评价、监督的社会参与的主趋势比较明确。建立并推广社会参与评价制度及业务，要求各级财政在现有的研究、院校、决策、执行等范围的社会参与实践基础上，总结实施经验、丰富充实人员、规范作业流程、固化业务内容、建立完善制度。如一些地方现行的政府预决算审查咨询员、人大预工委特聘专家、部门决策咨询专家组、重大或专项课题研究组等制度，已基本形成相当程度的公共管理与服务评价、监督的社会参与，各级财政在此基础上建立相对固定化、一般化的制度及业务规范，业务工作和组织建设上可行性较高。

（四）推行财政绩效监督组织制度建设

上述分析表明，财政绩效监督的宏观、微观作用与效能都是巨大的，这也间接表明国际新公共管理改革推进的缘由。同时，财政绩效监督所需的制度、业务技术和专业人才较高。原财政部监督检查局长耿虹(2006)就认为，就财政监督而言，无现成经验可借鉴，无成熟做法可照搬，在我国实施困难不少。要解决上述问题首先就是解决 “做事的人”的问题，即组织制度建设问题。

财政绩效监督是一项业务技术含量高的工作，组织制度建设关键是专业人才队伍建设。从目前起步阶段看，专业人才队伍建设主要是专业人才选拔与储备。根据财政绩效监督业务技术特点，财政绩效监督专业人才主要分为公共管理服务项目成本——效益分析、评价、控制人才和社会参与评价、监督组织管理人才。从顶层或总体设计考虑，财政绩效监督组织建设可逐步重点展开以下工作：

一是明确财政绩效监督具体由各级财政监督部门管理执行。机构设置可在现行财政监督部门下设一级绩效评价监督机构，财政绩效评价监督机构下再设项目支出绩效评价监督机构和经费支出绩效评价监督机构。

二是根据近年项目库管理及项目支出规模，商请本级政府编制办解决健全完善项目支出绩效评价监督人员编制问题。具体可根据项目库及项目支出管理流程、业务量、工作量等并考虑发展趋势，设置职责、岗位和编制人数。

三是在现行项目支出绩效评价基础上，分步有序地全面、深入推进项目支出绩效评价工作，并逐步增加相关监管督促的增绩增效建议与措施，低调、务实、有效地推进财政绩效监督制度建设与实践。

四是多渠道、全方位地充实、提高财政绩效监督队伍业务技术力量。如通过考核、培训方式，选拔政府财政和其他部门、社会中介机构(会计和审计师所、相关投资咨询机构等)和相关企业在职人员，以及应届本科、硕士、博士毕业生等。

五是建立健全财政绩效监督评价咨询专家库，选用阅历丰富、能妥善应对和处理相关社会问题的管理者，负责财政绩效监督评价咨询专家库建设及相应的社会评价组织管理工作。所选专家除考察、检验其业务水平外，还应酌情社会关系简单，以确保专家敬业、执著以及评价客观、公正。