“全口径预算”绩效监督问题思考

●刘明慧 崔 丹

预算绩效监督是提高财政精细化水平，健全预算管理体系的重要环节。长期以来无论在理论研究还是实际操作层面，我国在财政监督方面，合规合法性监督多，绩效关注少；在预算绩效管理方面，侧重于财政支出和财政资金使用效益的绩效评价，对收入绩效监督关注不够，特别是从预算全方位、全过程的角度探讨预算绩效及其监督问题则比较欠缺，因而普遍存在预算约束软化的现象。随着政府职能外延的扩展及收支规模的不断扩大，如何拓宽监督视野，积极开展绩效监督，特别是从“全口径预算”的视角进行考量，并把全部政府收支纳入政府预算的规范管理与监督轨道，就成为当前深化预算绩效管理改革与完善财政监督机制的重要课题。十八大报告在阐述政治体制改革时，提出要加强对政府“全口径预算”审查和监督的要求，这进一步明确了财政监督工作新的发展方向和完善政府预算监督体系的着力点，从而有助于丰富财政监督手段与提升财政绩效监督水平。

一、“全口径预算”绩效监督的衡量标准与指标设立

政府预算是配置政府资金的一种主要政策工具，也是社会公众通过委托代理关系将资金由公共部门安排的体现方式，反映了政府治理和公共政策的理念。鉴于政府资金的公共性，决定了科学分配预算、有效引导资金流向、合理控制和约束资金使用是政府预算的基本功能。而其功能的履行又要求以绩效为衡量尺度，强调政府从管理型政府转变为服务型的责任政府，因而对预算绩效的监督就成为切实提高资金使用效率和效果，改善现代政府效能和强化政府预算约束的重要管理手段。

全面性是政府预算编制的规范性原则，也是实施预算绩效监督的根本性前提。换言之，政府预算管理应覆盖到政府全部公共服务活动，政府收支信息能够完整性的获取。政府收支与政府职能具有密切的关联性，我国目前市场经济条件下政府具有市场监督、调节经济、社会管理和公共服务的职能，相应的资金类型包括满足政府自身正常运转的税收收入、特定事业发展和经济建设的非税收入、受托管理的社会保险资金、国有企业的经营性资金及政府贷款和担保资金等。资金种类的复杂多样性加大了预算绩效管理和监督难度。

从我国目前预算监督的状况看，仍有部分国有资本经营收入、地方政府债务性资金、社会保障专项资金，以及大量预算外和制度外收入没有纳入预算管理和监督范围。这就需要在新的领域拓宽预算监督视野，建立一种能够覆盖所有政府收支的预算管理和监督模式，即包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的四位一体的“全口径预算”体系来增强政府对财力的统筹调度能力，并将“全口径预算”，置于立法机构和社会公众的监督之下。预算监督权是现代民主政治体制的一个重要组成部分，如果立法部门不能完整地对政府收支进行有效监督，就会实质性地削弱立法部门的预算监督权。

预算绩效有狭义和广义之分，前者通常是指预算支出安排的效果，后者包括预算编制、预算执行与结果的全过程的效果，并通过一套科学、系统和完整的绩效评价原则和指标体系加以反映。基于不同类型政府预算体现政府收支的内在目标和功能的差别，因而绩效评价的原则和评价指标体系也应有所侧重。从绩效的本义来说，每类预算都应依据“3E”原则来衡量、监测和评价政府收支活动的效果。从预算绩效的视角看，经济性原则(Economy)是指在预算管理活动中建立有效的决策机制和资金优先安排机制；效率性原则(Efciency)是指财政投资项目取得预期的经济效益；有效性原则(Effectiveness)是指财政资金使用符合经济稳定目标与取得预期的社会效益。

除了依照这些共性原则建立预算绩效评价与监督指标之外，更为重要的是应根据每类预算的特性，分门别类地强调一些评价标准和建立相关的评价指标（见下表）。

“全口径预算”绩效评价标准与指标

二、“全口径预算”绩效监督的着力点

“全口径预算”涉及政府理财的所有活动，其预算绩效监督的范围非常广泛，加之每类预算的管理规范化程度和改革进度存在差异，因此需要积极探索监督的切入点与准确厘定监督的重点。

（一）预算编制的绩效监督

预算编制决定着政府收支活动范围的界定和选择，提高预算编制的质量是强化预算监督管理的一个关键性环节，是预算绩效监督的源头和首要阶段。根据马斯格雷夫的预算职能理论，在编制预算时，首先要根据社会资源配置状况，决定财政收支规模和私人部门的比例，然后按社会平均所得状况和调节改善目标，决定税收规模和转移支付的规模；最后估计技术发展和生产力增长趋势，预测现行物价水平下未来供给的增加额，由此决定均衡条件下的财政支出。这一理论强调预算编制与财政职能的有机结合，也是预算编制绩效的衡量标准之一。

预算编制绩效强调资源配置的宏观绩效理念，要求在编制预算时订立科学的绩效目标，将目标作为预算编制的约束和参照系，并预测目标的实现程度和偏离程度，分析可能造成目标偏离的各种因素，坐实事前绩效监督的基础工作。预算编制绩效监督的基本目标是实现预算编制的精细化、真实性和可靠性。预算编制应按经济分类进行细化，项目均应细化至“项”，而不只是如现在一般细化至“款”，只有预算真正细化，才能改变粗放式编制模式，增强预算安排的准确性，缩小预算与决算的偏差，降低预算调整的随意性，以及消除虚报预算和预留预算空间现象，“全口径与预算”监督才有实质性意义。

在收入预算绩效监督方面，应着力对税收收入增长速度与税制结构的合理性，收费收入增长的合规性，土地出让收入增长的适度性，社会保险基金缴费收入增长的公平性进行科学论证和可行性安排。对国企利润的收入预算安排而言，根据国家统计局的数据，2011年，我国国企总利润达2643亿美元。这一额度相当于中国中央政府支出的30%左右，绩效监督重点应放在合理确定上缴比例和逐步提高上缴比例。

在支出预算绩效监督方面，应重点考察以促进社会公平为宗旨的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等支出的倾斜度，节能环保、保障性安居工程等重大支出项目的投入规模、土地出让收入的支出用途，国有资本经营收益支出方向，社会保险基金的投资渠道的有效性和安全性。

（二）预算执行的绩效监督

预算执行是预算落实的操作阶段，预算执行的绩效监督是预算编制绩效监督的延伸。由于预算执行涉及面广，影响因素的不确定性，因而是预算绩效事中监督的关键环节，更加突出资源分配绩效和资金使用的效率和有效性。通过对预算绩效目标实现过程的监督，分析预算执行是否沿着绩效目标的实现轨道发展，存在哪些重大问题和矛盾，引起的社会、经济反应，找出实际绩效状况与应当达到的绩效水平之间的差距。其绩效目标是提高预算执行的合规性和透明性，加强预算约束力刚性，为预算管理按照预期目标顺利运行提供根本性保证。为此，绩效监督的突破口应紧紧围绕财政资金的流向，重点放在以下5个方面：

一是收入预算执行的绩效。重点是收入超收对经济增长、收入分配的影响效果。1994年分税制改革以来，我国扭转了财政收入占GDP比重下降的局面，宏观税负水平不断提高，财政收入超收也形成了基本趋势。2011年我国财政总收入超过10万亿。从2004到2011年，国家财政收入以20%左右的平均速度增长。财政收入增长在保障政府履行职能需要的同时，也导致国民收入分配向政府过分倾斜的不合理格局，在很大程度上抑制了居民消费需求。因此，在收入预算执行中，要根据经济发展与税源的规模、结构做到应收尽收，避免一味为了超额完成预算而采取的收取“过头税”和不合理的非税收入增长的现象。

二是民生性支出的绩效。民生财政是解决我国现阶段经济社会发展中面临的困境，完善公共财政的根本性要求。关于民生性支出绩效的监督要着力从三个方面入手：一是支出执行的进度和资金的流向，提高支出执行的及时性和均衡性；二是随着民生性财政支出规模的逐渐扩大，应注重从支出利益归宿的角度考察各类支出的绩效，从而保证财政民生支出的利益不发生扭曲性转移，能够真正落实到受益者身上和惠民项目上；三是要构建合理的基本公共服务均等化的指标体系，没有评价指标体系，就缺乏了绩效监督的尺度，并在很大程度上制约绩效监督工作的开展。

三是中央财政专项转移支付资金的绩效。自分税制改革以来，地方对中央专项转移支付依存度逐步提高，专项转移支付占中央转移支付的比重较高，项目类型多样化。这方面的监督应重点考量科技专项、建设专项、事业性专项和政策性专项的支出绩效，确保专项资金按专款专用和提高使用效率，并对项目的持续影响力，以及对经济发展和社会事业发展带来的直接或间接效益进行评价，从而切实发挥专项资金在基本公共服务均等化中的功能。

四是土地出让收入使用绩效。随着我国城镇化的加速推进，土地出让收入日益成为城市公共投入的资金来源。据统计，2007-2010年全国各地区土地出让收入占地方财政收入的比重分别为32.2%，36.3%，45.7%，74.1%。对土地出让收入使用绩效的监督应合理确定用于城市基础设施建设和民生性支出的比例关系，土地增值收益在农民、开发企业和政府之间的分配结构，特别是拆迁补偿中农户补偿金的足额落实、相关社会保障补助的及时发放情况。

五是国有资本经营预算支出绩效。我国自2007年实行国有资本经营预算以来，2012年首次对2008-2011年安排的 “国有经济和产业结构调整”、“兼并重组”、“技术创新”、“节能减排”四类支出项目开展绩效评价。这既有利于完善国有资本经营预算制度，也为国有资本经营预算支出绩效监督进一步明确了方向。今后国有资本经营预算支出绩效监督应在对这四类支出绩效重点监管的基础上，不断扩展和覆盖所有的支出项目，进而提高国有资本经营预算的宏观绩效和微观绩效。

三、“全口径预算”绩效监督机制的构建

当前，我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段，预算绩效管理试点面偏小、范围偏窄、进展不平衡。绩效监督在很大程度上还处于不断探索完善之中。为了强化“全口径预算”的激励约束作用，必须准确把握绩效监督特点，逐步建立法律完善、程序规范、立法机构健全、方式方法合理的绩效监督运行机制。

（一）完善《预算法》，增强绩效监督的权威性

市场经济发达国家预算监督的最大特色是以法律、法规形式规范预算行为，预算管理和预算监督具有完备的法律法规作为依据，并规定了严密的、可操作性强的处罚条款，法律约束性很强。我国《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》是1995年实施的。随着我国公共财政框架的建立，以及2000年以来实行的一系列预算管理改革，现有的《预算法》在规范预算管理方面的系统性和针对性已大大削弱，特别是《预算法》中没有涉及绩效监督的条款，有关财政绩效监督主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问效等方面均没有相应法律规定。因此，重新修订的《预算法》中应加入“全口径预算”绩效监督的相关条款，形成实质性的绩效监督的法律依据和制度化保障，从而增强《预算法》的完整性、预算编制的科学性以及预算管理与效果的匹配性。

（二）规范立法监督职权，提高绩效监督的权威性

预算监督权是立法机关的基本权力之一，并且贯穿于预算管理的全过程。

长期以来，我国立法机关只行使审议、批准国家预决算报告的权利，人大对预算的否决权与修正权，以及预算监督过程中的具体权力却没有明确规定和有效履行，因而使人大预算监督往往处于柔性状态。我国“全口径预算”的推行对纳入人大预算监督的政府收支范围和明细程度提出了更高的要求，鉴于“全口径预算”的综合性，需要拓展人大预算监督的纵深范围，明晰人大内部机构的监督职责划分，形成分工明确、相互配合的预算监督机构体系。

首先，改变机构设置过于笼统和粗线条的现状，在现有人大财经委的基础上，根据“全口径预算”的全方位要求，分门别类设置预算委员会，还可以按照预算支出的功能，对预算影响大的类别，如教育、医疗卫生、社会保障、农业等设置专门委员会，进行专门化和深入化的绩效监督。其次，明确不同预算绩效监督的主体层次性。中央公共预算和地方公共预算分别由中央和地方监督，国有资本经营预算主要中央监督，政府性基金预算主要地方监督，社会保险基金预算则应由中央与地方共同监督。最后，增强预算绩效监督人员的专业素质和工作能力，为预算绩效监督提供有力的人力资源保障。

（三）健全反馈和运用机制，加强绩效监督的指导性

绩效监督的核心是科学、客观、全面地反映预算安排和预算执行的实际绩效状况，从而为被监督主体下一年度财政预算安排的改进提供重要参考和预算绩效提高的方向。为此，首先要建立绩效监督报告制度，通过规范报告的基本要素，客观、公正地反映被监督单位的整体预算绩效情况，并将绩效报告连同预决算一同上报人大，加强人大对预算绩效的审查作用。其次，使绩效监督工作的成果得以充分运用。积极及时地将绩效监督成果反馈给相关单位和责任人，使其在预算分配偏差调整、完善绩效标准、健全绩效管理制度，实现绩效改进目标方面发挥预警、制约和指示作用。最后，对绩效监督反馈结果的落实情况进行跟踪回访，进一步落实绩效问责制，促进被监督单位在预算管理中不断自我完善。

（四）选择科学的方法，突出绩效监督的有效性

绩效是相对概念，绩效状态是通过一系列方法评估得出的。开展绩效监督的方法较多，如成本收益法、最小成本法、历史比较法等。在具体运用时要根据监督对象的具体情况及其所具备的条件，如每项收支的性质、成本收益的类型与可量化程度选择适宜的方法。对于基本支出，由于经济收益难以直接或间接衡量，可以采用最小成本法；对于项目支出，其直接或间接收益成本便于衡量，宜采用成本收益法；对于管理基础比较好，便于有关数据的收集和同一性质的连续性项目，运用历史比较法对项目不同历史时期的绩效进行比较；对于广泛存在、数量较多、性质相同、内容相似的一类或一款的支出项目，可以运用横向对比和综合排序的方法。

（五）建立地方投融资预算，硬化绩效监督约束性

财政投融资预算是与其他预算收支相区别，安排和规范融资和投资资金的专项预算。受政府主导的、投资驱动的经济增长方式影响，我国政府投资一直是作为实施积极财政政策的首选手段，造成政府投资规模和增长速度呈不断加剧的势头。从地方政府投融资的渠道看，其投资资金来源主要是土地收入、以土地财政抵押的地方投融资平台的借款、以及政府担保的银行贷款，投向主要是基础设施和公共工程项目建设。由于资金来源管理的不规范和透明度低，造成资金使用的随意性大，项目缺乏可行性论证，投资失控、盲目投资、低效和无效投资等问题普遍存在，进一步加剧了地方政府债务风险的积累。为了化解地方财政可持续的潜在危机，应以重点项目为突破口，建立规范的地方投融资预算，对各种形式的地方债务规模的合理性进行绩效监督，对投资项目的必要性、可行性进行综合评价，对项目实施的绩效进行多维度监督，包括短期绩效与长期绩效，经济绩效与社会绩效、节约能源绩效和环境绩效、直接绩效与间接绩效等。