中原经济区国土资源政策体系探讨

张世全，李汉敏，张霭丽，杨书国，郭 焕

(1.北京大学 城市与环境学院，北京100871;2.河南省国土资源厅，郑州450016;3.郑州市二七区国土资源局，郑州450000;4.河南大学 外语学院，河南 开封475001)

0 引言

随着中原经济区建设发展规划上升为国家发展战略［1］，以河南为核心的中原地区在全国发展中的地位、作用和优势突显，反映在区位、粮食、经济总量、人口规模、历史文化、资源条件等诸多方面，这充分说明中原经济区将发展成为中部乃至国家发展战略的腹地。当前和今后一个时期，必将是河南省加快推进以新型城镇化为引领的“三化”协调科学发展的关键时期。不仅对资源的需求量增加，引发土地矿产资源供需矛盾加剧，而且按科学发展的要求，亟待解决目前土地矿产资源利用中暴露出的粗放、浪费、闲置、效益低下等各种深层次问题，资源的瓶颈约束将一定程度影响经济社会发展。迫切需要通过学习借鉴其他区域实施国土政策的先进经验和做法，结合本省实际，在走不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的路子［1］的前提下，以中原经济区建设的难得历史发展机遇为契机，着重解决关系中原经济区建设和发展的资源保障重大问题，探索提出适合中原经济区建设的国土资源政策支撑体系具有十分重要的实践意义。

1 中原经济区的国土资源管理问题

1.1 现行国土资源政策制约

土地的自然和经济特性决定了土地具有资源和资产的双重属性，同时由于其本身空间的固定性和面积的有限性［2］，土地政策势必成为区域政策体系的重要内容，并在调控区域发展中发挥着不可替代的重要作用。但由于相关基础研究总体上较为滞后，当前土地政策普适性过强而针对性不足的缺陷十分明显，而这也极大影响了区域发展调控的预期效果［3］。随着城镇化、工业化、农业现代化的推进，农村集体建设用地流转趋于活跃，特别是在城市郊区和城乡结合部尤为明显。而现有土地管理改革不到位，《土地管理法》的修订滞后，不适应当前集体土地入市、流转和土地征收要缩小征地范围的客观需要;创建城乡统一的土地市场、农村土地有条件入市均缺乏具体的实施政策;地方政府普遍反映现行的审批程序繁琐，周期长，在项目资金到位、用地指标落实的情况下，复杂的审批手续显得流于形式;配套政策的具体操作制度上不够健全，耕地保护补偿激励制度不完善，土地节约集约激励约束机制不健全，新形势下土地管理创新举措跟不上时代的需求。矿产资源管理中还存在制度建设相对滞后、市场建设不够完善、税费等经济调节杠杆作用发挥不够、资源利用方式亟待转变、矿山地质环境恢复治理措施落实不到位等薄弱环节。因此，面对中原经济区强劲的发展势头，要充分利用国务院《指导意见》赋予河南省在中原经济区建设中“先行先试”的政策优势，构建适应中原经济区迅速发展的国土资源政策体系，为中原经济区经济社会可持续发展提供强有力的政策支撑和资源保障。

1.2 国土资源传统管理模式制约

土地管理的传统模式是通过行政手段自上而下的强制性管理。在强制管理体制下，很多配套的机制并不完善，使得地方政府将保护耕地与保障发展对立起来，并且经常加剧这一矛盾，政府主导的违法违规用地时有发生，招商引资项目急落地与已有土地审批制度“繁、慢”不协调。实践证明，在中原经济区建设快速推进过程中，这种传统的资源管理模式受到极大的挑战，要求我们必须有所创新，将保护耕地和保障发展辩证协调统一起来，将矿产资源开发利用与保护生态环境、维护农民利益协调统一起来，努力促进中原经济区健康发展。

1.2.1 耕地保护制度有待创新。目前我国实行最严格的耕地保护制度，并以此确立了我国耕地保护的两大政策框架:用途管制和耕地占补平衡。这两大政策明确了土地管理工作重点从保障建设用地供应转到切实保护耕地;管理模式从分级限额审批转到用途管制。此后，我国都是以这两项政策为主线，辅之以财税等经济手段，不断完善土地管理工作。2005年起实行耕地保护省长负责制，2008年更进一步提出了共同机制的方针［4］。这带有浓厚计划体制色彩的耕地保护政策和模式同当前充满活力的河南经济、与中原经济区统筹城乡“三化”协调的发展新格局之间存在着诸多不和谐。在目前的耕地保护政策体系中，地方各级政府是主要的责任人，而耕地的所有者和使用者在耕地保护中处于被动地位，农民和集体组织没有保护耕地的自觉性，农民缺乏保护耕地的积极性和动力，耕地保护的共同责任机制和耕地保护补偿机制并没有完全建立起来。

1.2.2 资源保障发展难度增大。当前，河南省资源总量不足与结构性压力并存，供需矛盾十分突出。从现实需求看，中原经济区建设全面加快，招商引资和基础设施建设将迎来新一轮热潮。据测算，2015年城镇化率将达到48%，2020年将达到全国平均水平。需要转移农村人口1 700万人，形成国家区域性中心城市、地区中心城市、中小城市、中心镇和新型农村社区协调发展、互促共进的现代城镇体系。若以人均占用120 m2的新增城镇用地需求测算，未来10年将新增城镇用地20.4万hm2，这无疑将对用地提出严峻的要求［5］。从耕地后备资源看，河南省耕地资源开发利用比较充分，易开发为耕地的后备资源逐年减少，补充耕地的难度不断增大，“占补平衡”矛盾更加突出;矿产方面，由于长期的开采，一些矿种资源储量减少，甚至面临枯竭，譬如焦作、灵宝等已变成了资源枯竭型城市。另外，在现有技术条件下，找到新矿的难度越来越大，一些深层矿的开发利用还存在不少问题，矿产资源大省和矿业经济主导的地位将受到很大影响。矿产资源勘查开发利用与完善用地手续的协调衔接难度仍然存在。

1.2.3 资源的节约集约利用水平低。作为资源大省，河南出现国土资源供需矛盾突出与粗放浪费严重并存的现象，很大程度上与传统的思想观念、粗放的增长模式和旧有的利用方式有关。省域内国家级和省级开发区建成区工业用地平均容积率、投入强度和产出强度均低于全国水平;一些产业集聚区建设用地闲置、违规圈地、未批先占、批少占多等现象还时有发生;部分高等院校用地偏多、浪费严重问题还存在;农村居民人均建设用地面积约248 m2，远高于国家人均农村集体建设用地面积150 m2的标准［5］;矿产资源开采回采率、选矿回收率及综合利用率等“三率”仍然偏低，采大弃小、采富弃贫等现象仍然存在。进一步提高土地和矿产资源利用效率和效益仍是河南省国土资源管理面临的一个重大课题。

1.2.4 执法监管形势严峻。在当前资源供给持续紧张的背景下，受巨大经济利益的驱动，一些地方和单位通过违法违规释放资源需求的内在冲动始终难以遏制，违法违规的潜在诱因和侵害农民利益的现实可能性依然存在。部分基层政府着眼短期经济利益，寄希望于补办用地手续，导致政府主导或默许的违法违规用地时有发生，基础设施和重点项目违法违规用地居高不下，国家和省级重点项目违法用地所占比重仍还很大;涉土涉矿行政复议、行政诉讼案件呈上升趋势，国土资源监管形势不容乐观。

1.2.5 对国土资源要求越来越高。以新型城镇化引领的“三化”协调发展对国土资源要求越来越高，走积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的路子，是中原经济区建设的核心任务。不以牺牲农业和粮食为代价，就需要我们更加重视耕地和基本农田保护，坚守“红线”不动摇，持续巩固农业和粮食的基础性地位，保住1亿河南人民赖以生存和发展的基石;不以牺牲生态和环境为代价，就需要我们改变传统土地管理模式，更加关注资源和环境的承载能力，更加着重资源的循环利用和可持续开发，加强生态环境保护，加强地质环境治理，不仅要金山银山，还要青山绿水。省委、省政府提出了“有效保护、有序开发”和“四保两高”(严格保护耕地，基本保障发展，保护和开发矿产资源，保护农民合法土地权益和土地高效利用，矿产高效利用)，就是要在中原经济区建设过程中实现资源的“双保”“双赢”。

2 中原经济区建设的国土资源政策框架

2.1 基本思路

依据中原经济区国土资源开发利用战略规划，科学设计国土资源政策框架体系。总的思路是:要以科学发展观为指导，以人口、资源、环境与经济社会协调发展为基本出发点，以落实资源节约优先战略、加快资源利用方式转变为主线，以优化国土开发空间布局为重点，以实现国土资源“有效保护、有序开发”和“四保两高”为目标，以推进国土资源管理改革创新为核心，强化国土资源科学管理，着力构建保障和促进科学发展新机制，提高国土资源保障能力和保护水平，努力走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的国土资源开发利用新途径(图1)。

2.2 总体要求

2.2.1 更加注重提升土地资源保护的效能。落实最严格的耕地保护制度，整合各方资源，集中财力物力，推进大规模土地综合整治，实行耕地数量、质量、生态全面管护，严守耕地红线，确保总量不减少，质量不降低，布局更合理。

图1 构建中原经济区国土资源政策体系的基本思路Fig.1 The basic train of thought of land resources policy system in Central Plains Economic Zone

2.2.2 更加注重提升土地资源利用的效率。大力开展国土资源节约集约模范县(市)和产业集聚区创建活动，进一步完善节约集约用地的政策措施，更加注重优化土地资源的空间布局，加快推进旧城区和城中村改造，稳妥推进农村建设用地整治，规范推进城乡建设用地增减挂钩和探索人地挂钩试点政策，着力提高存量建设用地利用效率。“十二五”时期，实现全省单位 GDP建设用地消耗下降30%以上。

2.2.3 更加注重提升土地资源开发的效益。资料显示，2010年全国土地出让总收入2.7万亿元，而河南土地出让总收入650多亿元，仅占全国的1/40，低于全国平均水平，其绝对量仅大致相当于上海、杭州或北京的1/3。要高度重视提升土地资源开发的效益，充分发挥市场配置的基础性作用，切实运用好资产管理的杠杆，使有限资源的价值得到最大程度的发挥。“十二五”时期，全省出让土地面积占土地供应总面积的比例将逐年提高，土地收益增幅力争赶上全国平均水平。

2.2.4 更加注重提升土地资源监管的效果。下功夫解决好资源监管中存在的薄弱环节，完善监管体系，建立长效机制，确保监管实效，实现依法用地观念深入人心，土地管理秩序持续好转。

2.2.5 更加注重提升矿产资源综合利用和矿山地质环境综合治理能力和水平。提升矿产资源利用”三率”，探索矿业用地新途径，加大地质找矿力度，建立地质找矿新机制。加大矿山地质环境和历史形成的煤炭塌陷地的治理力度。进一步探索矿产资源的节约和综合利用。

2.3 土地政策系统设计

2.3.1 建立健全耕地保护政策体系，守住耕地红线。一是“以制度促保护”。建立耕地保护补偿激励机制，探索耕地保护新模式，实行耕地数量、质量、生态全面管护，按照“取之于土、用之于土”的原则，国家和省从土地收益中拿出一定的资金，设立耕地保护基金，对农民和集体管护耕地特别是基本农田给予直接补贴;落实耕地占补平衡制度，强化动态监管，探索易地补充耕地新机制及市场化运作模式。二是“以建设促保护”。通过实施重大土地整治项目工程、移土培肥工程、高标准基本农田建设工程等，增加耕地数量，提高耕地质量。三是“以整治促保护”。完善土地开发整理复垦制度，改进新增费分配使用模式，探索建立财政投入与社会投入相结合的土地开发整理多元投入机制，统筹实施耕地整理和农村建设用地整理，推进田、水、路、林、村综合整治。四是“以科技促保护”。做好农用地分等定级估价和土壤微量元素测评分析成果应用，开展耕地质量变化监测试点工作，促进耕地质量提高。五是“以管理促保护”。严格耕地保护实时执法监察和卫片执法监管，坚决遏制违法违规占用耕地及破坏耕地行为。六是“以考核促保护”。建立和完善耕地保护责任目标考核制度、耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，严格落实领导责任。

2.3.2 创新用地保障制度，确保全省经济发展用地。一是实行土地利用总体规划定期评估和适时调整制度。根据经济社会发展的不同阶段和规划执行中的实际情况，增减建设用地规模，满足建设用地需求。二是严格土地使用制度。认真落实国家产业政策，严格执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，按照定额标准使用土地，对超标准用地的，坚决核减用地面积。三是探索土地“立体”开发模式，努力拓展地上地下空间，对各类适合多层标准厂房生产的工业项目，必须采用多层标准厂房。对于新建、改建项目，结合人防工程，科学设计，建设立体交通设施、地下停车场、商场、仓储等，最大限度地开发利用地下空间。四是改革土地征收制度，逐步缩小征地范围。探索在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，区分公益性和经营性建设项目用地，对需占用集体土地建设经营性项目的，不实行征收，允许农民集体依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。五是加快土地“批、供、用、补、查”综合监管平台建设，努力推行网上办公，阳光行政。六是深化用地审批制度改革，简化用地手续，提高审批效率，保障重点建设项目及时落地。

2.3.3 实施农村土地综合整治，统筹城乡用地。一是按照村镇规划布局，科学编制农村土地综合整治规划，强化规划控制引导，统筹安排农用地整治和农村集体建设用地整治，在满足农村各项发展用地后，节余的建设用地调剂到城镇使用;二是加快推进农村土地综合整治。全面实施“千村整治”工程，推进田、水、路、林、村综合整治;三是规范推进城乡建设用地增减挂钩，试点人地挂钩，优化城乡建设用地结构布局，促进新农村建设和城乡统筹发展。

2.3.4 建立节约集约用地制度，提升土地使用效益。一是进一步完善各类工程项目建设用地标准，核减不合理用地;二是大力推广应用先进节地技术，建设多层标准厂房，对已入住产业集聚区的工业企业改造升级，追加投资，在符合规划、不改变用途的前提下，企业挖潜利用现有厂区用地扩建厂房，增加容积率的，免收城市基础设施配套费，不再增收土地出让金，提高各级各类开发区园区和产业集聚区多层标准厂房的比例;三是建立节约集约用地考核评价指标体系，进一步加强节约集约用地考核评价，扎实开展国土资源节约集约模范县(市)和产业集聚区创建活动;四是严格清理处置闲置建设用地，加快推进旧城区和城中村改造，提高存量建设用地利用效率;五是合理开发使用未利用地和废弃地。

2.3.5 强化执法监管共同责任制度，依法依规使用土地。一是严格土地管理责任追究制度，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作新格局，落实土地管理共同责任;二是强化土地利用计划指标分配的激励约束作用，按照“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，集中用好新增建设用地指标，优先确保保障性安居工程、省重点项目、重要基础设施建设项目、战略性新兴产业、重大招商项目和环保、卫生、教育等民生工程的用地需求，加强对土地利用计划执行情况的检查，使计划管理成为土地利用调控的重要手段;三是加强土地收购储备，适时适量调节土地供需总量，努力缓解部分工业项目用地急与征地时间长的矛盾;四是加大土地行政执法力度，健全土地联合执法机制，形成执法合力;五是强化国土资源综合监管平台建设，完善土地动态巡查体系，运用卫星遥感等高科技手段，及时发现和查处违法行为。

2.4 矿产政策系统设计

2.4.1 深化矿业用地制度改革，探索矿业用地新途径。随着对矿产资源综合利用水平和矿产资源开发利用“三率”要求的提高，作为全国重要的矿产资源大省，矿业用地要占一定比重，由于鸡窝矿、片状矿、浅层矿，以及一些尾矿资源利用等矿产资源勘查开发用地的特殊性，应采取不同的供地方式。例如，有些尾矿开发用地以占用荒沟为主，并且使用后还能复垦为耕地，其用地可以不挤占年度用地计划指标，不办理建设用地征收手续，应探索通过办理临时用地手续的方式解决用地问题。

2.4.2 构建地质找矿新机制，实现地质找矿新突破。面对资源不断消耗甚至有的要枯竭的新情况，要保障矿产资源的可持续开发利用，必须在寻找新矿上下功夫。河南省在推进地质找矿新机制建设方面进行了有益探索，“嵩县模式”已得到全国推广。为进一步推进地质找矿工作，从项目、资金、政策和理论技术等方面争取国家更大支持力度，努力在重点矿区实现找矿新突破。

2.4.3 完善与《河南省地质环境条例》相配套的政策，加大矿山地质环境恢复治理力度。河南矿产资源开采历史悠久，矿业在支撑经济发展的同时，也形成了大量采矿废弃地，造成了大面积的土地、自然景观和地质环境破坏，急需加大对矿山地质环境和历史形成的煤炭塌陷地的治理力度，以恢复生态环境，改善矿区群众生产生活条件，实现矿产资源的开发利用与生态地质环境改善的协调发展。

2.4.4 探索矿产资源节约集约综合利用和转型发展的政策支撑。矿产资源开发利用要坚持“既要金山银山，也要青山绿水”，既要体现在促进经济发展资源消耗的供应量上，也要注重资源的循环利用、可持续利用和高效利用的质量上。对于河南，要争取国家在矿产资源节约集约和综合利用示范基地的设立、建设以及示范工程项目的安排上给予倾斜支持。面对不少资源型城市面临的资源枯竭的问题，产业转型发展的任务日益繁重，村庄、企业搬迁和棚户区改造涉及的用地保障压力日趋加大，争取国家比照山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的政策，统筹解决资源枯竭城市经济转型涉及的产业、城镇发展用地问题和采矿塌陷区村庄、企业搬迁、棚户区改造的用地问题［6］。

3 对国土资源政策改革的建议

3.1 耕地保护补偿激励机制

河南是全国农业大省、粮食大省，承担着维护国家粮食安全的重任，不牺牲农业和粮食生产是中原经济区建设的前提。稳定提高粮食生产能力，保护耕地是基础。面对当前耕地保护的新形势和新问题，构建耕地保护补偿激励机制，是耕地保护的新途径。一是探索建立对履行耕地保护、基本农田建设义务的地方政府的奖励机制和对农民的直接补偿机制。分别选择中原城市群地区和豫东黄淮平原等不同类型区作为建立耕地保护补偿机制试点，对耕地保护成效突出的产粮大县(市)给予补偿奖励，探索实施对农民集体和农户自发开展土地整治等耕地保护行为的政策、资金支持措施，通过利益调节提高粮食主产区和农民保护耕地的积极性。二是完善耕地占补平衡制度，探索建立中原经济区内国家重大工程项目实行跨省域占补平衡机制。三是完善耕地开发整理复垦制度，探索建立财政投入与社会投入相结合的土地开发整理多元投入机制，统筹实施耕地整理和农村建设用地整理，推进田、水、路、林、村综合整治。四是要强化地方各级政府责任，加快研究领导干部耕地保护考核标准，从机制上加以引导和规范，促进有利于耕地保护的政绩观的形成。

3.2 土地调控差别化政策

中原经济区可以划分为重点开发区、农产品主产区、生态功能区三类区域。针对不同功能区的资源环境特点和功能定位，实施差别化的土地利用配置模式，有利于发挥不同地区的比较优势，提高资源利用效率和效益，优化土地利用空间布局。根据土地差别化政策的框架“区域差别化、产业差别化和管理差别化”［7］，对中原经济区范围内的土地资源禀赋、开发利用现状、资源承载能力和保障潜力等进行系统研究，实施土地利用计划差别化管理和用地指标分类管理，合理安排土地开发利用的结构、布局和时序，以土地资源优化配置促进经济发展方式转变。建议国家在安排建设用地计划指标时，充分考虑河南省作为人口大省、城镇化和工业化进程亟需加快推进、经济社会发展任务重、用地保障压力巨大等实际情况，按照差别化管理的原则，对建设用地计划指标给予倾斜和支持，适量增加新增建设用地占农用地和耕地的比重。在保护耕地、节约集约用地的同时，促进经济结构转型，实现区域经济协调发展。在土地差别化政策的基础上，构建与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的差别化土地调控政策体系［8］。

3.3 资源节约集约激励约束机制

全面建立并推行节约集约利用资源的考核奖惩激励机制。把单位GDP和固定投资增长的新增建设用地消耗纳入政府责任目标考核。深入推进国土资源节约集约模范县(市)创建活动，健全节约集约利用资源指标考核体系及其考核奖惩办法，以实现国土资源综合效益最大化的目标。合理控制土地开发强度，推行工业用地出让年期弹性化，探索工业用地租售并举的多元化供地方式。试行党政机关办公和交通、能源、水利等基础设施以及各类社会事业用地有偿使用。制订和完善工业用地标准，提高单位建设用地投资强度，加大推广应用标准厂房力度。进一步优化土地资源空间、时间维度上的配置，优化土地资源的总量、增量、存量、流量与结构维度上的配置，做好低丘缓坡、地上地下立体空间等节地模式的经验总结和推广应用，制定利用新空间、少占或不占耕地开辟建设用新领域的具体激励政策，促进提高土地资源的利用强度和效率。探索提出综合运用行政、法律、经济、技术等手段促进节约集约的有效对策，助推经济结构调整和发展方式转变［9］。

3.4 国土资源许可审批效率

按照管住管好国土资源的要求，推进土地和矿产审批制度改革，进一步理顺各种审批的关系，准确把握各种审批的功能定位［10］。开展城市批次用地审批制度改革试点，改进单独选址建设项目用地审批，先行先试，大胆改革，进一步简化审批程序，减少报件数量，加快土地审批，确保建设项目依法及时落地。开展农用地转用、土地征收审批和实施分离试点。按照“集中下达、一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将市、县主城区一定时期内城镇建设涉及的农用地转用和土地征收总规模，集中上报国务院审批;将市、县的非主城区一定时期内城镇建设涉及的农用地转用总规模，集中上报省、市政府审批，涉及的土地征收总规模集中按照审批权限，上报省政府、国务院审批。市、县按照国务院和省政府审批的农用地转用和土地征收总规模，根据中原经济区建设和统筹城乡发展的需要，以及年度土地利用计划指标，分期分批组织实施，从而提高审批效率。

3.5 维护民权民生民计的制度

从维护社会大局稳定、确保中原经济区改革发展事业顺利推进的高度，切实创新国土资源领域社会管理，把保障广大群众的根本利益放在更加突出的位置。进一步完善征地制度，规范征地程序和行为，加大被征地农民的安置补偿，拓宽安置途径，引导地方政府通过细致的群众工作和谐征地，提高安置水平，切实维护好被征地农民的合法权益，切实维护社会稳定。加强土地权属管理，创新农村土地管理制度。开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，规范有序推进农村建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现国有和集体土地同地同价，保障农民土地收益权［11］。实施农村土地综合整治，积极稳妥推进新型农村社区建设，使农民在城镇化发展中获得土地增值收益，分享经济社会发展的成果。加大矿山地质环境和历史形成的煤炭塌陷地的治理力度，在充分考虑提高资源保障能力的前提下，制定矿山地质环境保护与恢复治理目标，从矿产资源勘查，矿产资源开发利用总量、布局、结构和效率等方面，努力做到减少矿山废弃物的排放，减轻对环境的污染和破坏，最大限度减少或避免因矿产开发引发的矿山地质环境问题，改善群众的生活环境。

3.6 人地挂钩政策

着眼于“三化”协调发展需求，依据土地利用总体规划和城乡建设规划，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩，开展土地综合整治并合理使用整治成果，实现农村建设用地总量减少，城镇建设用地总量合理增加，城乡建设用地总规模不增加，优化建设用地空间布局。以人口城镇化程度衡量城镇建设用地规模、结构和时序，以城镇集聚人口数量的变化控制城镇建设用地规模、结构和时序的变化，坚持人口城镇化和土地城镇化同步推进。科学制定大中小城市、小城镇节约集约用地标准，根据不同城镇吸纳农村人口数量和人均建设用地标准等因素，确定每年农村集体建设用地减少规模和不同城镇相应建设用地增加规模，通过土地要素的合理配置，促进建设用地向节约集约利用程度高的地方集中。土地整治节约的建设用地，在保障农村各项发展用地后，节余的建设用地，有偿调剂到城镇使用，探索建立经济发达但土地资源稀缺地区向经济落后但土地资源丰富地区的经济补偿机制，实现城镇和农村之间、农业和工业之间土地、资金等要素资源互动补偿，破解“三化”协调发展用地矛盾［12］。

［1］国务院.关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见［EB/OL］.(2011-10-07)［2012-08-03］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/07/content_1963 574.htm.

［2］陆红生.土地管理学总论［M］.北京:中国农业出版社，2002:4-6.

［3］刘新卫，谢海霞.关于构建区域土地政策体系的初步思考［J］.国土资源，2010(8):40-44.

［4］张迪，刘树臣.新形势下的耕地保护政策探讨［J］.国土资源情报，2009(9):11-17.

［5］白世强.“三化”协调发展的新命题——浅论河南省中原经济区建设的用地战略［J］.中国土地，2011(11):20-21.

［6］张兴辽.试谈矿产资源在河南经济社会发展中的地位和作用［J］.资源导刊，2008(8):22.

［7］兰亚红.全国推行土地差别化［N］.中国房地产报，2011-08-29(A02).

［8］决策探索编辑部.建设中原经济区 财税政策最给力——“中原经济区建设财税政策研讨会”专家发言摘要［J］.决策探索，2011(5):80-83.

［9］高长岭.为中原经济区建设提供土地支撑［N］.河南日报，2011-10-25(02).

［10］陈浩，侯海霞，张跃林.坚持有效保护资源 坚持有序开发利用——访河南省国土资源厅党组书记、厅长张启生［J］.中国食品，2011(10):22-25.

［11］张世全，彭显文，冯长春，等.商丘市构建农村宅基地退出机制探讨［J］.地域研究与开发，2012，31(2):82-85.

［12］王锋.关于加快实施“人地挂钩”政策的初步思考［J］.资源导刊，2011(12):18-20.